試述新西藏社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程、動(dòng)力機(jī)制及完善方向

劉寶臣　　萬(wàn)金鵬

（西藏自治區(qū)黨委黨校 西藏拉薩 850000）

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試述新西藏社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程、動(dòng)力機(jī)制及完善方向

劉寶臣萬(wàn)金鵬

（西藏自治區(qū)黨委黨校 西藏拉薩 850000）

摘要西藏自治區(qū)成立以來(lái)，西藏的社會(huì)保障制度經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)家-單位保障、改革開放以來(lái)的建立和完善現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度以及探索建立覆蓋全體居民的社會(huì)保障制度三個(gè)主要發(fā)展階段。推動(dòng)西藏社會(huì)保障制度不斷發(fā)展完善的因素包括：經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治形勢(shì)和政策取向、社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化觀念、制度示范和靈活創(chuàng)新等。在未來(lái)，西藏社會(huì)保障制度的改革，需要實(shí)現(xiàn)從制度全覆蓋到人員全覆蓋、從制度分割到制度整合、從適應(yīng)穩(wěn)定到適應(yīng)流動(dòng)、從消極保障到積極保障、從實(shí)惠群眾到方便群眾，讓各族群眾人人都能享受到基本的社會(huì)保障。

關(guān)鍵詞社會(huì)保障；社會(huì)保險(xiǎn)；社會(huì)救助

作為主要由政府組織實(shí)施的一系列制度安排，社會(huì)保障制度在幫助人民群眾抵抗各類社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了巨大作用。西藏自治區(qū)成立50年來(lái)，在中央的關(guān)心支持下，通過自治區(qū)黨委、政府的不懈努力，社會(huì)保障制度從無(wú)到有，保障項(xiàng)目不斷完善，保障人群不斷增多，保障能力不斷增強(qiáng)，對(duì)于緩解各族人民群眾面臨的各類生活風(fēng)險(xiǎn)、改善生活條件、提高生活水平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等都產(chǎn)生了積極的影響。

一、西藏社會(huì)保障制度的發(fā)展歷程

從社會(huì)保障制度覆蓋人群、保障水平、政策取向等方面進(jìn)行考察，西藏自治區(qū)成立以來(lái)社會(huì)保障制度可以劃分為三個(gè)主要的發(fā)展階段，分別是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)家-單位保障階段、改革開放以來(lái)的建立和完善現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度階段和探索覆蓋全體居民的社會(huì)保障制度階段。

（一）國(guó)家-單位保障階段

在西藏和平解放后的一段時(shí)間里，機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本上都推行了新中國(guó)的勞動(dòng)保險(xiǎn)制度，并對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口進(jìn)行了相應(yīng)的救濟(jì)和救助［1］，但由于在階級(jí)問題上理論指導(dǎo)和實(shí)踐執(zhí)行上的偏差，并非所有群眾都能得到國(guó)家的幫助。到1965年，在社會(huì)主義改造初步進(jìn)行和集體經(jīng)濟(jì)基本建立的基礎(chǔ)上，西藏自治區(qū)成立，在全國(guó)范圍內(nèi)普遍實(shí)行的國(guó)家-單位保障制度也在西藏推行開來(lái)并不斷得到完善。在此制度下，社會(huì)保障制度體系分為城鄉(xiāng)兩個(gè)相對(duì)封閉的制度版塊，兩個(gè)版塊單獨(dú)運(yùn)行。［2］在城市，依托各類機(jī)關(guān)事業(yè)單位、國(guó)有和集體企業(yè)，為單位職工及其家屬提供種類豐富、保障全面的各類福利，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、教育以及住房等在內(nèi)的幾乎所有的福利服務(wù)，都能夠從單位獲取。在農(nóng)牧區(qū)，則依托人民公社為主的集體單位，為廣大農(nóng)牧區(qū)群眾提供基本生活保障，建立起農(nóng)牧區(qū)免費(fèi)醫(yī)療、五保供養(yǎng)等保障制度。

由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體水平低，政府沒有能力為所有公民提供較高水平的福利，只能采取區(qū)別對(duì)待的策略，將大部分群眾的保障責(zé)任交由集體，集體的經(jīng)濟(jì)能力決定了對(duì)其成員的保障能力，政府則更多地承擔(dān)了兜底的責(zé)任。這一時(shí)期的社會(huì)保障制度安排，適應(yīng)于當(dāng)時(shí)正在推行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，對(duì)保障各族群眾的基本生活產(chǎn)生了積極影響，也為社會(huì)主義制度在西藏的確立和完善贏得了深厚的群眾基礎(chǔ)。

（二）建立和完善現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度階段

十一屆三中全會(huì)后，尤其是進(jìn)入到20世紀(jì)80年代，我國(guó)開始了全面的改革開放。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和改革的不斷深入，原有的國(guó)家-單位保障模式已經(jīng)不能適應(yīng)社會(huì)形勢(shì)的變化，一方面“企業(yè)辦社會(huì)”使企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，影響到企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；另一方面，經(jīng)濟(jì)改革中出現(xiàn)了合同工、臨時(shí)工等新型的用工形式，也對(duì)僅保障單位職工的社會(huì)保障制度產(chǎn)生挑戰(zhàn)，勞動(dòng)保險(xiǎn)制度難以繼續(xù)下去。

1987年，西藏開始在養(yǎng)老和失業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行社會(huì)保障方面的改革［3］，頒布了《關(guān)于我區(qū)國(guó)營(yíng)職工離、退休費(fèi)用實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌試行辦法》，制定了國(guó)務(wù)院《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》的實(shí)施細(xì)則。1993年，提出要建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1998年制定了《西藏自治區(qū)統(tǒng)一基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金 實(shí)行自治區(qū)級(jí)統(tǒng)籌方案》和實(shí)施細(xì)則。2001年10月，建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保障制度，并進(jìn)一步完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，將城鎮(zhèn)下崗職工基本生活保障向失業(yè)保險(xiǎn)并軌。2005年開始實(shí)施工傷保險(xiǎn)制度，2007年3月實(shí)施了生育保險(xiǎn)制度。在1999年建立起城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度，作為整個(gè)社會(huì)保障體系的兜底工程。

相比較而言，農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障制度建立的步伐相對(duì)落后。針對(duì)農(nóng)牧區(qū)社會(huì)保障制度的主要舉措有：1985年，對(duì)義務(wù)教育階段的農(nóng)牧民子女實(shí)行“包吃、包住、包學(xué)習(xí)費(fèi)用”的“三包”政策［4］；1993年頒布了《西藏自治區(qū)免費(fèi)醫(yī)療管理辦法》，對(duì)農(nóng)牧區(qū)免費(fèi)醫(yī)療制度進(jìn)行了規(guī)范；1994年，根據(jù)國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》精神，西藏建立了農(nóng)牧區(qū)五保供養(yǎng)制度［5］。隨著農(nóng)牧區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的解體，提供保障和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任又再次落到家庭和個(gè)人的頭上。

這一時(shí)期制度建設(shè)的重點(diǎn)在于建立和完善針對(duì)城鎮(zhèn)各類就業(yè)人員的現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度，尤其是在養(yǎng)老和醫(yī)療領(lǐng)域，建立起社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的保險(xiǎn)制度，個(gè)人開始為自己的養(yǎng)老和醫(yī)療繳費(fèi)［6］。通過各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的建立，有效地化解了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)者和企業(yè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和現(xiàn)代勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成。

（三）探索覆蓋全體居民的社會(huì)保障制度階段

進(jìn)入新世紀(jì)，部分社會(huì)群體缺乏社會(huì)保障的問題日益凸顯，產(chǎn)生了許多社會(huì)矛盾，而隨著整體經(jīng)濟(jì)水平的不斷提高和國(guó)家財(cái)政能力的改善，政府已經(jīng)有能力為更廣泛的人群提供更高水平的社會(huì)保障。隨著“民生”、“基本公共服務(wù)均等化”和“人人享有基本社會(huì)保障”等執(zhí)政目標(biāo)的提出，圍繞這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，制定實(shí)施了一系列具體的政策。

這一時(shí)期西藏社會(huì)保障制度改革的實(shí)踐主要有：2003年開始推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，2007年開始推行西藏城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)，建立起農(nóng)村居民最低生活保障制度，2009年開展了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，并于2010年實(shí)現(xiàn)全覆蓋等等［7］。社會(huì)保障制度改革的主要目標(biāo)就是將各類沒有保障的人群納入到社會(huì)保障體系：一是實(shí)現(xiàn)制度覆蓋面的擴(kuò)展。從單純的針對(duì)就業(yè)人員尤其是城鎮(zhèn)就業(yè)人員，逐漸把城鎮(zhèn)居民、農(nóng)牧區(qū)居民、學(xué)生以及僧尼等沒有就業(yè)的群體納入到社會(huì)保障體系之中。二是對(duì)于現(xiàn)有的各項(xiàng)制度，持續(xù)提高待遇標(biāo)準(zhǔn)，籌資水平和給付水平逐年提高，在全國(guó)范圍內(nèi)處于較高的水平［8］。

二、西藏社會(huì)保障制度建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制

一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)保障制度的發(fā)展和完善，受到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等多個(gè)因素的影響。［9］西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，成為推動(dòng)西藏社會(huì)保障制度發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，同時(shí)，西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過程中表現(xiàn)出一些不同于全國(guó)其他省市區(qū)的特殊性，這些特殊性也對(duì)西藏社會(huì)保障制度的發(fā)展產(chǎn)生了特別的影響，使得西藏社會(huì)保障制度有了自己的特色。

（一）經(jīng)濟(jì)改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展

經(jīng)濟(jì)因素對(duì)社會(huì)保障制度的建設(shè)產(chǎn)生極大的影響，社會(huì)保障制度的發(fā)展必須要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，既不能超出經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平過多，也不能落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平過多，這是社會(huì)保障發(fā)展應(yīng)該遵循的一個(gè)普遍規(guī)律［10］。隨著經(jīng)濟(jì)改革的持續(xù)開展和經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，西藏社會(huì)保障制度也在不斷完善。

第一，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善影響了社會(huì)保障制度模式的選擇。社會(huì)保障制度的選擇，要與一個(gè)國(guó)家或者地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，在某種程度上，社會(huì)保障制度應(yīng)該是經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)重要組成部分。在西藏自治區(qū)成立以后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的建立，西藏建立起了國(guó)家-單位保障模式的社會(huì)保障制度。而在改革開放后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，又開始建立與此相適應(yīng)的以現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)制度為主體的社會(huì)保障制度。

第二，西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不斷提高和財(cái)政能力的不斷增強(qiáng)，推動(dòng)了社會(huì)保障制度的建設(shè)和發(fā)展。西藏自治區(qū)成立以來(lái)，西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，從1965年到2014年，西藏的GDP由3.27億元提高到920.83億元，人均GDP由241元提高到29252元，地方財(cái)政收入和支出分別從0.22億元和1.13億元提高到164.75億元和1240.27億元，相應(yīng)地，西藏自治區(qū)財(cái)政支持社會(huì)事業(yè)發(fā)展的能力也逐年增強(qiáng)，到2014年西藏自治區(qū)財(cái)政在社會(huì)保障和就業(yè)方面的支出已經(jīng)達(dá)到了85.97億元，相當(dāng)于對(duì)區(qū)內(nèi)居民人均支出約2500元［11］。國(guó)民經(jīng)濟(jì)狀況持續(xù)改善，財(cái)政支持能力持續(xù)增強(qiáng)，為西藏社會(huì)保障發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）政治形勢(shì)和政策取向

政治因素會(huì)對(duì)社會(huì)保障制度產(chǎn)生比較大的影響，所處的政治環(huán)境、政治形勢(shì)，執(zhí)政黨的執(zhí)政理念、政策取向，甚至政治家的個(gè)人觀點(diǎn)，都會(huì)對(duì)社會(huì)保障制度的走向產(chǎn)生影響，在一定程度上能夠促進(jìn)或者延遲社會(huì)保障制度的改革。西藏的政治環(huán)境對(duì)于社會(huì)保障制度的發(fā)展產(chǎn)生的影響，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

第一，維護(hù)穩(wěn)定的需要。社會(huì)保障作為社會(huì)發(fā)展的“穩(wěn)壓器”，對(duì)于緩解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定能夠起到積極作用。西藏地處祖國(guó)邊陲，又是少數(shù)民族聚居區(qū)域，加之以十四世達(dá)賴集團(tuán)為代表的分裂勢(shì)力不斷進(jìn)行的分裂破壞活動(dòng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的壓力很大。長(zhǎng)期以來(lái)，自治區(qū)黨委、政府都把不斷發(fā)展完善的社會(huì)保障制度作為維護(hù)穩(wěn)定的重要措施和手段，近年來(lái)西藏推行的各項(xiàng)社會(huì)治理舉措，就包含了多項(xiàng)社會(huì)保障領(lǐng)域的政策設(shè)計(jì)。

第二，中央對(duì)西藏的特殊支持［12］。在全國(guó)的各個(gè)省市區(qū)中，西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平最低，環(huán)境最為艱苦，同時(shí)反分裂斗爭(zhēng)的形勢(shì)又較為嚴(yán)峻。一直以來(lái)，中央都對(duì)西藏發(fā)展給予特殊的政策和特殊的關(guān)懷，尤其是幾次西藏工作座談會(huì)的召開，確立了對(duì)口支援西藏體制和一系列具體的措施。除了政策上的優(yōu)惠，中央還對(duì)西藏有著巨大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使得西藏自治區(qū)具有超出其自身發(fā)展水平的財(cái)政能力，能夠?yàn)閷?shí)施和完善各項(xiàng)社會(huì)保障制度提供充足的財(cái)力支持。

第三，優(yōu)先發(fā)展社會(huì)事業(yè)的政策取向。不管是中央對(duì)于西藏工作的指導(dǎo)思想，還是西藏自治區(qū)黨委、政府治理西藏的工作思路，都把著力保障和改善民生，通過各族群眾生活水平的提高來(lái)爭(zhēng)取人心、夯實(shí)執(zhí)政基礎(chǔ)作為一條重要的經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)際的政策制定和執(zhí)行中，也常常會(huì)把包括社會(huì)保障在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)列在優(yōu)先發(fā)展的地位，有力地推動(dòng)了社會(huì)保障制度的建設(shè)。

雖然西藏的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于全國(guó)水平，但西藏的社會(huì)保障制度建設(shè)卻走在了全國(guó)的前列。比如在上世紀(jì)80年代就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)牧民子女義務(wù)教育階段的“三包”、率先建立起了覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度等等，這些建設(shè)成就在很大程度上有賴于政治因素的作用。

（三）社會(huì)結(jié)構(gòu)和文化觀念

社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)，要適應(yīng)一定的社會(huì)結(jié)構(gòu)，不同的社會(huì)結(jié)構(gòu)狀況，會(huì)對(duì)社會(huì)保障制度有不同的需求，社會(huì)結(jié)構(gòu)具體表現(xiàn)為社會(huì)的人口結(jié)構(gòu)、家庭結(jié)構(gòu)以及社會(huì)分層、就業(yè)分布等方面。同時(shí)，文化觀念和社會(huì)理念，也會(huì)對(duì)社會(huì)保障制度產(chǎn)生一定影響。

第一，社會(huì)人口結(jié)構(gòu)的變化。50年來(lái)，由于醫(yī)療衛(wèi)生條件的改善和生育制度的改變，西藏的人口結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的變化。一是總?cè)丝谠龆?，由和平解放時(shí)的100多萬(wàn)，增加到現(xiàn)在的300多萬(wàn)，而且現(xiàn)在還保持著較高的人口增長(zhǎng)率；二是人均壽命的延長(zhǎng)，由35.5歲延長(zhǎng)到68.2歲［13］；三是總體人口結(jié)構(gòu)逐漸由“年輕型”向“老年型”轉(zhuǎn)變，雖然沒有像全國(guó)大多數(shù)省市那樣嚴(yán)重的老齡化，但在未來(lái)的幾年中，西藏也會(huì)進(jìn)入到“老齡化社會(huì)”［14］。人口狀況的變化，會(huì)影響到社會(huì)整體的社會(huì)保障的需求和供應(yīng)情況，進(jìn)而對(duì)社會(huì)保障制度改革產(chǎn)生壓力。

第二，家庭結(jié)構(gòu)的變化。家庭是人類進(jìn)入文明社會(huì)以來(lái)生息繁衍的基本單位，也是人類生產(chǎn)、生活、教育、消費(fèi)的基本單位，家庭在中國(guó)自古以來(lái)就占有極為特殊的地位。［15］在傳統(tǒng)西藏社會(huì)，由于生產(chǎn)力低下，常常會(huì)通過大家庭的形式來(lái)增強(qiáng)抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，這表現(xiàn)為多代家庭、共夫（妻）家庭以及家族共同生活的現(xiàn)象。而隨著現(xiàn)代生活方式引入和婚姻制度、生育制度的改變，出現(xiàn)了家庭成員數(shù)量減少、成員關(guān)系簡(jiǎn)單的趨勢(shì)，傳統(tǒng)的動(dòng)輒十幾人的大家庭逐漸解體，核心家庭的數(shù)量增多［16］。隨著家庭結(jié)構(gòu)的變化，家庭的功能也相應(yīng)出現(xiàn)變化，對(duì)家庭成員的保障提出了更高的社會(huì)化要求。

第三，社會(huì)觀念的變化。50年來(lái)，整個(gè)社會(huì)的文化觀念和社會(huì)理念發(fā)生了深刻的變化，對(duì)社會(huì)保障制度的發(fā)展起到了一定的推動(dòng)作用。一是對(duì)公平和效率關(guān)系的理解，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“一大二公”，到改革開放后的“效率優(yōu)先，兼顧公平”，再到當(dāng)前的“更加注重公平”，與之相適應(yīng)的，社會(huì)保障制度也經(jīng)歷了從國(guó)家—單位保障模式，到重點(diǎn)發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)，再到探索建立覆蓋全面的社會(huì)保障制度的發(fā)展過程。二是隨著民生觀念的提出和越來(lái)越得到重視，圍繞“保障和改善民生”這一制度目標(biāo)，設(shè)計(jì)和實(shí)施了一系列社會(huì)保障制度，而隨著“全面建成小康社會(huì)”目標(biāo)的提出，社會(huì)保障制度也會(huì)進(jìn)行新一輪的整合和完善。

（四）制度示范與靈活創(chuàng)新

一方面，西藏的社會(huì)保障制度建設(shè)會(huì)受到我國(guó)整體社會(huì)保障制度建設(shè)的影響，全國(guó)范圍內(nèi)的社會(huì)保障制度改革和完善會(huì)對(duì)西藏的社會(huì)保障制度產(chǎn)生示范效應(yīng)。這主要表現(xiàn)為當(dāng)前西藏所實(shí)施的社會(huì)保障制度，無(wú)論是城鄉(xiāng)的社會(huì)救助，還是各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)，在基本制度上同全國(guó)社會(huì)保障制度是統(tǒng)一的。

另一方面，西藏自治區(qū)政府結(jié)合本地實(shí)際，進(jìn)行了一定程度的政策創(chuàng)新。我國(guó)推行的民族區(qū)域自治制度，使得西藏自治區(qū)政府擁有一定的政策靈活性，能夠根據(jù)本地區(qū)具體的情況和形勢(shì)，相對(duì)靈活地制定和執(zhí)行各項(xiàng)政策，以實(shí)現(xiàn)西藏治理的最佳效果［17］。正是這種政策上的自主性，使西藏的發(fā)展道路與全國(guó)大部分地區(qū)有所不同，與全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，等有一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)后再發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)的模式不同的是，西藏可以使社會(huì)保障發(fā)展水平在一定程度上超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。比如在農(nóng)牧區(qū)的義務(wù)教育、醫(yī)療、安居工程等具體制度方面，也進(jìn)行了一些適合本地實(shí)際的創(chuàng)新，使得制度更具備操作性和適應(yīng)性。

三、西藏社會(huì)保障制度的完善方向

黨的十八大提出了“全面建成小康社會(huì)”的宏偉目標(biāo)，西藏自治區(qū)也提出要同全國(guó)人民一道共同建成小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。“小康社會(huì)”作為一個(gè)綜合性發(fā)展目標(biāo)，包含了政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多個(gè)方面的指標(biāo)，而就社會(huì)保障制度建設(shè)而言，應(yīng)該爭(zhēng)取建立覆蓋全體居民、項(xiàng)目全面、水平適度、服務(wù)到位的社會(huì)保障制度。

（一）從制度全覆蓋到人員全覆蓋

經(jīng)過多年發(fā)展，西藏已經(jīng)基本上建立起比較完備的社會(huì)保障體系，在社會(huì)救助層面，建立起了包括城鄉(xiāng)最低生活保障制度和教育、醫(yī)療等專項(xiàng)救助在內(nèi)的救助制度；在社會(huì)保險(xiǎn)層面，針對(duì)城鎮(zhèn)職工建立起養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等保險(xiǎn)制度和住房公積金制度，針對(duì)城鄉(xiāng)居民建立起養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度；在社會(huì)福利層面，實(shí)施了各類福利制度。

盡管如此，仍然有部分社會(huì)成員未能納入到制度中來(lái)，距離“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)還有一定的差距，主要表現(xiàn)在：一是針對(duì)城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保險(xiǎn)中，失業(yè)和工傷保險(xiǎn)的參保率較低，尤其是部分私營(yíng)企業(yè)和靈活就業(yè)人員參保率較低，還有部分機(jī)關(guān)事業(yè)單位未納入到參保范圍。二是部分人員由于無(wú)戶口，無(wú)法參加養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，尤其是在農(nóng)牧區(qū)，這種現(xiàn)象仍然較為突出。三是由于人員流動(dòng)就業(yè)，出現(xiàn)了人戶分離的現(xiàn)象，這部分人員如果不是正規(guī)就業(yè)，往往無(wú)法在就業(yè)地參加社會(huì)保險(xiǎn)，也無(wú)法享受到其他的社會(huì)保障待遇。

針對(duì)部分社會(huì)成員無(wú)法參保的情況，自治區(qū)政府積極探索有效途徑予以解決，比如專門制定了僧尼這一特殊群體參加基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度的專門規(guī)定。下一步工作中，應(yīng)該在完善戶口登記工作的基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)針對(duì)非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域和流動(dòng)性較強(qiáng)的人員開展工作，爭(zhēng)取每個(gè)人都能夠納入到社會(huì)保障制度之中，人人享有基本社會(huì)保障。

（二）從制度分割到制度整合

目前，西藏社會(huì)保障制度建設(shè)中存在制度分割運(yùn)行的情況，影響到了社會(huì)保障制度運(yùn)行的整體效率。一是城鄉(xiāng)制度分割［18］。主要表現(xiàn)在養(yǎng)老和醫(yī)療方面，由于城鄉(xiāng)居民戶口性質(zhì)的區(qū)別，針對(duì)城鄉(xiāng)居民分別建立起了不同的保障制度，兩種制度分別運(yùn)行，既造成了管理資源的浪費(fèi)，也對(duì)城鄉(xiāng)之間的勞動(dòng)力流動(dòng)造成障礙。二是行業(yè)間分割［19］。主要表現(xiàn)為企業(yè)同機(jī)關(guān)事業(yè)單位之間實(shí)行不同的保障制度，尤其是在養(yǎng)老制度方面，這種制度的差別，不僅造成了機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)在養(yǎng)老待遇方面的不公平，同時(shí)也影響到勞動(dòng)力在不同行業(yè)之間的流動(dòng)。三是多頭管理。不同的社會(huì)保障項(xiàng)目，歸于不同的行政部門管理。人社、民政、衛(wèi)生、教育、計(jì)生甚至農(nóng)牧等部門，都有自己管理的社會(huì)保障項(xiàng)目，容易發(fā)生各個(gè)項(xiàng)目之間協(xié)調(diào)不暢，甚至出現(xiàn)制度打架的問題，也可能會(huì)出現(xiàn)福利疊加的現(xiàn)象。

要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的整合，首先要統(tǒng)籌和整合城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。在現(xiàn)階段，主要完成城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度的統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一、管理統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)待遇統(tǒng)一［20］。其次要加快推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工資福利制度改革。以機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革為契機(jī)，建立起與企業(yè)職工相同的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度，積極探索職業(yè)年金制度，同時(shí)規(guī)范機(jī)關(guān)事業(yè)單位各項(xiàng)工作福利待遇，打通機(jī)關(guān)事業(yè)單位同企業(yè)之間的流動(dòng)通道，實(shí)現(xiàn)人才在各類單位間的合理流動(dòng)。第三要實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)外制度的整合。目前，區(qū)內(nèi)外的交往活動(dòng)越來(lái)越多，包括了勞動(dòng)力的跨區(qū)流動(dòng)、異地養(yǎng)老、異地就醫(yī)等活動(dòng)，這就要求區(qū)內(nèi)外社會(huì)保障制度建立起對(duì)接機(jī)制，減少制度障礙。第四，加強(qiáng)社會(huì)保障信息化建設(shè)。建立較為完善的人員信息和參保檔案，方便各項(xiàng)社會(huì)保障制度的轉(zhuǎn)移接續(xù)，為各項(xiàng)制度的整合奠定良好的信息基礎(chǔ)。

（三）從適應(yīng)穩(wěn)定到適應(yīng)流動(dòng)

長(zhǎng)期以來(lái)，西藏社會(huì)具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性①此處的穩(wěn)定，指的是社會(huì)結(jié)構(gòu)缺乏變化，具有較強(qiáng)的惰性和封閉性，與“維護(hù)穩(wěn)定”的“穩(wěn)定”有著不同的含義。，缺乏流動(dòng)性，地域之間、城鄉(xiāng)之間、行業(yè)之間等相對(duì)固定，這對(duì)社會(huì)保障制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。而反過來(lái)，社會(huì)保障制度又增強(qiáng)了這種穩(wěn)定性，比如：城鄉(xiāng)有別的社會(huì)保障制度，往往會(huì)成為農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力城鎮(zhèn)生活、就業(yè)的障礙；機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)在養(yǎng)老保障方面的制度差異，往往成為人員流動(dòng)的壁壘。在傳統(tǒng)的社會(huì)，會(huì)強(qiáng)調(diào)和重視穩(wěn)定性，因?yàn)檫@樣會(huì)降低管理的成本，但這也有諸多的弊端，不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步。

隨著改革開放的不斷加深，流動(dòng)性成為現(xiàn)代社會(huì)的典型特征。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化要求大量農(nóng)牧區(qū)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)從農(nóng)牧民向市民身份的轉(zhuǎn)變［21］；二是隨著交通、通訊等公共基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)步，許多人嘗試離開居住地外出經(jīng)商、打工，甚至?xí)絽^(qū)外就業(yè)和生活；三是勞動(dòng)力在行業(yè)間的流動(dòng)會(huì)越來(lái)越頻繁；四是區(qū)內(nèi)外人員流動(dòng)會(huì)日益增多。合理有序的流動(dòng)能夠增強(qiáng)社會(huì)的活力，現(xiàn)代社會(huì)制度不僅要適應(yīng)這種流動(dòng)，而且還要能夠促進(jìn)這種流動(dòng)，社會(huì)保障制度也不例外。適應(yīng)流動(dòng)性的社會(huì)保障制度，一方面需要統(tǒng)籌各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)，盡量實(shí)現(xiàn)基本制度的統(tǒng)一，使各項(xiàng)保障制度可轉(zhuǎn)移、可接續(xù)、可連續(xù)計(jì)算，另一方面需要加強(qiáng)管理服務(wù)水平，提高社會(huì)保障待遇的可攜帶型和轉(zhuǎn)移接續(xù)的方便性，確保社會(huì)保障待遇隨人而走。

（四）從消極保障到積極保障

社會(huì)保障制度是應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的制度體系，對(duì)于社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，有消極和積極兩種應(yīng)對(duì)方式，消極的應(yīng)對(duì)方式重點(diǎn)在于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，緩解風(fēng)險(xiǎn)造成的破壞和影響，而積極的應(yīng)對(duì)方式則在于增強(qiáng)社會(huì)成員應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。［22］相比較而言，西藏目前社會(huì)保障制度具有更多的消極性，其著眼點(diǎn)在于在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后如何保障群眾的基本生活。在以后的社會(huì)保障制度建設(shè)中，應(yīng)該研究和探索提高群眾生活能力和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的有效途徑，具體說(shuō)來(lái)：一是在醫(yī)療保障領(lǐng)域，更加重視醫(yī)療保障制度的疾病預(yù)防和健康康復(fù)方面的功能，加強(qiáng)公共衛(wèi)生體系建設(shè)，增強(qiáng)人民群眾的體質(zhì)；二是在殘疾人福利領(lǐng)域，更加重視殘疾人康復(fù)、就業(yè)、教育和社區(qū)服務(wù)等，增強(qiáng)殘疾人群體生活的自主能力和勞動(dòng)能力，幫助他們自食其力；三是在工傷領(lǐng)域，更加重視工傷的預(yù)防和康復(fù)，減少因?yàn)楣鹿蕦?duì)勞動(dòng)力的損傷；四是在就業(yè)領(lǐng)域，更加重視職業(yè)技能培訓(xùn)和技術(shù)指導(dǎo)，增強(qiáng)求職者的勞動(dòng)技能和就業(yè)能力；五是在貧困救助領(lǐng)域，更加重視對(duì)貧困者的教育和培訓(xùn)，增強(qiáng)其脫貧致富的能力，改變單純經(jīng)濟(jì)救助的形式，變“輸血”為“造血”。

（五）從實(shí)惠群眾到方便群眾

西藏各項(xiàng)社會(huì)保障制度的實(shí)施，使各族群眾得到巨大實(shí)惠。但是，人民群眾要想方便地享受社會(huì)保障服務(wù)，還有一定困難：一是在有些基層部門缺乏專門社會(huì)保障機(jī)構(gòu)和專辦人員，尤其是在農(nóng)牧區(qū)，存在鄉(xiāng)政府工作人員兼辦社會(huì)保障的情況，經(jīng)辦人員的政策水平、業(yè)務(wù)能力以及辦事態(tài)度參差不齊，影響到群眾社會(huì)保障待遇的享受［23］；二是有些社會(huì)保障項(xiàng)目信息化程度較低，加之銀行網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率太低，有些待遇無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)化發(fā)放，仍然采用現(xiàn)金形式，群眾無(wú)法及時(shí)領(lǐng)到待遇，甚至?xí)霈F(xiàn)挪用的現(xiàn)象；三是有些社會(huì)保障項(xiàng)目待遇領(lǐng)取手續(xù)復(fù)雜，需要開具多個(gè)證明和多個(gè)部門的審批，尤其是對(duì)于文化水平較低群眾而言，領(lǐng)取更困難［24］；四是社會(huì)保障服務(wù)不到位，突出表現(xiàn)為養(yǎng)老、殘疾人相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員的缺乏；五是社會(huì)組織發(fā)育程度較低，志愿服務(wù)缺乏，政府購(gòu)買公共服務(wù)暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)。無(wú)論制度設(shè)計(jì)多么合理，對(duì)人民群眾有多少優(yōu)惠，如果群眾不能方便地享受到社會(huì)保障待遇，也不可能取得良好的效果。所以，在未來(lái)的制度建設(shè)和改革的過程中，要重視并妥善解決這些影響社會(huì)保障待遇落實(shí)的問題，使廣大人民群眾能夠真正享受到社會(huì)保障制度帶來(lái)的實(shí)惠。

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［責(zé)任編輯：周曉艷］

DOI:10.16249/j.cnki.1005-5738.2016.02.022

中圖分類號(hào)D922.182.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

文章編號(hào)1005-5738（2016）02-153-007

收稿日期：2016-03-20

基金項(xiàng)目：2013年度西藏自治區(qū)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“治國(guó)必治邊、治邊先穩(wěn)藏戰(zhàn)略思想研究”階段性成果，項(xiàng)目號(hào)：13BDJ001

第一作者簡(jiǎn)介：劉寶臣，男，漢族，山東東平人，中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院博士研究生，西藏自治區(qū)黨校講師，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)管理與社會(huì)保障。

On the Development，Mechanism and Improvement of Social Security System of Tibet in the New Period

LIU Bao-chen WAN Jin-peng
（Party School，Party Committeeof the Tibet Autonomous Region，Lhasa，Tibet850000）

Abstract：Since Tibet Autonomous Region was established，the social security system of Tibet has experienced three periods of development，in the first period，the system was guaranteed by state or units in the circumstance of planned economy；in the second modern social insurance system was established and perfected since the re?form and opening up；in the third a social security system which covers all residents was explored.The factors pro?motingand perfecting the social security system of Tibet include：economic reform and economic development；political situation and policy orientation；social structure and cultural values；system flexibility and innovation，and so on.In the future，the reform of the social security system in Tibet should aim at having the masses of all ethnic groups enjoy the basic social security.

Key words：social security；social insurance；social assistance