依法治國視域下多元化糾紛解決機(jī)制重構(gòu)——基于廣東省實踐經(jīng)驗的分析

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依法治國視域下多元化糾紛解決機(jī)制重構(gòu)——基于廣東省實踐經(jīng)驗的分析

鄧少君

[提要]多元化矛盾糾紛解決機(jī)制是社會生成和國家理性構(gòu)建相結(jié)合的產(chǎn)物，是體現(xiàn)國家治理和社會治理新理念的制度安排。本研究立足于現(xiàn)有的理論探索和試點經(jīng)驗基礎(chǔ)，厘清了經(jīng)過近十年實踐探索發(fā)展的多元化解紛方式的主體及其特性，總結(jié)了廣東作為改革先行先試地區(qū)在多元化解紛機(jī)制方面的有益嘗試和創(chuàng)新經(jīng)驗，進(jìn)一步分析了多元化解紛機(jī)制發(fā)展完善進(jìn)程中的困境，探討了有效實現(xiàn)各種解紛方式銜接互補(bǔ)的未來進(jìn)路，以祈在實施依法治國方略、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，對完善中國多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的頂層制度改革設(shè)計有所裨益。

[關(guān)鍵詞]社會轉(zhuǎn)型社會矛盾多元化解決機(jī)制創(chuàng)新

一、選題旨趣

從世界各國治理改革運動來看，多元化糾紛解決機(jī)制是社會生成和國家理性構(gòu)建相結(jié)合的產(chǎn)物，既適應(yīng)了社會公眾的生活習(xí)慣和精神文化的內(nèi)在需要，又體現(xiàn)了社會治理和國家治理的全新理念。眾所周知，具有“對抗·判定”結(jié)構(gòu)性要素的民訴制度是西方近代法制的顯著特征①，而自上世紀(jì)30年代以來，訴訟理念正發(fā)生從強(qiáng)調(diào)對抗性向強(qiáng)調(diào)訴訟合作性的漸變，簡易陪審團(tuán)審理、早期中立評估、法院附設(shè)調(diào)解、法院附設(shè)仲裁、訴訟和解和民事調(diào)停等替代性解紛機(jī)制(ADR)先后在美、英、德、法、日等現(xiàn)代化國家興起②，在美國甚至超過98%的聯(lián)邦訴訟都以ADR解決③。中國式調(diào)停一直被儒家傳統(tǒng)認(rèn)為是民事糾紛的理想解決方式，孔子倡導(dǎo)的“聽訴，吾猶人也，必也使無訟乎”④源遠(yuǎn)流長，發(fā)展到現(xiàn)代調(diào)解，已成為多元化解紛機(jī)制的重要基礎(chǔ)。

當(dāng)下中國改革開放蹄疾步穩(wěn)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)軌，利益格局深刻調(diào)整，同時也帶來社會矛盾高發(fā)多發(fā)，社會風(fēng)險多樣疊加，正如傅高義(F.Vogel)指出，解讀中國之關(guān)鍵在于現(xiàn)代中國的轉(zhuǎn)型⑤，出現(xiàn)了帕森斯(T.Parsons)分析的社會結(jié)構(gòu)分化與整合的核心特征⑥，個體分化前所未有，群體和階層分化極端變遷，不同社會主體間的利益沖突性、情感對立性、心理失衡性、階級對抗性矛盾不斷涌現(xiàn)⑦。廣東作為中國改革開放先行地，率先集中精力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，經(jīng)濟(jì)總量多年名冠全國，但也最先面臨井噴式爆發(fā)的社會矛盾糾紛和問題風(fēng)險隱患，探尋有效的社會治理之道成為擺在各級政府面前的當(dāng)務(wù)之急。2008年以來廣東先后有深圳、佛山、東莞等多個市被確定為“多元化糾紛解決機(jī)制改革”試點地區(qū)，一系列解紛機(jī)制改革探索在南粵大地競發(fā)爭艷，形成了具有廣東特色的“訴調(diào)對接—立案調(diào)解—簡易速裁”的案件分流機(jī)制，以“三級綜治平臺”和“訴前聯(lián)調(diào)”為特色的多元化解紛機(jī)制等。實有人口最多、地區(qū)貧富懸殊的廣東正是中國轉(zhuǎn)型的縮影。將廣東多元化解紛機(jī)制的探索實踐作為樣本，開展實證調(diào)查和質(zhì)性研究⑧，對于在法治中國建設(shè)背景下完善多元化糾紛解決機(jī)制的頂層制度改革設(shè)計極具啟迪借鑒意義。

二、主體與特性：解紛方式辨析

人類社會免不了沖突，平衡個人和群體因不同利益和需求而產(chǎn)生的沖突，要通過社會規(guī)范約束和調(diào)整社會成員的行為，這被社會學(xué)家稱為社會控制(Social Control)。帕克(R.Ezra Pack)認(rèn)為，社會控制總是起著諸如管理競爭、調(diào)解沖突、組織個人以維護(hù)社會秩序的作用⑨。社會控制手段是多元的，是保證人們遵守社會規(guī)范的各種力量、方式方法或工具的總稱，包括習(xí)俗、道德、宗教、慣例、輿論、紀(jì)律、政策、法律、政權(quán)等規(guī)范體系⑩。作為社會控制基礎(chǔ)性手段的多元化解紛機(jī)制，是以其多種解紛方式的特定功能和特點，相互協(xié)調(diào)地共同存在，并結(jié)成一種互補(bǔ)的、滿足社會主體多樣需求的程序體系和動態(tài)的調(diào)整體系。中國最高法院2005 年10 月發(fā)布《人民法院第二個五年改革綱要(2004-2008)》，開啟了改革多元化糾紛解決機(jī)制的序幕。經(jīng)過10年來的實踐探索，到底有多少種解紛方式？其主體是哪些、運行機(jī)制又怎樣?目前并不清晰，厘清這些問題，有利于整合各類解紛資源，促進(jìn)各種解紛主體銜接互補(bǔ)、功能耦合、機(jī)能提升。

和解(或協(xié)商、談判)。和解(Reconciliation)是爭議各方在自愿互諒基礎(chǔ)上，按照有關(guān)法律、慣例、習(xí)俗或合同條款的規(guī)定，直接進(jìn)行磋商或談判達(dá)成協(xié)議的活動。和解的主體是糾紛各方當(dāng)事人，最大特點是沒有第三方參與。和解不遵循嚴(yán)格程序，具有成本低、時效快等特性，有利于維持當(dāng)事各方關(guān)系和諧。刑事和解在20世紀(jì)60年代發(fā)端于美英等國，約翰·R·戈姆提出的平衡理論、敘說理論和恢復(fù)正義理論，奠定了刑事和解制度的理論基礎(chǔ)，在歐美產(chǎn)生廣泛影響。在中國現(xiàn)實生活中，很多糾紛發(fā)生后當(dāng)事人愿意首選和解，但由于宣傳引導(dǎo)不足等原因，一些領(lǐng)域仍有很多人對和解的效力心存疑慮。如很多車主在輕微交通事故發(fā)生后，仍習(xí)慣于等待交警或保險公司來處理，而不是采取協(xié)商即和解方式，加劇了交通擁堵，增加了解紛成本。和解作為“私力救濟(jì)”的主要方式，作為自由價值的普遍體現(xiàn)，如果能夠納入多元化解紛機(jī)制范疇并加以規(guī)范和倡導(dǎo)，對于引導(dǎo)公民更多采用和解方式解紛止?fàn)師o疑具有積極正面的意義。

調(diào)解(包括人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解)。調(diào)解(Mediation)是指糾紛當(dāng)事人之外的第三方居間調(diào)停而促使當(dāng)事人自愿解決其糾紛的活動。其根本特征是糾紛當(dāng)事人的合意，是否調(diào)解、如何調(diào)解以及是否接受調(diào)解結(jié)果都依當(dāng)事人自愿選擇，合意一經(jīng)達(dá)成，調(diào)解便走向尾聲。從世界范圍看，調(diào)解被大多數(shù)國家視為解決糾紛和控制沖突的優(yōu)先方法。中國式調(diào)解體系包含以社會治權(quán)(民主自治)為基礎(chǔ)的人民調(diào)解，以國家治權(quán)為基礎(chǔ)的行政調(diào)解、司法調(diào)解等三大基本類型，其主體分別是人民調(diào)解組織、行政職能部門、審判機(jī)構(gòu)等。三類調(diào)解權(quán)的來源和性質(zhì)不同，導(dǎo)致調(diào)解的范圍不同，達(dá)成協(xié)議的效力也不同。其中，人民調(diào)解是人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)、勸解等方式，促使糾紛當(dāng)事人自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議從而解決糾紛的一種群眾性自治活動，不具有訴訟性質(zhì)；行政調(diào)解是國家有關(guān)行政機(jī)關(guān)依法對其職權(quán)范圍內(nèi)的平等主體之間的民事糾紛和行政糾紛，通過說服教育使糾紛各方在平等協(xié)商基礎(chǔ)上達(dá)成調(diào)解協(xié)議的一種行政管理活動，可納入行政處理范疇；司法調(diào)解(也稱訴訟調(diào)解)是在人民法院主持下，訴訟案件各方當(dāng)事人通過處分自屬的權(quán)益來解決訴訟糾紛的一種活動和結(jié)案方式，是訴訟活動性質(zhì)。可以說，具備天然親和性和蘊含深厚文化質(zhì)素的中國式調(diào)解，無疑是多元化解紛機(jī)制的基礎(chǔ)構(gòu)成。

仲裁(亦稱公斷)。仲裁(Arbitration)是指糾紛當(dāng)事人基于相互簽訂的仲裁協(xié)議，愿意將糾紛爭議提交非司法機(jī)構(gòu)的第三方即仲裁機(jī)構(gòu)居中進(jìn)行審理和裁判，并受該裁判約束的一種解紛制度。其主體是民間團(tuán)體性質(zhì)的仲裁機(jī)構(gòu)。一般商事仲裁具有以下特征：充分體現(xiàn)當(dāng)事人的意思自治；有公正與效率相結(jié)合的價值追求；管轄權(quán)的非強(qiáng)制性，仲裁案件來自雙方協(xié)議，沒有協(xié)議則無仲裁；程序的靈活性與正式性相結(jié)合；專業(yè)性與準(zhǔn)司法性；仲裁裁決的可強(qiáng)制執(zhí)行性。仲裁本質(zhì)上屬于人民調(diào)解方式，是否屬于ADR在學(xué)界還有不同觀點，但其在糾紛解決中的地位和作用得到大多數(shù)國家普遍重視，不僅成為中國解決民商事爭議的重要方式，也是20世紀(jì)以后解決國際商貿(mào)爭議的常用方式。中國大陸仲裁自《仲裁法》頒布實施以來得以長足發(fā)展，但近年來在程序上逐步向訴訟靠攏，要求越來越繁瑣，一定程度上產(chǎn)生了公平與效率相悖的負(fù)面影響，使得仲裁的價值有日漸式微之勢。

行政處理(包括行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政裁決)。行政處理(Administrative treatment)是行政主體為實現(xiàn)法定行政管理目標(biāo)而依據(jù)行政相對人申請或依職權(quán)處理涉及特定行政相對人某種權(quán)利義務(wù)事項的具體行政行為，具有規(guī)范性、權(quán)威性、多樣性和可救濟(jì)性特征。行政處理包含行政裁決、行政復(fù)議和前述的行政調(diào)解。行政裁決是行政主體依法對公民、法人或其他當(dāng)事人之間產(chǎn)生的與行政管理活動密切相關(guān)、與合同無關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查后作出裁決的一種行政活動，其對象是特定的民商事糾紛，具有形式上的準(zhǔn)司法性和效果上的強(qiáng)制性。行政復(fù)議是指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，依照法律規(guī)定向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請，行政復(fù)議機(jī)關(guān)依法進(jìn)行合法性、適當(dāng)性審查后做出行政復(fù)議決定的行政行為。行政主體的權(quán)威性決定行政解紛的效度，正如布萊克認(rèn)為，權(quán)威性與第三方的社會地位成正比。中國是行政主導(dǎo)型的社會，行政機(jī)關(guān)擁有巨大管理權(quán)力和優(yōu)質(zhì)社會資源，在民眾心中形成固有威望，權(quán)威性較高，因此作為處于第三方中立地位的行政性解紛機(jī)制具有特別功能和重大價值。

訴訟。訴訟(Litigation)是人類進(jìn)入文明社會后拋棄了以復(fù)仇等感性措施化解矛盾的理性解紛模式，是國家治權(quán)介入矛盾糾紛化解、調(diào)整利益沖突的法制化方式。訴訟由一系列程序規(guī)則組成制度體系，以確定當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，并確保其實現(xiàn)。與非訴訟解紛方式相比，訴訟具有公權(quán)性，是一種“公力救濟(jì)”方式，行使主體只能是法院，法院面對當(dāng)事人任何一方的訴訟請求，都必須受理并做出裁判，不能拒絕。具有程序性，有一套嚴(yán)格、精致而又繁雜的法定程序，體現(xiàn)程序公正價值，所有訴訟參與人(包括法院)都必須嚴(yán)格遵守。具有強(qiáng)制性，法院利用法定審判權(quán)受理和審理當(dāng)事人訴求并做出裁決，并以國家強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)迫使法律責(zé)任承擔(dān)者履行法律裁判。具有對抗性，訴訟制度賦予當(dāng)事人雙方充分的對抗權(quán)利，在雙方意見沖突中發(fā)現(xiàn)案件事實，以明晰的權(quán)利義務(wù)實現(xiàn)“定分止?fàn)帯?，因而在維系公平正義起“兜底”作用。

居于以上的概要式梳理，中國多元化解紛機(jī)制的確可分為訴訟與非訴訟兩大路徑，兩者存在內(nèi)在的邏輯聯(lián)系。訴訟就像一架造價高昂的精密儀器，一方面通過精密運轉(zhuǎn)，嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致，用實體公正和程序公正的辯證統(tǒng)一夯實社會正義的最后一道防線；另一方面因其過程復(fù)雜、專業(yè)性極強(qiáng)而耗費大量社會資源，成為成本最高的一種解紛方式。而和解、調(diào)解、仲裁和行政處理等非訴解紛方式也具有各自不同的特點和特長，它們在各自領(lǐng)域和社會沖突的不同階段發(fā)揮著自己獨特的作用，共同擔(dān)當(dāng)化解糾紛沖突、維系社會秩序的道義和責(zé)任。加強(qiáng)訴訟與非訴訟解紛方式相互間的法律鏈接，擴(kuò)大司法張力合力，提升非訴訟路徑功能和應(yīng)用范疇，極有益于使大量糾紛在進(jìn)入訴訟渠道前得以分流和過濾，發(fā)揮多元化解紛機(jī)制的更大社會控制效能。

三、探索與困惑：來自廣東的經(jīng)驗

廣東作為中國大陸南端沿海省份，得改革開放之先風(fēng)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化、信息化等社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程快，加之流動人口3000多萬人，各種矛盾糾紛早發(fā)多發(fā)，社會治理工程艱巨復(fù)雜。廣東省大膽探索，勇于創(chuàng)新，建立起以訴訟為主導(dǎo)，以調(diào)解為基礎(chǔ)，仲裁、行政處理等解紛路徑緊密銜接、運行順暢、務(wù)實有效的社會矛盾大調(diào)解格局。

1.探索訴訟立案調(diào)解機(jī)制。面對“案多人少”的壓力，各地法院積極建立立案調(diào)解機(jī)制，即在民商事案件立案登記后、排期開庭前，法官不對證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證，而是以公平、正義和良心鼓勵當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。從性質(zhì)上看，立案調(diào)解屬于一項訴訟活動，是傳統(tǒng)司法調(diào)解的前置，其最大價值在于立案階段實現(xiàn)案件繁簡分流，降低訴訟成本，保證審判法官能集中精力辦理疑難、復(fù)雜的案件，從而確保審判質(zhì)量，保障司法公正，也使法院在保持司法品性前提下對接大調(diào)解。早在2006年3月，廣東選擇東莞市長安法庭開展立案調(diào)解試點工作。長安法庭隨即成立立案排期調(diào)解速裁小組，配備法官4名、書記員2名，占全庭工作人員50%，目標(biāo)是對全庭2/3以上的案情簡單清楚、法律關(guān)系明確的案件，在移送審判庭前調(diào)解；調(diào)解不成的，速裁結(jié)案。該庭當(dāng)年審結(jié)1652件案件，調(diào)解率(含撤訴率)為53%，其中80%未經(jīng)庭審即處理完畢。

2.建立矛盾糾紛速裁制度。速裁制度是指法院對于事實清楚明了、不需開庭審理，當(dāng)事人又不愿意調(diào)解或調(diào)解不成的案件予以快速裁決的機(jī)制，旨在通過有限的司法干預(yù)，防止一方濫用訴訟程序、拖延時間而損害對方利益。在廣東省加大速裁制度建設(shè)力度背景下，深圳市率先推出速裁三項改革：一是改革司法文書，按照“繁案細(xì)審、簡案快審，繁出精品，簡出效率”原則，推出“令狀式、要素式、表格式”三種簡化裁判文書，不同類型民事案件均可分類適用不同文書，增強(qiáng)了審判質(zhì)效。二是構(gòu)建民商事案件繁簡分流體系，在基層法院普推民商事案件小額速裁，標(biāo)的額20萬元以下的一審給付之訴實行 “門診式”、“要素式”審判。三是建立標(biāo)準(zhǔn)化訴訟服務(wù)中心，開通12368訴訟服務(wù)平臺，實行網(wǎng)上遠(yuǎn)程立案、預(yù)約立案、異地受理、電子送達(dá)等舉措，為當(dāng)事人提供導(dǎo)訴、答疑、調(diào)解等“一站式”服務(wù)。深圳還把訴訟“速裁”模式引入仲裁調(diào)解模式中，成立系列專業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)，如“深圳金融仲裁院”2010年成立來共仲裁金融案件3000多件，標(biāo)的總額30余億元；“深圳醫(yī)患糾紛仲裁院”2010年成立來受理醫(yī)患糾紛案件221件，平均結(jié)案時間20天，最快僅3天，已結(jié)案件順利履行，并無一投訴。

3.推進(jìn)“三調(diào)”銜接聯(lián)動。廣東把人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)”銜接聯(lián)動作為多元化解紛機(jī)制發(fā)展的基礎(chǔ)路徑：一是人民調(diào)解與行政調(diào)解有機(jī)銜接，先后于2009年建立人民調(diào)解與勞動爭議調(diào)解有機(jī)銜接機(jī)制，2013年建立山林權(quán)屬爭議調(diào)解合作聯(lián)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)人民調(diào)解與公安、勞動、林業(yè)等行政部門的公調(diào)對接、交調(diào)對接、林調(diào)對接等民行調(diào)解銜接。二是人民調(diào)解與司法調(diào)解緊密銜接。2008年起積極推動在基層法院(含法庭)設(shè)立人民調(diào)解室，通過訴前告知、訴中委托、聯(lián)合協(xié)助等方式，開辟訴訟與調(diào)解對接的“綠色通道”。三是司法調(diào)解與行政調(diào)解有機(jī)聯(lián)動。重點加強(qiáng)訴訟調(diào)解與公安交警、人力資源和社會保障、工商等部門行政調(diào)解的對接聯(lián)動。如珠三角部分法院指派法官長駐交警部門加強(qiáng)交警調(diào)解與訴訟調(diào)解銜接。四是人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接聯(lián)動。2010年省高院、省公安廳、省司法廳聯(lián)合建立道路交通事故案件訴調(diào)銜接工作機(jī)制，使交通事故糾紛“三調(diào)”聯(lián)動處理有規(guī)可循。目前，全省在法院設(shè)人民調(diào)解組織158個、在檢察院設(shè)17個、在公安機(jī)關(guān)設(shè)356個、在信訪部門設(shè)119個、在其他行政管理部門90個，2010～2014年接受委托移送的調(diào)解糾紛近20萬件。

4.拓展“三化”調(diào)解組織建設(shè)。圍繞醫(yī)療糾紛、交通事故糾紛、勞動爭議、物業(yè)管理等重點、熱點矛盾問題，廣東近年大力培植和拓展“專業(yè)化、職業(yè)化、社會化”的人民調(diào)解組織，形成解決行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛的新模式。如2010年在省司法廳、省衛(wèi)生廳、廣東保監(jiān)局聯(lián)合出臺關(guān)于加強(qiáng)醫(yī)療糾紛人民調(diào)解工作實施意見的政策鼓勵下，廣東和諧醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會應(yīng)勢而生，目前已在超過一半地市設(shè)立網(wǎng)絡(luò)分支。該醫(yī)調(diào)委以“公平、公正、中立、及時、便民”為原則，運用社會邏輯、市場邏輯，堅持第三方專業(yè)調(diào)解、第三方專家論證、第三方高效賠付，探索出一套有利于醫(yī)患糾紛標(biāo)本兼治的“調(diào)、賠、防”新范式。又如，深圳市民商事調(diào)解中心先后與9家大型行業(yè)協(xié)會建立調(diào)解法律服務(wù)平臺，在7家律師事務(wù)所設(shè)立調(diào)解中心工作站，擁有157名調(diào)解專家，涵蓋了30多個領(lǐng)域，累計案件標(biāo)的額已達(dá)12億元，成為全國受案標(biāo)的額最大的調(diào)解機(jī)構(gòu)之一。據(jù)統(tǒng)計，截止2014年底，全省擁有“三化”人民調(diào)解委員會2361個、人民調(diào)解工作室3277個，在多元化解紛機(jī)制中份量愈來愈重，作用愈見凸顯。

5.創(chuàng)建“三級”綜合治理平臺。從2009年起，廣東省針對基層矛盾治理資源分散、單打獨斗的現(xiàn)狀，用兩年時間建好121個縣(市、區(qū))綜治信訪維穩(wěn)中心、1584個鎮(zhèn)街和19個管理區(qū)(農(nóng)場)中心、25779個村居和5500多個企事業(yè)單位的工作站(室)。該三級綜治平臺實現(xiàn)綜治、信訪、司法等部門集中辦公，整合法庭、公安、民政、城管、國土、社保、交通、安監(jiān)、林業(yè)等部門力量，統(tǒng)籌人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等調(diào)解資源，形成以縣區(qū)為龍頭、以鎮(zhèn)街為支撐、以村居為基礎(chǔ)的矛盾綜合調(diào)處、治安綜合治理、民生綜合服務(wù)的大調(diào)解大綜治新格局。三級綜治平臺以矛盾聯(lián)合調(diào)處為核心，實行“一個窗口服務(wù)群眾、一個平臺受理反饋、一個流程調(diào)解到底、一個機(jī)制監(jiān)督落實”的“四個一”運作機(jī)制，按照“五步調(diào)解法”(現(xiàn)場調(diào)解→部門調(diào)解→綜治辦主任調(diào)解→綜治委主任調(diào)解→仲裁或訴前聯(lián)調(diào))，對重大復(fù)雜、歷史積案或涉及多個地區(qū)、多個部門的矛盾糾紛落實縣市區(qū)主體責(zé)任，實施“定領(lǐng)導(dǎo)、定責(zé)任、定方案、定時限、包調(diào)處”的“四定一包”責(zé)任制，努力實現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、難事縣終結(jié)”的目標(biāo)。

6.創(chuàng)設(shè)訴前聯(lián)調(diào)工作機(jī)制。廣東在依托綜治平臺化解大量矛盾糾紛的同時，仍然有不少民商事糾紛進(jìn)入訴訟渠道。為此從2011年2月始探索建立訴前聯(lián)調(diào)機(jī)制。所謂訴前聯(lián)調(diào)，是指矛盾糾紛當(dāng)事人到基層法院起訴后、在立案前，法院牽頭與相關(guān)行政部門、人民團(tuán)體、行業(yè)組織等組織聯(lián)合調(diào)處，將民事糾紛解決在訴前、化解在庭外的調(diào)解活動。除法律規(guī)定不能調(diào)解或不宜調(diào)解的以外，各類矛盾糾紛特別是婚姻家庭、相鄰關(guān)系、醫(yī)療服務(wù)、勞動爭議、交通事故、電信欠費、信用卡欠款、物業(yè)服務(wù)等八類糾紛，以及事實清楚、法律關(guān)系簡單清晰的給付之訴糾紛，都列入訴前聯(lián)調(diào)的范圍。該模式綜合利用政治、法律、經(jīng)濟(jì)、行政、教育、文化、科技等手段，因案施策、因人施策，是有效整合社會各類解紛資源、完善訴訟與非訴訟解紛方式銜接、促進(jìn)并規(guī)范矛盾糾紛多元化解決的有益探索。

7.推動社會和解氛圍形成。和解或協(xié)商是原始而又靈活的解紛手段，也是當(dāng)事人自由意志和社會民主的具體體現(xiàn)。廣東著力兩種協(xié)商機(jī)制建設(shè)。一是社區(qū)協(xié)商。面對流動人口不斷增多而致社區(qū)規(guī)模越來越大、社區(qū)矛盾凸顯的實際，廣州、深圳、東莞等市探索在社區(qū)設(shè)立居民議事會或居民理事會等社區(qū)治理共同體，以社區(qū)黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、居委會為主體，吸收業(yè)主委員會、物業(yè)管理公司、工青婦等群團(tuán)組織和轄區(qū)外來人員等共同參與，協(xié)力解決社區(qū)建設(shè)、居民糾紛和問題隱患，成為社區(qū)利益主體通過理性溝通加強(qiáng)民主自治和預(yù)防矛盾風(fēng)險的有效形式。二是集體協(xié)商。廣東省出臺企業(yè)集體合同條例，積極推動集體協(xié)商機(jī)制建設(shè)，搭建勞資對話和磋商談判平臺，使集體協(xié)商成為協(xié)調(diào)勞資關(guān)系、預(yù)防化解勞資糾紛、維護(hù)勞資合作關(guān)系、維護(hù)勞動者權(quán)益的低成本制度安排。如到2014年底，深圳市共簽訂工資集體合同7342份，其中行業(yè)性集體合同53份、區(qū)域性集體合同651份，覆蓋企業(yè)116464家、職工4437515人，工資集體協(xié)商建制率89.5%。

從廣東的實踐看，構(gòu)建中國多元化解紛機(jī)制仍面對不少新問題、新挑戰(zhàn)，如不加以清醒認(rèn)識和有效應(yīng)對，將會影響這一機(jī)制的公信力與高效率，并制肘其發(fā)展與完善。

1.國家層面立法不完善。一些調(diào)解機(jī)制存在立法缺陷，如行政調(diào)解的法律，雖然在行政訴訟法、國家賠償法和行政復(fù)議法實施條例等法條中有所表述，但比較零散，對行政調(diào)解職責(zé)、范圍、性質(zhì)和效力沒有具體規(guī)定，阻滯了行政調(diào)解制度深入發(fā)展。又如行政訴訟法規(guī)定，法院在行政訴訟中原則上不審查抽象行政行為，只對具體行政行為進(jìn)行裁判。這就意味著由該類抽象行政行為引起的矛盾糾紛還將繼續(xù)出現(xiàn)。中國現(xiàn)階段尚無一部綜合性立法來調(diào)整多元化解紛機(jī)制，對該機(jī)制的功能定位與相互銜接多是靠實踐部門摸索，如果政策不統(tǒng)一或反復(fù)多變，不僅會使當(dāng)事人無所適從，也會嚴(yán)重挫傷基層解紛工作者的積極性和創(chuàng)造力。

2.非訴訟解紛發(fā)育不充分。在“訴訟慣性”思維下，由于將法治與訴訟簡單地掛鉤，國家資源投放重點放在正式的法律制定和司法機(jī)關(guān)的規(guī)范建設(shè)上，對非訴解紛的組織、制度建設(shè)和硬件投入較少，大多數(shù)基層調(diào)解組織辦公條件簡陋、經(jīng)費缺乏，解紛人員素質(zhì)參差不齊，很難滿足轉(zhuǎn)型期社會公眾的多樣性、復(fù)雜性需求。非訴訟解紛方式之間也存在結(jié)構(gòu)失衡。在國家立法推動下，人民調(diào)解近幾年得到很好發(fā)展，而行政處理機(jī)制卻每況愈下，如在交通事故、治安案件、勞動糾紛、消費者權(quán)益保護(hù)等方面，行政調(diào)解的力度和效度均有所減弱，有的部門雖有法定行政調(diào)解職責(zé)，由于缺乏細(xì)規(guī)幾乎沒有調(diào)解作為，這與中國行政主導(dǎo)的社會治理格局極不相稱。

3.各種解紛主體銜接協(xié)調(diào)不夠。在現(xiàn)實運作中，訴訟與非訴機(jī)制缺乏應(yīng)有的銜接，非訴方式在避免糾紛進(jìn)入訴訟渠道方面缺乏足夠的動力和壓力，訴訟渠道則被動地承受不斷涌入的糾紛沖突。訴訟與非訴訟解紛主體間的聯(lián)系溝通呈現(xiàn)明顯的非正式性和不規(guī)范性。如有的把法院職能局限于單純地辦理審判案件，對指導(dǎo)和監(jiān)督其他非訴解紛工作不熱心、不主動，認(rèn)為是“種了別人的田，荒了自己的地”。非訴訟解紛方式之間既存在虛置情況，也存在單打獨斗，互補(bǔ)銜接機(jī)制不足，通報提醒制度缺失，可供選擇的解紛渠道不足，糾紛沖突最終還是進(jìn)入訴訟渠道。

四、討論與結(jié)論：未來的進(jìn)路

現(xiàn)代化是人類社會變遷的一股巨大洪流。實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，也正是在政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化四個層面展開的現(xiàn)代化進(jìn)程，這一進(jìn)程有賴于經(jīng)濟(jì)社會雙重轉(zhuǎn)型伴生的大量矛盾糾紛的妥善及時解決。然而這些年多元化解紛機(jī)制的結(jié)構(gòu)性失衡，在一定程度上使法院承受“訴訟爆炸”帶來的異常壓力，政府承受非正常上訪和突發(fā)公共事件倍增的異常壓力。建設(shè)現(xiàn)代化法治中國，公民、社會組織、團(tuán)體理應(yīng)成為解紛的主體，非訴訟解紛機(jī)制理應(yīng)發(fā)揮前置性診療和預(yù)防作用。正如并非所有疾病都須進(jìn)“三甲醫(yī)院”診治一樣，糾紛解決過度依賴訴訟，既造成司法資源浪費，也阻礙非訴訟解紛機(jī)制健康生長。應(yīng)當(dāng)明確，訴訟是各種非訴方式不能湊效的最后路徑，而不是糾紛初生時的首要選擇；司法是維系公平正義的“最后一道防線”，而不是解紛路上的“急先鋒”。因此，在全面實施依法治國方略、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化背景下，運用法治思維和法治方式完善多元化解紛機(jī)制彰顯了重大的現(xiàn)實價值和深遠(yuǎn)的歷史意義。

基于廣東的實踐經(jīng)驗分析，可以看到完善中國多元化解紛機(jī)制需要但不限于以下的構(gòu)成要件：(1)樹立全新理念。治理是中國新一代執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)集體治國興邦的重大理念創(chuàng)新。治理強(qiáng)調(diào)多元協(xié)同、多方互動、共建共享。羅西瑙(J·N·Rosenau)將“治理”定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制，這些管理機(jī)制“雖然沒有得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用”。中國社會快速轉(zhuǎn)型使得現(xiàn)有解紛機(jī)制顯得力不從心，即使像訴訟這樣的規(guī)范渠道也常難以依據(jù)單一標(biāo)準(zhǔn)作出非此即彼的判斷。應(yīng)考慮糾紛解決權(quán)優(yōu)化配置這一重大課題，將糾紛解決權(quán)由國家壟斷逐步向社會回歸，建構(gòu)一套“以訴訟為核心、以調(diào)解為基礎(chǔ)、以社會為依托、以法制為保障”的多元化解紛系統(tǒng)。(2)編制解紛網(wǎng)絡(luò)。根據(jù)上文分析，和解、調(diào)解、仲裁、行政處理和訴訟是構(gòu)成多元化解紛機(jī)制的五條主要路徑，但在實踐中如果每個路徑孤高自詡、孤芳自賞，勢必因天生缺陷而產(chǎn)生孤島效應(yīng)，因此各解紛路徑的主體應(yīng)該遵循內(nèi)在規(guī)律尋求均衡發(fā)展，不斷認(rèn)識并合力突破自身局限，主動打通鏈接節(jié)點，加強(qiáng)相互溝通銜接；為此要探索建立基層矛盾治理綜合協(xié)調(diào)平臺、訴調(diào)對接平臺、專業(yè)性化解平臺、信息化支撐平臺，共筑適應(yīng)當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新常態(tài)的多元化解紛網(wǎng)絡(luò)(參見下圖)。

圖1　中國多元化糾紛解決機(jī)制網(wǎng)絡(luò)圖

(3)規(guī)范運行機(jī)制。在當(dāng)下初步形成多元化解紛機(jī)制基礎(chǔ)上，重點建立完善對群眾訴求集中受理、程序告知、首接負(fù)責(zé)、全程跟蹤、結(jié)案反饋、群眾評價等具體操作規(guī)程；健全基層矛盾排查調(diào)處、預(yù)測預(yù)警、應(yīng)急處置、責(zé)任追究等常態(tài)化工作制度，人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等“多調(diào)銜接”的協(xié)調(diào)指揮機(jī)制，司法確認(rèn)、法律服務(wù)、法律援助、法治宣傳、心理疏導(dǎo)、人文關(guān)愛等尊從法治、服務(wù)民眾的服務(wù)救助機(jī)制，形成制度化、程序化、精細(xì)化、信息化的運行模式，推動法治中國背景下多元化解紛機(jī)制的日臻完善。

①王亞新：《對抗與判定——日本民事訴訟的基本結(jié)構(gòu)》，北京：清華大學(xué)出版社，2010年。

②Levin and Golash,Alternative Dispute Resolution in Federal District Courts, 37U. Fla.L.Rev.1985:29 Stienstra,ADRintheFederalTrialCourt.in FJC Directions.1994.4:7.

③[美]麥圭爾(McGuireJ.E.)、陳子豪、吳瑞卿：《和為貴：美國調(diào)解與替代訴訟糾紛解決方案》，北京：法律出版社，2011年，第14、1頁。

④見《禮記·大學(xué)篇》。

⑤Ezra F.Vogel，DengXiaopingandtheTransformationofChina,Boston:Harvard University Press,2011.11.

⑥Parsons,TheSocialSystem.New York:Free Press,1951.

⑦鄧少君：《論轉(zhuǎn)型期社會矛盾形態(tài)與歸因》，廣州：《暨南學(xué)報》，2015年第4期。

⑧周憲、胡中鋒：《質(zhì)的研究方法的理論探討與反思》，廣州：《廣東社會科學(xué)》，2015年第4期，第51頁。

⑨[美]劉易斯·A·科瑟：《社會學(xué)思想名家》，石人譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，1991年，第398頁。

⑩[美]羅斯：《社會控制》，秦志勇等譯，北京：華夏出版社，1989年。

[責(zé)任編輯左曉斯]

作者簡介：鄧少君，武漢大學(xué)社會學(xué)系博士生。武漢 430072

[中圖分類號]C912.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1000-114X(2016)01-0207-08