加快推動(dòng)法律援助事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

喬新月（河北省司法廳副廳長(zhǎng)）

加快推動(dòng)法律援助事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展

喬新月（河北省司法廳副廳長(zhǎng)）

中辦國(guó)辦《關(guān)于完善法律援助制度的意見(jiàn)》出臺(tái)后，河北省積極推動(dòng)落實(shí)。繼協(xié)調(diào)省兩辦下發(fā)實(shí)施意見(jiàn)、召開會(huì)議部署后，按照省改革辦的要求，河北省于2016年上半年開展了專項(xiàng)督察，省領(lǐng)導(dǎo)在督查報(bào)告上作出重要批示，督察通報(bào)下發(fā)各市，同時(shí)對(duì)109個(gè)市、縣（市、區(qū)）提出整改意見(jiàn)，有力推動(dòng)了改革落實(shí)，取得積極成效。

一、對(duì)法律援助改革的認(rèn)識(shí)

《完善法律援助制度的意見(jiàn)》的出臺(tái)，對(duì)法律援助發(fā)展帶來(lái)重要影響，主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。

一是固化了發(fā)展成果。兩辦文件是2003年《法律援助條例》實(shí)施以后，關(guān)于法律援助工作規(guī)格最高的文件，是對(duì)12年來(lái)法律援助發(fā)展成果的認(rèn)可和鞏固。很多提法和措施與司法部對(duì)法律援助的部署、要求一脈相承。這些規(guī)定代表了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)法律援助發(fā)展成果的認(rèn)可，加大了貫徹落實(shí)的力度。

二是完善了頂層設(shè)計(jì)。兩辦文件有很多重要突破，比如法律援助經(jīng)費(fèi)實(shí)行“全額保障”，建立法律援助值班律師制度，探索法律援助隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展模式等，都是首次提出，是法律援助頂層設(shè)計(jì)的完善。很多措施包括開辟法律援助“快速通道”、加強(qiáng)臨街一層便民服務(wù)窗口建設(shè)等，都非常形象具體，對(duì)于貫徹落實(shí)非常有利。

三是加大了督察力度。兩辦文件下發(fā)后，圍繞抓好改革舉措落實(shí)，中央、省兩級(jí)都在開展督察。上半年，河北省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)了《河北省全面深化改革督察辦法（試行）》，明確專項(xiàng)督察結(jié)果以省委改革辦名義通報(bào)，督察結(jié)果作為年終對(duì)市委全面深化改革工作考核的重要依據(jù)，把法律援助專項(xiàng)督察作為省改革辦重點(diǎn)抓的15項(xiàng)督察內(nèi)容之一，成為推進(jìn)落實(shí)的重要助力。

四是凝聚了社會(huì)共識(shí)。中辦發(fā)〔2015〕37號(hào)文件下發(fā)后，各級(jí)黨委、政府高度重視，社會(huì)各界也十分關(guān)注，輿論媒體進(jìn)行了集中報(bào)道，為法律援助改革凝聚了廣泛共識(shí)。這些共識(shí)成為推進(jìn)法律援助改革的思想基礎(chǔ)和先導(dǎo)力量。

總之，法律援助改革營(yíng)造了很好的政策氛圍，也是重要的發(fā)展機(jī)遇。很多老困難、新問(wèn)題，都有望通過(guò)改革迎刃而解。對(duì)于推動(dòng)法律援助發(fā)展有長(zhǎng)遠(yuǎn)而深刻的影響。

二、河北省推進(jìn)法律援助改革的做法

一是完善上層設(shè)計(jì)。為深入落實(shí)《完善法律援助制度的意見(jiàn)》，河北省司法廳積極協(xié)調(diào)省兩辦，在全國(guó)較早地出臺(tái)了《實(shí)施意見(jiàn)》。《實(shí)施意見(jiàn)》明確2016年公共法律服務(wù)中心實(shí)現(xiàn)全覆蓋，2017年基本完成法院、看守所設(shè)立法律援助站點(diǎn)工作，2018年底法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整過(guò)渡為低收入標(biāo)準(zhǔn)等措施，明確了法律援助發(fā)展的時(shí)間表和路線圖，為更好地落實(shí)中央兩辦文件打下了基礎(chǔ)。

二是召開會(huì)議部署。省兩辦《實(shí)施意見(jiàn)》出臺(tái)后，召開全省法律援助工作視頻會(huì)議，對(duì)落實(shí)好中央兩辦和省兩辦文件作出專門部署。2016年6月底，圍繞改革中取得的進(jìn)展和問(wèn)題，召開會(huì)議進(jìn)行了總結(jié)和點(diǎn)評(píng)，對(duì)推進(jìn)改革落實(shí)的問(wèn)題和重點(diǎn)工作作出了相應(yīng)部署。兩次會(huì)議都是直接開到縣區(qū)，既把意義和影響說(shuō)清楚，又把問(wèn)題和要求講明白，取得了很好的效果。

三是實(shí)施專項(xiàng)督察。按照省改革辦的統(tǒng)一要求，省社會(huì)體制改革專項(xiàng)小組辦公室組織5個(gè)督察組，對(duì)11個(gè)設(shè)區(qū)市和24個(gè)縣區(qū)進(jìn)行了實(shí)地督察。堅(jiān)持以問(wèn)題導(dǎo)向開展督察，致力于現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，同當(dāng)?shù)攸h委政府負(fù)責(zé)人交換意見(jiàn)，提出整改要求。在此基礎(chǔ)上，對(duì)各市縣的督察材料逐一梳理審查、登記建檔，摸清底數(shù)。圍繞督察的進(jìn)展和問(wèn)題，向省改革辦提交了專題督察報(bào)告，得到省改革辦的充分肯定。省改革辦將報(bào)告分報(bào)省委書記、省長(zhǎng)、省委副書記、省政府常務(wù)副省長(zhǎng)、省政法委書記、省委秘書長(zhǎng)6位省領(lǐng)導(dǎo)。省領(lǐng)導(dǎo)作出重要批示，對(duì)推進(jìn)河北省法律援助改革提出重要意見(jiàn)。

四是強(qiáng)力整改落實(shí)。針對(duì)督察中存在的問(wèn)題，由省改革辦、省社會(huì)體制改革專項(xiàng)小組辦公室和省司法廳聯(lián)合行文，對(duì)109個(gè)市、縣（市、區(qū)）提出164條整改意見(jiàn)，強(qiáng)力督促地方黨委、政府整改落實(shí)。涉及督察整改的內(nèi)容包括編辦未設(shè)立法律援助中心，法律援助經(jīng)費(fèi)沒(méi)有納入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算，法律援助經(jīng)費(fèi)沒(méi)有單列科目，沒(méi)有設(shè)立公共法律服務(wù)中心，公共法律服務(wù)中心不在臨街、一層，法律援助機(jī)構(gòu)為差額撥款事業(yè)單位，法律援助人員編制為自收自支，法律援助中心主任兼職律師事務(wù)所、法律服務(wù)所職務(wù)以及兼職社會(huì)律師，縣區(qū)法律援助中心實(shí)有人員不足3人等，對(duì)每一項(xiàng)內(nèi)容都明確到所在市、縣（市、區(qū)），明確整改內(nèi)容和整改時(shí)限。通過(guò)督察整改，把地方司法局難以協(xié)調(diào)解決的老大難問(wèn)題掛到省改革辦，直接督促地方黨委、政府解決，有效地加大了整改力度。

五是列入考核范圍。2016年河北省法律援助納入河北省全面深化改革和法治河北建設(shè)兩項(xiàng)考核范圍，法律援助改革指標(biāo)落實(shí)情況將作為對(duì)地方黨委、政府考核的重要考量因素，計(jì)入分值，直接影響地方黨委政府的政績(jī)，成為抓好法律援助改革任務(wù)落實(shí)的“殺手锏”。

六是加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。為營(yíng)造輿論影響，依托河北日?qǐng)?bào)、河北電視臺(tái)、河北廣播電臺(tái)等媒體開展集中宣傳，使各級(jí)黨委、政府和社會(huì)各界廣泛知曉法律援助改革。各市縣也結(jié)合實(shí)際，依托傳統(tǒng)媒體和新媒體，廣泛開展宣傳，營(yíng)造了良好的氛圍。

三、法律援助改革取得的進(jìn)展

通過(guò)專項(xiàng)督察、全面摸底和專題調(diào)研，全省法律援助改革取得階段性進(jìn)展，一些領(lǐng)域和環(huán)節(jié)取得了重要突破。

一是領(lǐng)導(dǎo)力度不斷加大。法律援助工作普遍納入了各地黨委、政府群眾工作范圍，納入了當(dāng)?shù)厥逡?guī)劃和為民辦實(shí)事項(xiàng)目。承德、張家口、秦皇島、唐山、廊坊、滄州、邢臺(tái)、定州、辛集市以及部分縣區(qū)以兩辦名義出臺(tái)了貫徹落實(shí)意見(jiàn)。

二是降檻擴(kuò)面進(jìn)展順利。各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)積極落實(shí)省政府和省兩辦關(guān)于降檻擴(kuò)面的規(guī)定，張家口市將法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)放寬到低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)。

三是刑事法律援助推進(jìn)有序。各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)加強(qiáng)與公檢法部門的銜接配合，不斷完善刑事法律援助銜接機(jī)制。石家莊、張家口、唐山、廊坊、保定、衡水、辛集市以及部分縣區(qū)在看守所設(shè)立了法律援助工作站，定期安排專業(yè)律師值班。

四是便民措施繼續(xù)改善。全省已建成171家公共法律服務(wù)中心，覆蓋率達(dá)到98%，其中臨街、一層132個(gè)。各地普遍開通法律援助“綠色通道”，積極開展“關(guān)愛(ài)農(nóng)民工、下崗職工、農(nóng)村留守人員”法律援助專項(xiàng)行動(dòng)。石家莊、廊坊市提前完成“12348”法律服務(wù)熱線升級(jí)改造，承德、唐山市正在加快推進(jìn)。

五是質(zhì)量管理更加嚴(yán)格。各地認(rèn)真落實(shí)刑事、民事法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估辦法，加強(qiáng)案件質(zhì)量評(píng)估，2015年全省累計(jì)評(píng)估各類案件1562件，合格率達(dá)到90%以上。

六是基礎(chǔ)建設(shè)得到加強(qiáng)。2016年度全省同級(jí)財(cái)政撥款法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)達(dá)到1307萬(wàn)元，比2015年增加70%，經(jīng)費(fèi)單列科目的縣區(qū)達(dá)到128個(gè)。全省50平方米以上的法律援助窗口達(dá)到132個(gè)。

四、法律援助改革中的問(wèn)題

在肯定成績(jī)的同時(shí)，也應(yīng)看到存在的問(wèn)題，主要是“六個(gè)不到位”。

一是思想認(rèn)識(shí)不到位。有的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)法律援助改革思想上沒(méi)有真重視，措施上沒(méi)有動(dòng)真格。個(gè)別法律援助機(jī)構(gòu)人員沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)法律援助改革的重要意義，沒(méi)有認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)兩辦文件內(nèi)容。

二是辦案服務(wù)不到位?？h區(qū)辦案量不均衡，有的縣區(qū)一個(gè)季度就能辦理100多件案件，有的縣區(qū)只辦理幾十件，個(gè)別縣區(qū)甚至只辦理了幾件案件。面積、人口都相差不多的地方，辦案量差距很大。全省還有42個(gè)縣區(qū)公共法律服務(wù)中心不在臨街、一層，有的建在偏遠(yuǎn)郊區(qū)，有的建在小區(qū)里，有的僅僅在原有的辦公室加掛個(gè)牌子，不符合便民利民的宗旨。

三是案件管理不到位。全省刑事法律援助案件數(shù)量偏低，2015年刑事案件量?jī)H占案件總量的11%，且比2014年數(shù)量有所下滑。新《刑事訴訟法》實(shí)施四年來(lái)，有的縣區(qū)幾乎未辦理過(guò)偵查或?qū)彶槠鹪V階段通知辯護(hù)案件。全省訴訟案件占比有待提高，有的縣區(qū)看起來(lái)辦理的案件不少，但是案件量虛高，90%以上的案件都是非訴訟案件，存在拿人民調(diào)解案件充抵法律援助案件的情況。社會(huì)律師辦案比例偏低，有的縣區(qū)很少向社會(huì)律師指派案件，主要依賴法律援助中心律師辦理或指派基層法律服務(wù)工作者辦理。

四是經(jīng)費(fèi)保障不到位。全省法律援助經(jīng)費(fèi)總量仍然偏低，2015年省、市、縣三級(jí)同級(jí)財(cái)政撥款法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)總額781萬(wàn)元，在全國(guó)排名第21位，低于周邊河南省5600萬(wàn)元、山東省2800萬(wàn)元、遼寧省1615萬(wàn)元，也低于中央2015年補(bǔ)助1710萬(wàn)元。2016年全省同級(jí)財(cái)政撥款法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)增加到1307萬(wàn)元，但仍低于周邊各省和上年度中央補(bǔ)助資金。全省還有31個(gè)（市、區(qū)）法律援助經(jīng)費(fèi)未列入財(cái)政預(yù)算，46個(gè)縣（市、區(qū)）未單列科目，174個(gè)縣（市、區(qū)）平均業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)4.4萬(wàn)元，一些縣（市、區(qū)）的法律援助工作步履維艱。法律援助經(jīng)費(fèi)保障不均衡，滄州等6個(gè)市人均財(cái)政撥款法律援助經(jīng)費(fèi)在0.2元以上，還有3個(gè)市人均撥款不足0.1元。

五是機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)不到位。全省還有21個(gè)縣區(qū)未批復(fù)法律援助機(jī)構(gòu)，還有2個(gè)為差額撥款單位。有71個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)有人員不足3人，有42個(gè)法律援助中心主任兼職其他科股職務(wù)，現(xiàn)有法律援助編制還空置68個(gè)。全省法律援助人員中還有248人未取得法律職業(yè)資格，占實(shí)有人員總數(shù)的40%，其中法律援助中心主任有66個(gè)未取得法律職業(yè)資格，隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)和素質(zhì)需要進(jìn)一步優(yōu)化、提高。

六是宣傳工作不到位。一些領(lǐng)導(dǎo)和群眾對(duì)法律援助工作不了解，不清楚什么是法律援助，有的群眾有法律援助需求但不知道找誰(shuí)，有的知道找誰(shuí)但找不到地方，有的能找到地方但不相信法律援助，有的把法律援助和司法救助等相混淆，這也是導(dǎo)致部分縣區(qū)辦案量較低的重要原因。

五、當(dāng)前法律援助改革的重點(diǎn)

法律援助改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，推進(jìn)改革既要吃透用好兩辦文件，還要結(jié)合本地實(shí)際，統(tǒng)籌系統(tǒng)推進(jìn)。

一要著力完善公共法律服務(wù)體系。平臺(tái)建設(shè)是公共法律服務(wù)體系建設(shè)的基礎(chǔ)，也是當(dāng)前推進(jìn)的重點(diǎn)。深入推進(jìn)公共法律服務(wù)實(shí)體平臺(tái)建設(shè)，按照“第一窗口、第一品牌、第一形象”的要求，加強(qiáng)對(duì)公共法律服務(wù)中心建設(shè)的調(diào)度和督導(dǎo)，確保2016年9月底實(shí)現(xiàn)全覆蓋。督促42個(gè)不在臨街、一層的公共法律服務(wù)中心拿出方案，力爭(zhēng)今年底前完成整改。已經(jīng)建成的窗口，要健全服務(wù)規(guī)范，完善功能配置，改善配套設(shè)施，更好滿足接待服務(wù)基層群眾的需要。全面升級(jí)公共法律服務(wù)熱線平臺(tái)，把“12348”法律服務(wù)熱線更名為“12348”公共法律服務(wù)熱線，加快推進(jìn)熱線升級(jí)改造進(jìn)程，并加強(qiáng)對(duì)值班接待情況的管理、培訓(xùn)與考核，保證咨詢解答的質(zhì)量，努力打造為社會(huì)廣泛知曉和認(rèn)可的公共法律服務(wù)品牌。督促還沒(méi)有完成升級(jí)改造的地市，今年底前制定出實(shí)施方案，確保明年資金到位、項(xiàng)目到位、改造到位。積極推廣公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+”理念，加強(qiáng)微博、微信、手機(jī)APP等各種公共法律服務(wù)網(wǎng)絡(luò)終端應(yīng)用，探索提供網(wǎng)上申請(qǐng)法律援助、網(wǎng)上法律咨詢服務(wù)，讓人民群眾獲得及時(shí)便捷的法律服務(wù)。認(rèn)真學(xué)習(xí)黃石“互聯(lián)網(wǎng)+法律援助”的經(jīng)驗(yàn)做法，學(xué)以致用，不斷創(chuàng)新。

二要著力深化法律援助便民利民。以確保受援人獲得講誠(chéng)信、講品質(zhì)、有標(biāo)準(zhǔn)、有質(zhì)量的法律援助服務(wù)為目標(biāo)，在增加法律援助案件數(shù)量的同時(shí)，不斷健全質(zhì)量管理機(jī)制，確保案件質(zhì)量與辦案數(shù)量同步提升。積極提高辦案數(shù)量，堅(jiān)持把辦案數(shù)量作為衡量各地法律援助工作成績(jī)的首要標(biāo)準(zhǔn)。積極推進(jìn)擴(kuò)大法律援助覆蓋范圍，開展專題調(diào)研，推動(dòng)2018年全省法律援助經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)由低保標(biāo)準(zhǔn)的1.5倍過(guò)渡到低收入標(biāo)準(zhǔn)。按照千分之一覆蓋率的要求，推動(dòng)各地按照本地人口基數(shù)，不斷提高辦案數(shù)量，努力做到應(yīng)援盡援。加大社會(huì)宣傳力度，目前涉及河北省法律援助范圍的立法共有24個(gè)（其中法律6個(gè)，行政法規(guī)1個(gè)，地方性法規(guī)3個(gè)，部門規(guī)章1個(gè)，地方政府規(guī)章2個(gè)，規(guī)范性文件11個(gè)），河北省司法廳在匯總整理和征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，制作了《河北省法律援助申請(qǐng)指南》。通過(guò)大廳、網(wǎng)絡(luò)、宣傳冊(cè)等各種方式，向社會(huì)廣泛宣傳《指南》，讓社會(huì)各界和廣大群眾知道什么是法律援助，在哪里能找到法律援助，以及怎么申請(qǐng)法律援助，更好地方便群眾咨詢和申請(qǐng)法律援助。努力深化便民服務(wù)，嚴(yán)格實(shí)施刑事、民事法律援助案件質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，完善案件質(zhì)量評(píng)估常態(tài)化機(jī)制，提高質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化水平。繼續(xù)鞏固深化法律援助“綠色通道”制度，進(jìn)一步落實(shí)縮短受理審查時(shí)限、重大疑難案件即時(shí)審查受理、特殊困難群體預(yù)約上門服務(wù)等便民措施。以開展“關(guān)愛(ài)農(nóng)民工、下崗職工、農(nóng)村留守人員”法律援助專項(xiàng)行動(dòng)為載體，進(jìn)一步做好重點(diǎn)對(duì)象法律援助工作。

三要著力優(yōu)化法律援助案件結(jié)構(gòu)。通過(guò)優(yōu)化案件結(jié)構(gòu)，不斷提高刑事案件、訴訟類案件、社會(huì)律師辦案在法律援助案件總量中的比重。進(jìn)一步加強(qiáng)刑事法律援助工作，認(rèn)真落實(shí)新《刑事訴訟法》和相關(guān)法規(guī)規(guī)定，確保符合條件的當(dāng)事人在偵查、審查起訴、審判各階段都能及時(shí)獲得法律援助?？偨Y(jié)推廣秦皇島市山海關(guān)區(qū)刑事法律援助工作經(jīng)驗(yàn)，有效解決會(huì)見(jiàn)難、閱卷難、復(fù)制卷宗難等問(wèn)題，規(guī)范工作流程。全面推廣刑事法律援助值班律師制度，積極推進(jìn)在看守所設(shè)立法律援助工作站。進(jìn)一步規(guī)范援調(diào)對(duì)接工作，明確援調(diào)對(duì)接的條件、程序和方式，對(duì)每一個(gè)以調(diào)解、和解方式結(jié)案的案件都要登記在冊(cè)，形成案卷，并發(fā)放相應(yīng)的補(bǔ)貼，不能把一般的人民調(diào)解案件計(jì)入法律援助案件范圍。不斷改進(jìn)案件指派工作，不斷提高社會(huì)律師辦理案件的比重。

四要著力夯實(shí)基層基礎(chǔ)建設(shè)水平。通過(guò)督察整改，加大協(xié)調(diào)和攻堅(jiān)力度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)、人員等問(wèn)題盡快取得突破性進(jìn)展。強(qiáng)化機(jī)構(gòu)保障，督促21個(gè)還沒(méi)有設(shè)立法律援助機(jī)構(gòu)的縣區(qū)編辦盡快設(shè)立法律援助中心，機(jī)構(gòu)性質(zhì)是差額撥款、人員編制是自收自支的盡快整改。強(qiáng)化經(jīng)費(fèi)保障，31個(gè)法律援助經(jīng)費(fèi)未列入財(cái)政預(yù)算的縣區(qū)要納入明年財(cái)政預(yù)算，并實(shí)現(xiàn)單列科目，決不能用中央補(bǔ)助專款充抵同級(jí)財(cái)政撥款。加強(qiáng)與省財(cái)政的協(xié)調(diào)，推動(dòng)建立辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，根據(jù)律師承辦案件成本、基本勞務(wù)費(fèi)用等因素提高辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)、足額發(fā)放辦案補(bǔ)貼，調(diào)動(dòng)辦案人員積極性。堅(jiān)決守住法律援助經(jīng)費(fèi)管理這條紅線，切實(shí)加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)監(jiān)管工作，確保法律援助經(jīng)費(fèi)?？顚Ｓ?，讓有限的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大的效益。強(qiáng)化人員保障，通過(guò)招考、招調(diào)、招聘等充實(shí)加強(qiáng)法律援助專職隊(duì)伍，按照“值班、辦案、管理人員1:1:1”的比例，確保縣區(qū)專職人員不少于3人、設(shè)區(qū)市不少于5人，法律專業(yè)和通過(guò)法律職業(yè)資格考試人員達(dá)到90%以上。推動(dòng)基層法律援助中心主任專人專職負(fù)責(zé)，盡量不要兼職其他科股職務(wù)，更不能兼職律師事務(wù)所、法律服務(wù)所職務(wù)。

（責(zé)任編輯趙海鷗）