困境與抉擇：政府向社會組織購買公共服務的評估監(jiān)管制度

金碧華

困境與抉擇：政府向社會組織購買公共服務的評估監(jiān)管制度

金碧華

作為政府提供公共服務的一種新理念、新機制和新途徑，購買公共服務正逐漸成為維系政府與社會組織合作的重要方式和政府提高公共服務水平的重要途徑。目前購買公共服務還面臨諸多現(xiàn)實困境，特別是評估監(jiān)管制度沒有真正建立，評估流于形式，監(jiān)管力度不夠，嚴重影響政府購買公共服務的質(zhì)量、效率和效果，導致有限公共資源的浪費。必須建立政府契約式公共服務的新思路，強化評估監(jiān)管意識，完善制度化、規(guī)范化、常態(tài)化的機制，建立多元合作共治的綜合評估主體體系，加強過程監(jiān)管，防范和規(guī)避政府購買公共服務的風險，提升政府購買公共服務績效。

政府；購買；公共服務；評估；監(jiān)管

一、問題的提出

所謂政府向社會組織購買公共服務，是指政府部門為履行其社會職責，通過社會契約等方式，利用政府財政向各領(lǐng)域社會組織購買用于提高社會福利的公共服務供給方式。作為我國服務型政府建設的一個亮點，政府購買公共服務被認為“能夠提高公共服務效率，改進政府績效，且因其相對較弱的意識形態(tài)色彩尤其為各國政府所追捧，甚至已經(jīng)成為一種世界性的制度安排”。［1］

從某種程度上，“政府購買公共服務不僅僅是引入市場競爭機制（市場化）和社會志愿機制（社會化），也不僅僅是服務生產(chǎn)職能與治理資源的主體間轉(zhuǎn)移（去行政化），而是公共服務秩序中一系列角色意識、價值取向、行為方式和互動結(jié)構(gòu)的變遷，是政社關(guān)系從單向依賴到雙向互動、從行政指令向契約合作的整體轉(zhuǎn)型過程（契約化）”。［2］從西方發(fā)展歷程來看，為了提高公共決策的科學化、民主化和有效性，對政府向社會組織購買公共服務的過程進行監(jiān)管評估已成為推動政府改進公共服務質(zhì)量和效果、履行公共服務職能的常規(guī)模式；與此相反，在我國，政府向社會組織購買公共服務的時間并不長，無論是廣度還是深度上都與國外有不小的落差，公共服務購買的制度建設仍然處于不斷磨合狀態(tài)。由于起步較晚，服務供給體系還不完善，存在服務項目范圍過窄、資金規(guī)模小、制度不健全等問題，尤其是針對服務的評估監(jiān)管體系沒有真正建立起來。主要表現(xiàn)在：認識不足，透明度缺乏；政策法律支持不夠，政府缺位與越位共存；評估環(huán)節(jié)被弱化，指標體系缺失；監(jiān)管機制不規(guī)范，未真正落實等。有鑒于此，本文通過對北京、上海、廣州、深圳、浙江等五地政府向社會組織購買公共服務評估監(jiān)管實踐探索的實證分析，提煉主要經(jīng)驗和存在的問題，提出推進建立我國政府向社會組織購買公共服務評估監(jiān)管體系的主要對策，為我國各級政府完善購買社會組織公共服務的實踐提供可操作性的理論指導。

二、政府向社會組織購買公共服務評估監(jiān)管的國內(nèi)實踐

2003年以來，北京、上海、廣州、深圳、浙江等地方政府向社會組織購買公共服務的探索不斷增多，購買領(lǐng)域不斷延展，購買服務數(shù)量和范圍逐步擴大。各地方政府部門在實踐中開始注重對向社會組織購買公共服務進行評估監(jiān)管，并形成了具有自身特點的評估監(jiān)管機制。

（一）北京

北京在推動政府向社會組織購買公共服務的過程中高度重視構(gòu)建政府購買服務制度體系，尤其是將政府購買公共服務和推動社會組織服務民生、扶持社會組織發(fā)展及對社會組織評估等有機結(jié)合起來，對政府購買公共服務過程管理和評估監(jiān)管體系進行了創(chuàng)新。［3］例如，2011年北京市社工委發(fā)布《政府購買社會組織服務項目指南》，對購買項目的范圍進行定位；2014年北京市委常委會審議通過《北京市關(guān)于政府向社會力量購買服務的實施意見》，以此構(gòu)建“1+3+N”政府購買服務制度體系，積極推進政府購買服務工作，不斷完善評估監(jiān)管體系。主要做法：一是突出“公開透明，競爭擇優(yōu)”的基本精神。通過及時公布政府購買服務指導性目錄、年度計劃和績效評價結(jié)果等信息，主動接受社會監(jiān)督。按照競爭擇優(yōu)原則選擇承接政府購買服務的社會力量，研究制定有利于承接主體多元化的政府購買服務政策，并建立優(yōu)勝劣汰的獎懲機制。二是強化“過程控制與監(jiān)督”。實施過程監(jiān)控，制定政府購買公共服務指導性目錄，明確各相關(guān)主體的權(quán)責。充分發(fā)揮服務對象和第三方在確定購買內(nèi)容和績效評價工作中的作用，建立社會力量承接政府購買服務的信用體系；成立由相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、評估機構(gòu)和社會工作者組成的項目評估監(jiān)督委員會，負責對申報項目進行審查和可行性評估，對項目實施效果進行評估評價。［4］三是強調(diào)“動態(tài)監(jiān)管”。對購買公共服務實行網(wǎng)絡申報和公示，專門建立“社會服務民生行動”網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)信息公開、公眾評價和動態(tài)管理。

（二）上海

上海市是國內(nèi)最早開展政府購買公共服務的省市。一方面，不斷擴大政府購買公共服務的領(lǐng)域和范圍；另一方面，不斷加強制度建設，出臺相應的政策文件，通過建立相應的評估監(jiān)管辦法，達到對購買公共服務過程的對相關(guān)行為進行規(guī)范和保障。例如，2012年《上海市市級政府購買公共服務項目預算管理暫行辦法》、《上海市市級政府購買公共服務項目目錄（2013年度）》、《上海社區(qū)公益服務招投標項目評估指標體系（暫行）》以及《社區(qū)公益服務項目績效評估導則》等，這些文件的出臺極大地促進了上海政府向社會組織購買公共服務的整體制度以及評估監(jiān)管機制雛形初步形成。

在制度設計上，上海市把向社會組織購買服務納入創(chuàng)新社會管理和公共服務的總體布局之中，起步早、標準高、規(guī)劃細、覆蓋廣，基本建立了比較完整的政府購買服務制度體系。上海市逐步建立跨部門工作協(xié)調(diào)機制，探索多樣化購買服務方式，拓寬資金渠道，擴大購買服務范圍，加強資金監(jiān)管和績效坪估，初步探索建立了多方參與的項目資金監(jiān)管模式。首先，普遍開展專項評估，通過內(nèi)部評估和外部評估相結(jié)合，對項目實施效果進行績效跟蹤和多方評估，做到事前有資質(zhì)評估，事中有監(jiān)督管理、事后有績效評估。其次，評估體系基本處于“誰購買，誰評估”的做法，“評估兌現(xiàn)”的主要理念是強化評估，關(guān)注績效。通過對公共服務項目進行績效評估，保障政府購買公共服務的切實有效。最后，上海通過多方共同監(jiān)管，保障購買服務工作的公正、透明、規(guī)范，確保資金的使用效率和社會效益的最大化：按照“誰購買，誰監(jiān)管”的原則，明確監(jiān)管責任單位；建立信息公開制度和社會監(jiān)督投訴制度；普遍對項目進行覆蓋審計和延伸審計，并接受人大、政協(xié)監(jiān)督；建立各部門聯(lián)動執(zhí)法機制和四級預警網(wǎng)絡。

（三）深圳

2009年，深圳開始政府購買公共服務的嘗試。目前深圳在政府向社會組織購買公共服務方面的主要做法有建立較為規(guī)范的民間運作機制、建立較為完善的管理、評估、監(jiān)督機制、創(chuàng)新以公益金為種子基金的資金保障機制以及創(chuàng)造社會組織發(fā)揮作用的良好環(huán)境等。

在政府向社會組織購買公共服務的評估監(jiān)管制度建設方面，深圳市始終明晰政府與社會組織的角色定位，讓公共服務交由社會組織提供，政府則全力投入到公共服務的規(guī)劃、資金安排和評估監(jiān)管中。設定評估“關(guān)卡”，在轉(zhuǎn)移委托、“采購”社工和進行資助三種模式中，政府部門除了扮演出資方，還承擔了評估與監(jiān)督的職能。［5］主要的做法有：一是加強社會組織內(nèi)部治理。先后出臺《行業(yè)協(xié)會法人治理指引》等文件，完善以章程為核心的法人治理結(jié)構(gòu)，提高社會組織的自我治理能力，強化社會組織標準化建設、資質(zhì)審查和跟蹤指導，保障社會組織能夠提供優(yōu)質(zhì)的公共服務。二是建立外部監(jiān)管機制。通過業(yè)務主管部門和登記管理部門分工協(xié)作，加強對社會組織的監(jiān)管，形成部門監(jiān)管合力。三是建立綜合評估機制。制定評估辦法，所有參與政府購買公共服務的社會組織都必須接受評估，評估結(jié)果對社會公開，并作為下一年采購評標的重要依據(jù)。四是建立規(guī)范的操作流程。如獲得資助項目需要經(jīng)過“項目初步篩選——專家評審——民政局局長辦公會討論——社會公示”四個環(huán)節(jié)產(chǎn)生，建立各領(lǐng)域人士組成的項目評審成員庫，市社會組織總會作為獨立第三方負責項目的評審工作。

（四）廣州

廣州在政府向社會組織購買服務方面呈現(xiàn)出“躍進式”的發(fā)展態(tài)勢。目前廣州市逐漸探索出了一條適合本地實際的道路，以項目化、專業(yè)化、多元化和綜合化的政府向社會組織購買公共服務形式；同時，著重加強購買公共服務規(guī)范化建設。例如，2008年的《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施辦法》、2010年的《廣州市政府購買社會服務考核評估方案》、2010年的《廣州市街道社區(qū)綜合服務中心實施政府購買服務流程規(guī)范（試行）》、2013年的《廣州市本級政府向社會組織購買服務目錄（第一批）》等規(guī)范文件。

在建立健全政府購買服務制度，加強政府購買服務監(jiān)察評估方面，廣州市的主要做法有：一是信息公開。購買主體按規(guī)定公開購買服務的相關(guān)信息，提高透明度，主動接受財政、監(jiān)察、審計等部門的監(jiān)督及社會監(jiān)督。二是強化定期評估，明確評估適用范圍、考核評估主體、考核評估標準、考核評估方法以及考核評估實施程序。對服務項目的考核評估，既可以由購買方專門組織成立的考核評估小組負責具體實施，也引入第三方進行具體的考核評估。評價范圍包括購買主體購買服務的財政資金使用績效和承接項目的社會組織的服務績效兩個方面。評價結(jié)果作為以后年度預算安排及社會組織承接政府購買服務的重要參考依據(jù)。三是建立監(jiān)督檢查機制。要求購買主體建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，負責購買服務的具體組織實施，對社會組織提供的服務進行跟蹤監(jiān)督，在項目完成后組織考核評估和驗收。社會組織登記管理機關(guān)負責核實作為服務供應方的社會組織的資質(zhì)及相關(guān)條件，參與政府向社會組織購買服務績效評價。財政、監(jiān)察、審計等部門應加強對購買服務的指導和監(jiān)督，負責對購買服務資金的使用情況進行審計監(jiān)督，參與政府向社會組織購買服務績效評價。

（五）浙江

早在1997年7月浙江省政府就下發(fā)了《關(guān)于建立政府采購制度的通知》，開始了購買公共服務的探索。經(jīng)過十多年的探索，浙江省各級政府向社會組織購買服務從小到大、從點到面，目前已進入全面推進的階段。在政府向社會組織購買公共服務評估監(jiān)管方面，浙江省各級地方政府通過建章立制相繼制定了一系列的規(guī)范性文件，例如2010年《浙江省杭州市人民政府關(guān)于政府購買社會組織服務的指導意見》、2012年嘉興出臺《關(guān)于加快推進政府購買社會組織公共服務的指導意見》、2011年溫州出臺《溫州市人民政府關(guān)于購買社會組織服務的實施意見》、2012年寧波出臺《關(guān)于政府購買社會組織服務工作的實施細則》、《大力推進政府公共服務實行政府采購的工作意見》、《寧波市政府服務外包暫行辦法》以及2014年《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務的實施意見》等。

在評估監(jiān)管制度建設方面，主要的做法有：一是堅持公開原則。明確政府購買服務納入政府采購管理，按照公開擇優(yōu)、以事定費的原則，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉(zhuǎn)包行為。二是強化信息公開制度。充分利用和整合現(xiàn)有政府網(wǎng)絡平臺資源，建立集政策咨詢、申報審批、日常監(jiān)管、信息服務于一體，內(nèi)容全面、方便快捷的政府購買服務平臺。及時發(fā)布政府購買服務有關(guān)政策制度、購買目錄、承接主體條件、采購結(jié)果、績效評價結(jié)果等信息，廣泛接受社會監(jiān)督。三是明確購買流程和購買方式。建立健全以程序規(guī)范、合同約束、全程監(jiān)管、信息公開為主要內(nèi)容，相互銜接、有機統(tǒng)一的政府購買服務機制，規(guī)范項目申報、項目評審、組織采購、資質(zhì)審查、合同簽訂、項目監(jiān)管、績效評估、經(jīng)費兌付一體化流程。此外，政府購買服務納入政府采購管理，按照公開擇優(yōu)、以事定費的原則，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉(zhuǎn)包行為。四是堅持績效評價。建立健全由購買主體、服務對象及第三方專業(yè)機構(gòu)組成的綜合性評審機制，強化綜合評價，確保購買服務效果?？冃гu價結(jié)果應當作為編制政府購買服務年度預算、社會組織資質(zhì)管理、承接主體選擇等方面的重要依據(jù)。

三、政府向社會組織購買公共服務評估監(jiān)管中存在的主要困境

著名學者萊斯特·薩拉蒙在其“第三方治理”理論中提出美國公共服務體系中聯(lián)邦政府扮演著資金提供者和監(jiān)管者的角色，而具體服務由第三方機構(gòu)提供，特別是非營利部門。［6］無論是西方國家的實踐還是業(yè)內(nèi)專家一致認為，政府購買公共服務能否成功，評估和監(jiān)督是否到位是關(guān)鍵要素之一。

（一）認識不足，透明度缺乏

從實踐中看，北京、上海、廣州、深圳、浙江等五地在推進政府向社會組織購買公共服務過程中都比較重視評估監(jiān)管工作，也建立了相應的評估監(jiān)管機制。但是，由于各地仍然過度強化政府在購買公共服務中的角色，也就是始終不能合理清晰定位政府和社會組織的關(guān)系，導致無論是起步較早的廣州、深圳、上海等地還是后續(xù)發(fā)展較快的北京、浙江等地都不能脫離“強政府、強社會”的基本脈絡，在購買公共服務程序是依賴性非競爭性關(guān)系抑或獨立性非競爭性關(guān)系、獨立性競爭性關(guān)系時，也大體映襯了政府作為評估監(jiān)管主導一方的“控制權(quán)”。［7］因此，從目前政府向社會組織購買公共服務評估監(jiān)管的基本路徑來看，可以肯定政府在“大勢所趨”之下并沒有真正領(lǐng)會購買公共服務的最終目標，僅僅把政府購買公共服務作為“應急之策”，“拾遺補漏”之舉，角色轉(zhuǎn)型的認識不足，仍然熱衷于大包大攬，對自身定位缺乏梳理，思想認識不到位。

（二）政策法律支持不夠，政府缺位與越位共存

北京、上海、廣州、深圳、浙江等五地政府向社會組織購買公共服務正逐漸向縱深發(fā)展，不僅重視服務質(zhì)量，對服務的績效也尤為關(guān)注。但是，各地的實踐在常規(guī)化、制度化同時，也存在著對購買公共服務政策法律支持力度不夠，政府缺乏和越位情況明顯的問題。雖然諸如廣州、深圳等地都陸續(xù)出臺了政府購買公共服務的評估監(jiān)管的規(guī)定，但形成體系的政策法律嚴重缺乏。事實上，由于國家層面尚未出臺制定政府購買公共服務的法律，僅靠2003年實施的《政府采購法》很難覆蓋和規(guī)范政府購買公共服務的流程。其結(jié)果就是相當多的地方政府只能委托職能部門制定相應的管理規(guī)定來約束公共服務供給行為，不僅效率低，而且隨意性很大，導致涉及評估監(jiān)管的制度無法形成有效的整體，對購買關(guān)系、目錄、方式、內(nèi)容、資金、程序、績效評價等的規(guī)定明顯缺乏可操作性，官方干預色彩味道較濃。

（三）評估環(huán)節(jié)被弱化，指標體系缺失

事實上，政府向社會組織購買公共服務過程中，多呈現(xiàn)“重投入，輕管理；重資金，輕績效”現(xiàn)象，往往難以對服務合同的執(zhí)行情況進行有效的評估和監(jiān)管，對于社會組織生產(chǎn)和提供的公共服務過程普遍缺乏科學系統(tǒng)的評價體系和強有力的監(jiān)督體系。一是有評估，但卻“名存實亡”，評估環(huán)節(jié)被形式化的常規(guī)考核不斷弱化，功能無法體現(xiàn)。例如，各地都有一定的地方性評估辦法，但是基本都是多由地方政府職能部門統(tǒng)領(lǐng)評估事宜，且走馬觀花式的評價機制很難真實體現(xiàn)購買公共服務過程的效率、效能。二是缺乏統(tǒng)一的具有代表性的評估指標體系，主觀評價較為明顯。實踐中缺乏一個專門對公共服務的質(zhì)量和效果進行科學系統(tǒng)的監(jiān)管與評估指標體系，包括對購買者、服務供給者、服務消費者三層面的評估維度。由于公共服務項目具有非量化性、績效滯后等特點，雖然購買服務合同內(nèi)容涵蓋了一些主要的、基本的方面，如合同對雙方權(quán)責的規(guī)定，但往往表述不夠明確，缺少具體的量化指標和規(guī)范的工作流程。由于缺乏完善的評估體系，使得部分公共服務的供給出現(xiàn)了質(zhì)量參差不齊的現(xiàn)象，服務效率不高，導致公共服務品質(zhì)下降和民眾對政府購買社會組織公共服務的公信力下降。

（四）監(jiān)管機制不規(guī)范，未真正落實

監(jiān)管更多體現(xiàn)了政府在購買公共服務中的責任。事實上，西方政府購買公共服務的歷程中多體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的色彩，政府不再局限于公共服務的“直接提供者”，而逐漸過渡到公共服務的“購買者”、“監(jiān)管者”。從這個角度我們認為政府對于購買公共服務的監(jiān)管至關(guān)重要。但是，目前各地政府監(jiān)管的法律、機構(gòu)、內(nèi)容、執(zhí)行等相關(guān)機制的不健全，使得政府購買公共服務中的監(jiān)管困境越來越凸顯，進而導致公共服務提供的不良運轉(zhuǎn)。主要表現(xiàn)在：一是各地政府多“管而不監(jiān)”，管得很嚴，監(jiān)督卻流于形式。導致政府購買公共服務并不容易準確評價，也給監(jiān)管帶來了困難。二是公共服務供給的分散性、公益性、“非一次性”等都給監(jiān)管帶來困難。三是政府購買公共服務的監(jiān)管體系沒有建立，政府職能不清晰，管理權(quán)限不明確，導致監(jiān)管的體系和機制不健全，一些部門將公共服務的購買作為一種推卸責任、甩掉包袱的方法，疏于管理和監(jiān)督，服務質(zhì)量難以保證，并存在尋租和腐敗現(xiàn)象。

四、政府向社會組織購買公共服務評估監(jiān)管制度的考量

政府契約式公共服務可持續(xù)發(fā)展必須重視評估監(jiān)管制度的建設，完善運作流程，防范和規(guī)避政府購買公共服務中的風險，提高社會組織參與政府購買公共服務的能力。

（一）轉(zhuǎn)變政府購買公共服務的理念

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動政府職能轉(zhuǎn)變和服務型政府建設，必須進一步強化政府公共服務職能，進一步理順政府、市場、社會之間關(guān)系，實現(xiàn)“傳統(tǒng)管理思維”向“現(xiàn)代治理邏輯”轉(zhuǎn)變。在政府購買公共服務過程中，應該拋棄“甩手掌柜”和“被迫施舍”的觀念，強化多元主體參與公共服務供給的理念，充分發(fā)揮社會組織的功能優(yōu)勢，確立獨立性、競爭性在政府購買公共服務中的主流模式，形成常態(tài)化的評估監(jiān)管機制。首先，要實現(xiàn)“柔性控制”向“剛性約束”轉(zhuǎn)變。要改變政府在購買公共服務中的“隨性”，將以往由政府主導的帶有較強行政色彩的側(cè)重結(jié)果評估的單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛墒袌鲋鲗Ъ磦?cè)重于結(jié)果又高度重視過程評估的多元主體參與的模式，明確政府（服務購買者、提供者）、社會組織（服務生產(chǎn)者）、社會大眾（服務消費者）的角色和關(guān)系，強化政府購買公共服務中三者的權(quán)利義務，盡可能減少多元主體責任關(guān)系的隨意性，增強剛性約束。其次，確立動態(tài)評估和過程監(jiān)管的理念。明確政府購買公共服務是一個“發(fā)展”的“過程”。發(fā)展是動態(tài)的，意味著多元主體參與的政府購買公共服務是一個連貫的持續(xù)的，不能簡單地將過程分隔開；同時，要確立責任理念，實現(xiàn)“結(jié)果管理”向“過程管理”轉(zhuǎn)變。這里的“過程”同樣意味著政府購買公共服務不純粹是政府單方面的行動過程，包括社會組織的服務生產(chǎn)和社會大眾的服務消費，三者交錯在一起，形成政府購買公共服務的過程。要求政府轉(zhuǎn)變角色，由評估監(jiān)管“雙肩挑”角色逐步轉(zhuǎn)型為“購買、監(jiān)管、被評估”的多重角色。

（二）加強政府購買公共服務的制度化建設

制度化建設實質(zhì)就是推進政府購買公共服務的規(guī)范化、常態(tài)化，以法制建設為基礎穩(wěn)定政府購買公共服務的過程，明確主體結(jié)構(gòu)，完善服務內(nèi)容，建立競爭機制，強化監(jiān)管評估。第一，重視評估監(jiān)管的法律法規(guī)建設。以法治思維、法治方法治理政府購買公共服務，著力打造良好的法治環(huán)境，制定、完善政府購買公共服務的相關(guān)法律法規(guī)以及可操作性的實施細則，明確服務提供者、服務生產(chǎn)者和服務消費者的法律地位，強化服務評估監(jiān)督的角色和功能。第二，加強評估監(jiān)管的政策制定。著重頂層設計，建立符合各地方實際的政府購買公共服務評估監(jiān)管政策。重點做好政府購買社會組織公共服務評估監(jiān)管程序中所可能涉及的如評估監(jiān)管原則、評估監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)、評估監(jiān)管職責權(quán)限、工作流程、責任機制等。第三，加快制定政府購買公共服務指導性目錄。以政府采購法為藍本，明確將社會組織提供的公共服務納入政府采購范圍，制定專門的地方性購買法規(guī)。第四，積極發(fā)展獨立性、競爭性政府購買公共服務模式。突出公開、公平、公正原則，以市場化、社會化為導向，培育形成公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等多元合作共生的政府購買公共服務形式，建立社會組織信息披露制度和評估監(jiān)管機制，不斷推動購買程序規(guī)范化、常態(tài)化。

（三）完善政府購買公共服務的評估機制

評估機制的確立是政府購買公共服務可行性、有效性和持續(xù)性的重要依據(jù)和保障。第一，必須理順公共服務供給的關(guān)系和相互責任，建立多元合作共治的綜合評估主體體系?；诶嫦嚓P(guān)者在公共服務供給中的角色，明確各自的權(quán)利義務，同時賦予評估主體的責任。也就是作為服務提供者的政府、服務生產(chǎn)者的社會組織以及服務消費者的社會大眾應該在評估過程中發(fā)揮主體作用。此外，應積極引入第三方評估機制，利用外置資源建立專業(yè)性的外部監(jiān)督機制，形成內(nèi)部評估和外部評估相結(jié)合的多元綜合評估體系。第二，明確評估目標，確立公平效率為導向多階段并存的評估模式。公平為目標，效率為動力，強化政府購買公共服務資源的普適性，提高服務供給的效率、效能和效果，逐步形成具有事前、事中、事后評估相結(jié)合的評估模式。在這里，事前評估主要考察服務提供者的服務理念、資金安排、服務生產(chǎn)者的生產(chǎn)能力、服務消費者的需求狀況等等；事中評估主要考察服務生產(chǎn)者監(jiān)管、資金使用情況、服務供給的數(shù)量和質(zhì)量、服務可持續(xù)性、服務對象的滿意度等；事后評估主要是綜合性評估，主要涉及問題是否解決、服務質(zhì)量以及服務效益等，更多的是對服務過程的反思和凝練。第三，建立完善科學合理的評估指標體系。評估指標體系的建立更多的從技術(shù)層面使評估具有可操作性和具有普遍性的衡量標準。因此，基于利益相關(guān)者在公共服務供給中的權(quán)責，需要合理確定不同主體在評估中的評估權(quán)重，并綜合考慮公共服務的特點、公共服務通過項目制體現(xiàn)的屬性，以及項目的成本、管理過程和產(chǎn)出結(jié)果，確定政府向社會組織購買公共服務項目具體的評估指標體系，科學設計涵蓋服務供應方的資質(zhì)、服務質(zhì)量、服務計量、服務成效等多個維度的評估指標體系。

（四）加強政府購買公共服務的過程監(jiān)管

加強政府購買公共服務的監(jiān)管是確保社會公益性目標的重要手段。通過建立健全全方位互動的動態(tài)項目實施機制，進行依法加強對購買服務項目質(zhì)量、效果的過程控制和監(jiān)督，保證政府購買公共服務的長效運行和健康發(fā)展。第一，創(chuàng)新監(jiān)管制度，明確綜合動態(tài)監(jiān)管，強化過程監(jiān)管意識。理順政府購買公共服務的過程，建立多元主體參與的監(jiān)督體系，通過對服務需求調(diào)查、社會組織資質(zhì)評估、購買公共服務申請、公開招投標、項目評審、合同簽訂、項目實施、中期評估、結(jié)項反饋等進行動態(tài)監(jiān)督和管理，降低購買公共服務的風險。第二，明確監(jiān)管主體，落實監(jiān)管責任，實施質(zhì)量管理。建立人大監(jiān)管、政府監(jiān)管、社會組織監(jiān)管、獨立第三方專業(yè)機構(gòu)監(jiān)管、社會媒體監(jiān)管在內(nèi)的多元參與監(jiān)管機制，建構(gòu)一個程序透明、過程開放、公眾廣泛參與的公共服務平臺，提高公民參與度和社會公正度?？稍O立人大專門的政府購買公共服務監(jiān)督委員會，負責起草具體的法規(guī)和實施細則，對重大決策和部署進行監(jiān)管；政府專門機構(gòu)負責制定發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)服務標準、服務采購目錄，對財政支出及比例結(jié)構(gòu)、服務內(nèi)容質(zhì)量以及服務成效進行監(jiān)管；社會組織對服務生產(chǎn)過程進行自我監(jiān)管，保證服務質(zhì)量提升；獨立第三方專業(yè)機構(gòu)具體對政府購買公共服務的成本、服務滿意度、社會評價、政府公共服務績效評價等進行監(jiān)測；社會媒體監(jiān)督更多指代便利監(jiān)督的渠道和途徑，為政府購買公共服務的順利實施提供信息披露，以便社會大眾更好地了解和評價。

［1］黃春蕾，閆婷.政府購買公共服務績效評估研究述評［J］.山東行政學院學報，2013，（6）.

［2］彭少峰，張昱.政府購買公共服務：研究取向及新傳統(tǒng)［J］.學習與實踐，2013，35（1）.

［3］［4］陳建國.政府購買公共服務過程管理研究——以北京市為例［J］.理論探索，2012，（4）.

［5］馬宏.購買服務:社會組織巧解政府“瘦身”難題［N］.中國社會報，2010-11-17.

［6］王浦劬，［美］萊斯特·M·薩拉蒙.政府向社會組織購買公共服務研究——中國與全球經(jīng)驗分析［M］.北京：北京大學出版社，2010：54.

［7］王名.中國民間組織參與公共服務購買的模式分析［J］.中共浙江省委黨校學報，2008，24（4）.

責任編輯：鐘曉媚

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A

1673-5706（2016）05-0039-06

2013年浙江省社科規(guī)劃課題“困境與抉擇：政府向社會組織購買公共服務的評估監(jiān)管體系研究——基于北京、上海、廣州、深圳、浙江的考察分析”（13N D J C 115Y B）階段性成果。

2016-01-12

金碧華，浙江理工大學法政學院副院長、副教授、博士、碩士生導師。