以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為重點深化簡政放權(quán)

□遲福林

(中國(海南)改革發(fā)展研究院， 海南 ?？凇?70311)

?

以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為重點深化簡政放權(quán)

□遲福林

(中國(海南)改革發(fā)展研究院， 海南 ?？?70311)

[摘要]以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為重點深化簡政放權(quán)有迫切的現(xiàn)實需求。深化簡政放權(quán)需要以服務(wù)業(yè)市場開放釋放市場活力，需要以企業(yè)制度變革激發(fā)企業(yè)活力，需要政府深刻的自我革命。其中，深化簡政放權(quán)改革最突出、最緊迫的問題是監(jiān)管轉(zhuǎn)型。監(jiān)管轉(zhuǎn)型不是一般的方法、能力問題，而是要形成科學(xué)合理、糸統(tǒng)配套、執(zhí)行高效的現(xiàn)代治理體系。

[關(guān)鍵詞]減少制度成本；簡政放權(quán)；監(jiān)管變革；政府改革

2016年是“十三五”的起步之年。下一步的簡政放權(quán)改革，要將簡政放權(quán)與“十三五”轉(zhuǎn)型發(fā)展統(tǒng)籌考慮，要緊緊圍繞構(gòu)建發(fā)展新體制，以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為重點，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)，減少制度成本，提高政府效能，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。

一、充分認(rèn)識深化簡政放權(quán)的現(xiàn)實緊迫性

(一)深化簡政放權(quán)確實到了一個拐點。一方面，以放權(quán)倒逼政府改革到了關(guān)節(jié)點。如果“十三五”期間政府改革沒有實質(zhì)性突破，即便進(jìn)一步放權(quán)能達(dá)到一定效果，但作用也會很有限；另一方面，深化簡政放權(quán)要與全面深化改革相配套，要成為全面深化改革的關(guān)鍵和重點。

(二)緩解經(jīng)濟下行壓力對深化簡政放權(quán)有著迫切的現(xiàn)實需求。從目前的情況看，簡政放權(quán)如果停留在目前這個階段，對緩解經(jīng)濟下行壓力的作用有限。這就需要通盤考慮“十三五”轉(zhuǎn)型發(fā)展和緩解經(jīng)濟下行壓力的雙重背景，如何在以放權(quán)釋放市場活力上實現(xiàn)實質(zhì)性突破。

(三)深化簡政放權(quán)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點之一。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對深化簡政放權(quán)提出了新的要求，以問題為導(dǎo)向，需要深入研究簡政放權(quán)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中扮演的重要角色。

總的來看，在釋放新需求、創(chuàng)造新供給的特定背景下，簡政放權(quán)需要把減少制度成本擺在突出位置，在充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用、發(fā)揮政府的有效作用、激發(fā)市場活力、激發(fā)企業(yè)活力等方面走出一條新路子。

二、以服務(wù)業(yè)市場開放釋放市場活力

總的判斷是：服務(wù)業(yè)成為引領(lǐng)新供給、緩解經(jīng)濟下行壓力的重要領(lǐng)域。深化簡政放權(quán)，要從數(shù)量型放權(quán)向開放市場轉(zhuǎn)變，重點是服務(wù)業(yè)市場開放。2015年，我國工業(yè)增長速度為6.0%，服務(wù)業(yè)增長速度為8.3%。降低制度成本，關(guān)鍵是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革在服務(wù)業(yè)市場開放上破題發(fā)力：一方面，服務(wù)業(yè)領(lǐng)域面臨的行政壟斷和市場壟斷比較突出。我國制造業(yè)市場開放程度達(dá)到85%左右，而服務(wù)業(yè)的市場開放程度僅有50%左右；另一方面，無論是國內(nèi)消費結(jié)構(gòu)升級，還是“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，對服務(wù)業(yè)市場開放都有相當(dāng)大的需求。例如，2014年我國服務(wù)貿(mào)易占整個對外貿(mào)易的比重為12.3%，而全球平均水平為20.6%?！笆濉蓖七M(jìn)服務(wù)業(yè)市場開放，需要在以下四個方面發(fā)力。

(一)進(jìn)一步鼓勵、支持社會資本進(jìn)入服務(wù)業(yè)領(lǐng)域。當(dāng)前的情況是:第一，服務(wù)業(yè)市場準(zhǔn)入仍然有禁區(qū)，有的禁區(qū)仍然很大；第二，有些服務(wù)業(yè)領(lǐng)域盡管已經(jīng)明確鼓勵社會資本進(jìn)入，但是缺乏具體的操作辦法。例如鼓勵社會資本全面進(jìn)入健康服務(wù)業(yè)，但如何進(jìn)入、政府如何購買公共服務(wù)都缺乏具體的實施辦法；第三，行政壟斷和市場壟斷在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域還比較突出。可以說，打破壟斷、吸引社會資本，成為服務(wù)業(yè)市場開放的重中之重。

(二)破除壟斷要有動力。以電訊行業(yè)為例，在當(dāng)前尚不能完全市場化的背景下，能不能通過引進(jìn)部分社會資本提高速度和效益，降低價格。十八屆五中全會明確提出“全面放開競爭性領(lǐng)域商品和服務(wù)價格”，如何有效落實尚未破題。為此，需要在大部分生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)領(lǐng)域盡快放開價格，鼓勵競爭，形成市場決定價格的新機制。

(三)有序擴大服務(wù)業(yè)對外開放，拓寬外資投資渠道。2015年,習(xí)近平主席在G20峰會上的講話中提出“以服務(wù)業(yè)為重點放寬外資準(zhǔn)入領(lǐng)域”，李克強總理在達(dá)沃斯與世界經(jīng)濟論壇國際工商理事會代表對話時提出“擴大服務(wù)業(yè)對外開放，進(jìn)一步放寬外資準(zhǔn)入”。從現(xiàn)實情況看，盡管國內(nèi)4個自由貿(mào)易試驗區(qū)在服務(wù)業(yè)對外開放方面有重要進(jìn)展，但從4個自貿(mào)區(qū)的負(fù)面清單看，在負(fù)面清單122項特別管理措施中有80余項是針對服務(wù)貿(mào)易的，對服務(wù)貿(mào)易的限制仍然比較多。2015年底，國務(wù)院出臺《關(guān)于加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》，要求“擴大服務(wù)業(yè)對外開放”。在新一輪全球化過程中適應(yīng)國內(nèi)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的新形勢，國內(nèi)自貿(mào)區(qū)的重點是在服務(wù)貿(mào)易對外開放上先行先試，形成可復(fù)制、可推廣的重要實踐經(jīng)驗。負(fù)面清單是為其服務(wù)的，是一個突出特點，目標(biāo)是推動新一輪對外開放。

(四)實現(xiàn)服務(wù)業(yè)與工業(yè)政策平等。服務(wù)行業(yè)在用地、用水、用電以及財稅等方面與工業(yè)嚴(yán)重不平等。從地方層面看，工業(yè)用地和商業(yè)、服務(wù)業(yè)用地至少相差五倍左右，在水電氣等生產(chǎn)要素使用上，服務(wù)業(yè)也明顯高于工業(yè)?！笆濉苯档头?wù)業(yè)企業(yè)的制度成本，關(guān)鍵是加快調(diào)整服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，糾正對服務(wù)業(yè)不合理的歧視性政策：一是加大服務(wù)業(yè)用地供給，逐步縮小服務(wù)業(yè)與工業(yè)用地的價格差距，實現(xiàn)服務(wù)業(yè)與工業(yè)“同地同價”；二是抓緊落實國家關(guān)于服務(wù)業(yè)發(fā)展的價格政策，加快推進(jìn)工商業(yè)水電氣“同網(wǎng)同價”；三是加大服務(wù)業(yè)領(lǐng)域中小企業(yè)結(jié)構(gòu)性減稅力度，實現(xiàn)服務(wù)業(yè)與工業(yè)稅負(fù)平等。

三、以企業(yè)制度變革激發(fā)企業(yè)活力

總的判斷是：在經(jīng)濟下行壓力增大的背景下，減少企業(yè)設(shè)立、企業(yè)投資中的制度成本極為重要。盡管數(shù)量型的放權(quán)有作用，仍有一定空間，但其作用越來越有限。現(xiàn)在企業(yè)的感覺和政府的感覺大不一樣，政府放權(quán)有700多項，企業(yè)說你給我?guī)醉椫匾木秃茫?dāng)然降稅費是第一位的。對企業(yè)而言，“含金量高”的放權(quán)至關(guān)重要，關(guān)鍵是把企業(yè)設(shè)立、企業(yè)投資中的制度成本降下來，讓企業(yè)“輕裝上陣”。建議從三個方面推進(jìn)企業(yè)層面的制度變革。

(一)實施企業(yè)自主登記制度。進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，實現(xiàn)企業(yè)自主登記注冊的技術(shù)條件和時機已經(jīng)成熟。建議借鑒新加坡、香港的經(jīng)驗，爭取在“十三五”時期，全面實施企業(yè)自主登記制度。

(二)適時取消企業(yè)一般投資項目備案制。市場經(jīng)濟條件下，在政府嚴(yán)格管理城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用、環(huán)境保護(hù)等事項的前提下，除涉及國家安全、某些重大國有投資項目之外，企業(yè)的一般項目一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，不再要求備案。

(三)推廣企業(yè)法人承諾制。2014年，海南在食品藥品監(jiān)管行政審批領(lǐng)域試行“法人承諾制”，取得了比較好的效果。建議總結(jié)海南經(jīng)驗，進(jìn)一步完善推廣法人承諾制，形成以企業(yè)信用為事后監(jiān)管：對必須保留審批的事項，由監(jiān)管部門向申請企業(yè)提供責(zé)任承諾書和審批要件清單，企業(yè)法人簽署對材料真實性負(fù)責(zé)和對虛假材料承擔(dān)責(zé)任的法人承諾書后，審批部門可當(dāng)場或當(dāng)天發(fā)放批件和許可證。事后，監(jiān)管部門在規(guī)定時間內(nèi)組織現(xiàn)場核查，如發(fā)現(xiàn)企業(yè)造假，再對其進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。

四、以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為重點深化政府改革

總的判斷是：簡政放權(quán)倒逼政府改革。當(dāng)前，無論從哪方面看，政府改革最突出、最急迫的問題是監(jiān)管轉(zhuǎn)型。監(jiān)管變革不是一般的方法、能力問題，而是要形成比較完善的治理體系。這里有三個問題很重要。

(一)適應(yīng)監(jiān)管轉(zhuǎn)型的需要盡快建立綜合性監(jiān)管機構(gòu)。由于監(jiān)管職能設(shè)置和監(jiān)管權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理，同一事項監(jiān)管往往分散在多個部門，以致于監(jiān)管效能很難體現(xiàn)出來。當(dāng)前，強化監(jiān)管不是沒有人才，也不是沒有手段，問題在于行政審批和市場監(jiān)管不分，有些機構(gòu)既管審批，也負(fù)責(zé)監(jiān)管，嚴(yán)重影響行政審批的嚴(yán)肅性、純潔性。另外，由于監(jiān)管缺乏標(biāo)準(zhǔn)性、技術(shù)性，監(jiān)管的隨意性較大。為此，監(jiān)管變革的首要任務(wù)是將行政審批與市場監(jiān)管嚴(yán)格分開，盡快從國家層面整合監(jiān)管機構(gòu)，組建綜合性、權(quán)威性的市場監(jiān)管機構(gòu)；第二，推進(jìn)市場監(jiān)管去行政化，實現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性；第三，完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，促使監(jiān)管專業(yè)機構(gòu)依標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管。

(二)發(fā)揮中央與地方兩個積極性，實行省以下監(jiān)管機構(gòu)垂直管理。如何推進(jìn)省以下垂直管理試點成為監(jiān)管變革的新問題。一是環(huán)保問題，十八屆五中全會確定了環(huán)保機構(gòu)實行省以下垂直管理，但目前尚未形成具體措施。例如，有些城市同飲一江水，幾個城市環(huán)保局各自的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一樣；二是省以下市場監(jiān)管機構(gòu)，現(xiàn)在可能在縣一級統(tǒng)籌都很難。建議總結(jié)環(huán)保的經(jīng)驗，實行省以下監(jiān)管機構(gòu)的垂直管理。

(三)調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管系統(tǒng)的行政結(jié)構(gòu)。深化簡政放權(quán)觸及部門間行政權(quán)力以及中央與地方權(quán)力的合理配置，需要將行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整提上改革的重要日程。首先，整合某些機構(gòu)職能已經(jīng)比較成熟。例如國稅與地稅合并相對比較成熟。當(dāng)前，反壟斷的職能分散在商務(wù)部反壟斷局、國家發(fā)改委價格監(jiān)督檢查和反壟斷局、國家工商行政管理總局反壟斷與不正當(dāng)競爭執(zhí)法局，由于這三家反壟斷機構(gòu)調(diào)查及處罰難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)，使反壟斷的效果在一定程度上打折扣。為此，需要盡快組建統(tǒng)一的國家反壟斷局。再例如，金融分業(yè)監(jiān)管遠(yuǎn)不適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的大趨勢，這就需要盡快改變分業(yè)監(jiān)管的格局，組建國家金融監(jiān)管總局，實行統(tǒng)一的監(jiān)管體制。第二，加快出臺各級政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單，規(guī)范、減少政府干預(yù)企業(yè)的自由裁量權(quán)。第三，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整改革要與“十三五”全面深化改革通盤考慮。

總的來看，行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及到政府的“放權(quán)、分權(quán)和限權(quán)”，是一場深刻的政府“自我革命”，需要統(tǒng)一設(shè)計、積極穩(wěn)妥推進(jìn)以監(jiān)管轉(zhuǎn)型為重點的簡政放權(quán)改革。

(責(zé)任編輯：廖才茂)

Reducing Institutional Costs to Deepen Streamlining Government and Delegating Authorities

CHI Fu-lin

(ChinaInstituteforReformandDevelopment,Haikou,Hainan570311,China)

Abstract:It is an urgent requirement to deepen streamlining government and delegating authorities by focusing on reducing institutional costs.For this purpose,it is necessary to release the potential vitality of market in the service industry,stimulate the vitality of enterprises by enterprise institutional reform,and carry out a profound self-revolution of the government.Where,the most urgent problem in governmental reform is to change of regulation.It not only involves the improvement of methods and abilities,but also needs a modern governance system of scientific,reasonable and systematic setup as well as high efficiency of implementation.

Key words:reducing institutional costs;streamlining government and delegating authorities;change of regulation;governmental reform

[收稿日期]2016-04-26

[作者簡介]遲福林(1951—)，男，山東蓬萊人，中國(海南)改革發(fā)展研究院院長、研究員、博士生導(dǎo)師，享受國務(wù)院特殊津貼專家，中國井岡山干部學(xué)院兼職教授，研究方向為經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌理論與政策。

[中圖分類號]D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1674-0599(2016)03-0005-03