新功能主義對東亞區(qū)域合作的啟示

蔣利龍

(黑龍江大學 政府管理學院， 哈爾濱 150080)

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國家安全研究

新功能主義對東亞區(qū)域合作的啟示

蔣利龍

(黑龍江大學 政府管理學院， 哈爾濱 150080)

[摘要]新功能主義是學者在繼承和發(fā)展功能主義理論的基礎上，通過觀察和總結歐洲一體化經(jīng)驗而形成的有關一體化的理論。該理論是以“外溢”和“超國家性”為核心概念展開理論建構的。學者在考察歐洲一體化實踐的基礎上，通過使用“外溢”這一核心概念分析了歐洲一體化由功能性領域經(jīng)向政治性領域擴展的過程。新功能主義經(jīng)歷了由哈斯提出“外溢”概念，到施密特提出“外溢”的四種類型，再到約瑟夫·奈創(chuàng)立了一個以“過程機制”和“一體化潛力”為基礎的新功能主義三個主要發(fā)展階段。該理論在分析了新功能主義對歐洲一體化的指導意義的同時，也結合歐洲一體化的曲折發(fā)展指出在區(qū)域合作中“外溢”過程的適用條件及其局限。東亞作為全球最具發(fā)展活力的地區(qū)，各國間經(jīng)濟聯(lián)系日益緊密，具有加強區(qū)域合作的現(xiàn)實需要?！八街?，可以攻玉”，在歐洲一體化過程中起到重要指導和推動作用的新功能主義對東亞區(qū)域合作發(fā)展也具有重要的指導意義。

[關鍵詞]新功能主義；歐洲一體化；東亞合作；“外溢”

二戰(zhàn)結束后，為了避免戰(zhàn)爭發(fā)生，恢復被戰(zhàn)爭摧毀的經(jīng)濟，應對蘇聯(lián)的威脅，西歐六國從煤鋼聯(lián)營(ECSC)開始了一體化進程，并迅速發(fā)展，呈現(xiàn)出強大的生命力。為了解釋歐洲不斷發(fā)展的一體化進程，以厄恩斯特·哈斯(Ernst B.Haas)為代表的學者在批判繼承戴維·米特蘭尼提出的功能主義思想的基礎上，提出了新功能主義理論。該理論經(jīng)過菲利普·施密特(Phillippe.C.Schimitter)以及約瑟夫·奈(JosephS. Nye)等學者的不斷修正，成為一體化理論中的重要流派，指引了歐洲一體化進程。目前，東亞地區(qū)既存在加強區(qū)域合作的現(xiàn)實需要，同時也面臨重重阻礙?！八街梢怨ビ瘛?，本文將通過新功能主義的視角，分析東亞區(qū)域合作的主要障礙，探索區(qū)域合作的方向。

一、新功能主義在歐洲一體化過程中的演進和發(fā)展

新功能主義思想源于功能主義。早在1947年，功能主義先驅戴維·米特蘭尼在英國出版了《有效的和平制度》(A Working Peace System)一書，該書提出以“擴展”為核心概念的理論。他指出由于認識到合作的必要性而在某一功能領域進行合作，將會推動合作態(tài)度的改變，合作的意向也會從一個領域擴展到其他領域，一個領域的合作越成功，其他領域進行合作的動力就越強勁，從而在更大的范圍內(nèi)進行更深入的合作[1]。該理論希望通過加強區(qū)域合作，避免戰(zhàn)爭，從而實現(xiàn)歐洲的和平。

厄恩斯特·哈斯在米特蘭尼“擴展”原理的基礎上，通過考察以歐洲煤鋼聯(lián)營為起點的一體化進程，提出“外溢”(spillover)這一核心概念，以解釋區(qū)域合作的發(fā)展?！巴庖纭笔侵敢粋€區(qū)域組織將隨著該組織從已經(jīng)和正在執(zhí)行的各種任務中獲得經(jīng)驗，并依靠這些經(jīng)驗不斷擴展合作范圍的過程[2]14。哈斯在考察歐洲一體化過程后發(fā)現(xiàn)，很少有人一開始就支持歐洲一體化，一體化的發(fā)展與政治經(jīng)濟精英推動密切相關，他們支持還是反對一體化，取決于對其收益或損失的預期，而不是依賴于“利他主義”的動機。由于這些集團從歐洲煤鋼聯(lián)營中獲得了實惠，所以他們開始努力推動一體化向更廣泛、更深層次擴張。正如哈斯所言：“最初在一個領域進行一體化的決策外溢到新的功能領域中，一體化涉及的人越來越多，官僚機構之間的接觸和磋商也就越來越多，以便解決那些由一體化初期達成的妥協(xié)而帶來的新問題?！盵3]這種情況在區(qū)域合作過程中是經(jīng)常發(fā)生的。比如，在幾個國家最初進行簡單的貿(mào)易合作后，為了不同國家間人員的往來，各國間需要協(xié)商辦理簽證業(yè)務；為了貿(mào)易的便利，各國銀行間需要開展相關轉賬和匯兌業(yè)務；為了解決貿(mào)易過程中產(chǎn)生的違法問題，需要各國政府開展司法合作；等等。同時，在合作中受益的團體會推動合作的擴大，在一個領域中的合作同樣會刺激其他領域的合作。就這樣，一個領域的合作會“外溢”到其他領域，其他領域的合作同樣也會再次“外溢”，從而使得合作范圍不斷擴大。哈斯指出，區(qū)域合作多起源于爭議性較小的技術性問題，逐漸向其他功能性領域和政治性領域擴展。但同時哈斯也指出“建立在實用主義利益基礎上并以此為出發(fā)點的進程是脆弱的，容易出現(xiàn)反復”[4]，長期的一體化進程必須要有其他的推動力，包括對區(qū)域的認同和哲學信念的支持，只有具有共同的意識，形成對區(qū)域合作的認同，才能為一體化的發(fā)展提供持久的動力?？偠灾?，一方面，哈斯提出了體現(xiàn)系統(tǒng)理論和功能主義特點的一體化理論框架，另一方面，他也試圖提出功能主義在說明國際一體化時的潛在條件及其某些重要限制。

隨著西歐一體化的發(fā)展，一體化并沒按照“外溢”理論指引的道路發(fā)展，20世紀70年代西歐一體化出現(xiàn)了長時間的停滯。西歐一體化出現(xiàn)的新情況促使學者開始對“外溢”這一核心概念進行修正。菲利普·施密特根據(jù)合作中行為體可能做出的戰(zhàn)略選擇，將“外溢”劃分為四種類型。包括：環(huán)溢(Spill-around)即區(qū)域合作組織并沒有隨著其職能范圍的擴展而增強；起建(build-up)即雖然一體化組織的權威和決策自治性都得以增長，但并沒有向新領域延伸；權威削弱(retrenchment)即組織聯(lián)合仲裁水平提高了，而組織的權威卻削弱了；回縮(Spill-back)一體化組織的權威和范圍都縮回到了外溢前的狀態(tài)[5]。

施密特認為類似于歐盟這樣的國際組織可能經(jīng)歷了這樣一個發(fā)展過程：即在已經(jīng)開始一體化的領域加強合作，比如貿(mào)易政策領域，以此為基礎推進一體化的發(fā)展。與此同時，在一體化向其他領域“外溢”的過程中，如在貨幣政策一體化之前和實現(xiàn)統(tǒng)一貨幣的過程中，貿(mào)易領域在重新獲得前進的動力之前可能會遭遇到暫時的挫折，歐盟在發(fā)展過程中就曾經(jīng)歷過這種情況。

為了改進新功能主義，以增強該理論的解釋力和適用范圍，許多學者在前人的基礎上進行了有益的探索，約瑟夫·奈就是其中杰出的一位。奈關注的視角從歐洲擴展到非西方國家，建立一個分析一體化條件的理論框架，并對新功能主義核心概念進行改進，創(chuàng)立了一個以“過程機制”和“一體化潛力”為基礎的新功能主義。奈提出一體化進程受到三個感性認識條件的影響：(1)初始階段的低代價，即讓人們感受到初始階段進行一體化是不需要付出或很少付出代價，這對于推動一體化發(fā)展具有重要意義；(2)決策者對與本國相關的外部問題的感性認知；(3)對合作中利益的公平分配。他認為，可以通過四個條件來概括一體化特征：(1)政治化(politicization)即通過一體化過程產(chǎn)生的收益能夠在多大程度上保證參與者對更大范圍合作的支持；(2)再分配(Redistribution),一體化整體利益的增長多大程度上能夠對再分配造成的不平等進行補償；(3)選擇性的重新分配(Redistribution of alternatives)即對于決策者來說，沒有比擴大一體化范圍，提高一體化水平更好的選項；(4)外向化(Externalization),即在面對外部壓力時，成員是否認同必須通過實施一體化來共同應對[6]。奈對較大范圍地區(qū)合作組織和小范圍的合作組織進行分析，得出了若干初步結論。相對于大范圍地區(qū)合作而言，小范圍地區(qū)經(jīng)濟組織不大可能發(fā)展成為侵蝕或取代民族國家的新單位，但小范圍和大范圍的地區(qū)經(jīng)濟合作都有利于世界的和平。把這些組織因爭端而給世界帶來的損失與它們解決沖突帶來的好處相比，好處大于損失。鑒于此，今后將會有越來越多的多國機構出現(xiàn)，成為國際組織發(fā)展中的重要趨勢。

二、新功能主義對歐洲一體化的指導意義及其局限

新功能主義是在歐洲一體化過程中產(chǎn)生的，它既是對歐洲一體化的理論歸納，同時也成為推動歐洲一體化的行動指南。有學者分析指出：“新功能主義理論雖不完善，但作為一體化理論的重要組成部分，……不管對新功能主義態(tài)度如何，如果不對其進行研究，我們將很難理解歐洲一體化的發(fā)展?！盵7]新功能主義理論不僅批判繼承了功能主義理論觀點，同時吸收了系統(tǒng)理論、多元主義的理論觀點。它把理論運用于歐洲一體化實踐，同時也通過總結實踐中的經(jīng)驗，不斷改進理論觀點。

按照新功能主義理論指導的一體化過程可歸納如下：首先，一體化進程起步于爭議性較少“低級政治”領域，經(jīng)濟領域無疑是區(qū)域合作的突破口，尤其是戰(zhàn)略經(jīng)濟部門，這將為推動一體化提供強大動力。其次，在特定經(jīng)濟領域的合作也將通過“功能性外溢”擴展到其他經(jīng)濟部門，一個部門的一體化也將導致其他部門的合作，從而不斷擴大合作的范圍。再次，一體化合作離不開高級機構的支持，如果在合作發(fā)展的過程中建立起推動和監(jiān)督一體化的高級機構(這一機構將隨著一體化發(fā)展，職能和范圍將不斷擴大)，這樣將為一體化提供持續(xù)的動力和執(zhí)行能力。最后，一體化合作需要由經(jīng)濟部門向政治領域外溢，同時在意識和信仰方面，利益集團和民眾對國家的忠誠也會擴展到對超國家性的高級機構的忠誠上來，這樣才能為一體化提供持久的動力。

新功能主義為人們理解歐洲區(qū)域合作過程進行了系統(tǒng)分析，同時其“外溢”和“超國家性”等核心思想也在歐洲一體化過程中得到體現(xiàn)。歐洲的一體化起源于具有戰(zhàn)略意義的經(jīng)濟部門——煤炭和鋼鐵領域。因為各國政府在這一領域更容易達成一致：德國想避免對魯爾的檢查，法國想監(jiān)督德國的工業(yè)復興，該行業(yè)企業(yè)家想擴大市場規(guī)模，這樣超國家的“歐洲煤鋼共同體高級管理局”就成立了。管理局很快就意識到這些被整合的領域與其他經(jīng)濟部門之間也存在著密切的聯(lián)系，因此得出結論，必須把一體化擴展到相關行業(yè)。這樣就使歐洲一體化向運輸、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)以及其他相關行業(yè)擴展，這種連續(xù)性的“功能性外溢”使得一體化得到發(fā)展。經(jīng)濟一體化又推動了“政治性外溢”，1986年《單一歐洲法令》正式提出政治合作，政治合作經(jīng)《馬斯特里赫特條約》進一步提升，于1993年開始向共同外交和安全政策機制合作發(fā)展[8]。

雖然新功能主義對分析和指導歐洲的一體化提供了理論框架，在一體化過程中發(fā)揮了指導作用，但該理論也存在許多缺陷，受到學者的批判。首先，“外溢”的過程并非是理想的直線。在推動一體化過程中，內(nèi)部阻力和矛盾沖突是不容忽視的。一體化進程并不能得到所有的利益集團和民眾的支持，經(jīng)常受到反對一體化勢力的阻撓。20世紀70年代歐洲一體化的停滯，引起人們對該理論的質疑。其次，該理論的適用條件嚴格，預見能力較弱。實際上一體化發(fā)生的速度與方式是多種因素共同起作用的，不是按照新功能主義預想的方式發(fā)展的。最后，新功能主義把關注焦點集中于系統(tǒng)內(nèi)部，而忽視了外部力量。歐洲一體化是在美蘇兩極尖銳對立的背景下開展的，美國的支持與蘇聯(lián)的壓力是歐洲一體化不可忽視的外部力量。不全面考慮各種因素，就很難正確解釋歐洲一體化進程。正是由于新功能主義的這些局限，使其成為其他理論的批判的對象；也正是由于在同包括政府間理論在內(nèi)的一體化理論的爭論中，新功能主義不斷反思，借鑒吸收其他理論的有益成果，從而推動了一體化理論的不斷發(fā)展。

三、新功能主義視角下的東亞區(qū)域合作

在全球化迅速發(fā)展的今天，區(qū)域經(jīng)濟合作迅速發(fā)展，歐洲共同體經(jīng)過長期發(fā)展形成歐盟(EU)已經(jīng)成為全球經(jīng)濟合作水平最高的地區(qū)。東亞作為全球經(jīng)濟發(fā)展最具活力的地區(qū)，是全球經(jīng)濟增長的三極力量之一，但東亞區(qū)域合作卻步履維艱，發(fā)展緩慢。通過分析指引歐洲一體化發(fā)展的新功能主義理論，也將對東亞的區(qū)域合作有所啟示。

(一)東亞區(qū)域合作的進程

東亞地區(qū)各國地理位置相連，歷史上長期保持著經(jīng)濟貿(mào)易和人員往來，但現(xiàn)在意義上的東亞區(qū)域合作的時間并不長。一般認為，90年代初,馬哈蒂爾提出建立包括東盟和中日韓三國在內(nèi)的“東亞經(jīng)濟集團”(EAEG)倡議被看作是東亞區(qū)域的萌芽。但這一排斥美國的合作倡議在美國的反對聲中被束之高閣。東亞區(qū)域合作真正起步于1997年東亞經(jīng)濟危機。1997年12月15日，東盟和中日韓三國領導人在吉隆坡舉行第一次領導人非正式會議，緊接著又于1998年12月16日在河內(nèi)召開第二次會議。1999年11月28日，在馬尼拉召開的第三次會議是重要轉折點，會議首次發(fā)表了《東亞合作聯(lián)合宣言》，把一年一度的“東盟+3”領導人會議制度固定下來，并確定東亞合作目標，建立多種合作機制。2001年“東亞展望小組”(EAVG)提交的報告明確提出東亞合作的最終目標是建立“東亞共同體”，該報告還從三個方面描繪了東亞合作的前景：一是在經(jīng)濟合作層面建立東亞自貿(mào)區(qū)；二是在政治層面，建立制度化的東亞峰會機制；三是文化和民間交流方面，加強各國公民之間的交流以增進區(qū)域認同[9]9。

但此后的東亞區(qū)域合作并沒有按照報告建議的方向發(fā)展。在經(jīng)濟方面，自2001年中國宣布與東盟建立中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)后，韓國和日本不甘落后，先后與東盟開展自貿(mào)談判。目前，東盟與中日韓三個自貿(mào)區(qū)已經(jīng)建立，但向東亞自貿(mào)區(qū)的推動卻困難重重。原因在于分別簽署三個自貿(mào)協(xié)定在開放標準、降稅的范圍以及時間步調(diào)都不一致，這就很難將三個協(xié)議進行整合。其次，東盟及中日韓都在實施自己的自貿(mào)戰(zhàn)略，紛紛與域外國家簽訂了自貿(mào)協(xié)定。在如何進一步推動東亞貿(mào)易合作的問題上，由于各國利益出發(fā)點不同，所以主張合作的方式也不同。在政治方面，因為東盟和日本都不愿在“東盟+3”基礎上形成東亞峰會，所以政治合作機制并沒有按照“東盟+3”的形式發(fā)展。從東盟的角度看，東亞合作起源于“10+X”模式，在這種模式下開展與其他國家的合作時，東盟可以處于主導地位，但由于擔心受制于大國，所以東盟主張引入域外大國以平衡各方力量。在日本看來，在“10+3”基礎上形成東亞峰會的機制將不利于日本，因為隨著中國國力的增強，日本可能會在這種體制中被逐步邊緣化。所以，經(jīng)過各方反復協(xié)商，印度、澳大利亞和新西蘭加入，東盟峰會演變?yōu)椤?0+6”模式，但“10+3”還同時存在。后來隨著美國和俄羅斯的加入，形成了目前“10+8”的會議機制。東亞區(qū)域政治合作機制逐步形成跨區(qū)域的開放、透明、非排他性的松散機制。

(二)東亞區(qū)域合作的制約

東亞區(qū)域合作在曲折中緩慢發(fā)展，雖然取得一定進展，但由于區(qū)域內(nèi)部矛盾和外部干涉的影響，東亞區(qū)域合作發(fā)展受到諸多制約。

一是東亞經(jīng)濟、制度、文化的多樣性和差異性阻礙了區(qū)域合作進程。美國著名的東亞問題專家斯卡拉皮諾曾說：“東亞地區(qū)像一塊絢麗多彩又令人迷惑的馬賽克，世界上很少有別的地區(qū)能比這一地區(qū)更鮮明地說明在千差萬別之中求得一致所會遇到的各種問題?！盵10]東亞各國經(jīng)濟發(fā)展階段不同，政治制度不盡相同，文化復雜多元，這一切阻礙著東亞一體化進程。

二是東亞區(qū)域合作主導力量不足，領導權爭奪激烈。透過歐洲一體化進程，我們不難發(fā)現(xiàn)一體化的發(fā)展離不開地區(qū)大國強有力的推動。目前，東亞區(qū)域合作進程主要是以東盟為主導，圍繞“10+X”機制來展開的，東盟在區(qū)域合作過程中發(fā)揮著主導作用。在大國競爭激烈的東亞，東盟的主導作用雖然可以在一定程度上避開大國為爭奪主導權而產(chǎn)生的各種矛盾，但是東盟整體力量的薄弱也造成東亞區(qū)域合作的動力不足，制約了合作的進一步發(fā)展。

三是周邊國家領土爭端引發(fā)“安全困境”，導致各國信任缺失。東亞地區(qū)存在錯綜復雜的領土爭端，單從東亞領土爭端引發(fā)的各種安全困境來看，東亞一體化的難度遠大于歐洲，甚至超過非洲和拉美。東亞存在冷戰(zhàn)時期遺留的最沉重的“遺產(chǎn)”，如朝鮮半島尖銳的南北對立以及大陸與臺灣的僵持狀態(tài)，中日之間存在的關于東海劃界以及釣魚島的歸屬問題，日本與韓國關于獨島(日本稱竹島)的領土爭端，中國與越南、菲律賓等國在的南海地區(qū)的爭端，等等。復雜的領土爭端涉及東亞多數(shù)國家，長期困擾著地區(qū)合作的進展。

(三)新功能主義對東亞區(qū)域合作的啟示

首先，東亞區(qū)域合作應在“功能性領域”開展務實合作。東亞區(qū)域合作起源于金融領域，這一領域也是目前最有可能進行合作的領域。全球化的突出表現(xiàn)就是資本的跨國流動，資本的流動也加強了各國的金融合作。金融業(yè)比較脆弱，受經(jīng)濟波動影響大，一旦發(fā)生危機容易引發(fā)整個地區(qū)乃至全球的金融危機。1997年東亞金融危機，導致整個亞洲地區(qū)經(jīng)濟危機，而單靠一國之力很難應對，這就為地區(qū)金融合作提供了契機。2000年，東盟與中日韓簽訂了“清邁協(xié)定”，確定了500億美元的貨幣互換協(xié)議，開始了貨幣金融合作。隨后互換的規(guī)模不斷擴大，并于2006年提出建立地區(qū)外匯儲備基金，經(jīng)過幾年的協(xié)商后最終達成一致。金融領域的合作也會逐漸“外溢”到其他經(jīng)濟部門(如投資、匯率機制)，從而進一步推動區(qū)域經(jīng)濟合作。目前，東盟內(nèi)部的一體化以及中日韓三國的自貿(mào)區(qū)都取得一定進展，這將推動東亞自貿(mào)區(qū)的實現(xiàn)。

其次，通過經(jīng)濟合作推動“政治性外溢”。在區(qū)域經(jīng)濟合作的推動下，東亞各國已形成“10+X”的政治合作框架。雖然這一模式存在包括“10+3”、東亞峰會、中日韓首腦會議等多個層次的合作機制，但目前這些合作機制對參與國來說還是有利的，各國還是積極參與到這一機制中。這種合作機制的建立為開展地區(qū)合作提供了對話的平臺和制度保障。比如在“10+3”推動下，各國在能源、氣候、環(huán)境以及旅游、文化交流等各功能性領域開展了深入合作，在包括反恐在內(nèi)的安全合作與軍事演習等方面的合作也不斷擴大。

最后，加強政治互信和認同。缺乏政治互信已經(jīng)成為阻礙區(qū)域合作的主要障礙，能否取得政治互信和認同將成為能否推進區(qū)域進一步發(fā)展的關鍵。東亞各國由于歷史問題、領土爭端以及經(jīng)濟競爭，造成相互之間長期缺乏互信。所以，盡管區(qū)域合作可以為各國提供參與上的利益，但是，各國自己的利益和戰(zhàn)略設計還是占主導地位，在很長時間內(nèi)難以形成強有力的區(qū)域合力[9]8。政治互信在短期內(nèi)很難形成，這需要各國在經(jīng)濟和政治合作的多次博弈中建立，同時各國在經(jīng)濟和政治合作中也會找到利益的契合點，為推動政治互信提供動力。政治互信的建立也將消除區(qū)域合作的障礙，為區(qū)域合作提供長久的動力。

四、結語

新功能主義在歐洲一體化的實踐中產(chǎn)生，并根據(jù)歐洲一體化的現(xiàn)實發(fā)展進行修正和完善，反過來新功能主義也進一步指導和推動了歐洲一體化的發(fā)展。在經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化的背景下，東亞作為最具活力和發(fā)展?jié)摿Φ牡貐^(qū)，具有加強區(qū)域合作的現(xiàn)實需要。但由于受到歷史問題、領土爭端以及外部力量干涉等因素的影響，東亞區(qū)域合作步履維艱，新功能主義運用“外溢”思想，為東亞合作指出了一條由功能性領域向政治性領域擴展的道路。在目前東亞各國缺乏互信的背景下，區(qū)域合作由淺入深、由經(jīng)濟到政治，通過漸進的方式逐步推進不失為一條可行的道路。

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〔責任編輯：徐雪野李彬琳〕

[中圖分類號]F114

[文獻標志碼]A

[文章編號]1000-8284(2016)03-0071-05

[作者簡介]蔣利龍(1990—)，男，河北邯鄲人，碩士研究生，從事東亞國際關系研究。

[收稿日期]2015-12-12