地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)群眾參與：內(nèi)涵、類型及意義

劉正妙，劉任平

（1.湖南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南 湘潭 411201；2.中共上饒市委黨校，江西 上饒 334000）

地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)群眾參與：內(nèi)涵、類型及意義

劉正妙1，劉任平2

（1.湖南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院，湖南 湘潭 411201；2.中共上饒市委黨校，江西 上饒 334000）

群眾參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)是指，廣大群眾以及群眾組織在國(guó)家法律范圍內(nèi)，依照法律的規(guī)定和程序，通過(guò)一定的渠道參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的考評(píng)，從而對(duì)其產(chǎn)生影響的過(guò)程。地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)群眾參與按照不同標(biāo)準(zhǔn)可劃分為不同類型。群眾參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)是增強(qiáng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)合法性的主要途徑、溝通地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部與社會(huì)公眾關(guān)系的重要橋梁、改善地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的有效手段、促進(jìn)群眾參與制度化的有力引擎。

地方政府；領(lǐng)導(dǎo)干部；政績(jī)考評(píng)；群眾參與

習(xí)近平總書(shū)記在群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中多次強(qiáng)調(diào)，“黨員、干部身上的問(wèn)題，群眾看得最清楚、最有發(fā)言權(quán)。要堅(jiān)持開(kāi)門(mén)搞活動(dòng)，一開(kāi)始就扎下去聽(tīng)取群眾意見(jiàn)和建議，每個(gè)環(huán)節(jié)都組織群眾有序參與”。而地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部是否為群眾做了事情，做了多少事情，所做的事情是否有成效，等等，也是群眾看得最清楚，最有考評(píng)權(quán)的。群眾是地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)不可或缺的主體。

一、地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)群眾參與的內(nèi)涵剖析

地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)群眾參與就是在地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中，充分發(fā)揚(yáng)民主，與廣大民眾保持聯(lián)系，最大限度地讓群眾能夠依法真正參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)，使他們能夠通過(guò)各種有效的信息傳輸渠道，充分表達(dá)意見(jiàn)和訴求，對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)產(chǎn)生積極而有效的影響。因此地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)群眾參與的內(nèi)涵，我們可以從以下幾個(gè)方面加以把握：

從參與的主體來(lái)分析，這里所指的群眾不僅僅是傳統(tǒng)意義上的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的投票人和服務(wù)的接受者，而是地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)造的政績(jī)和提供的服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估者?！叭罕娪辛x務(wù)參與公共事務(wù)，幫助機(jī)關(guān)獲得政治行政績(jī)效信息，要求政治家和官僚改進(jìn)?！保?］充當(dāng)“顧客”的群眾旨在通過(guò)參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)，使地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀，創(chuàng)造創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開(kāi)放發(fā)展、共享發(fā)展的政績(jī)，創(chuàng)造不僅當(dāng)前造福人民而且有利于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的政績(jī)，提供讓群眾滿意的產(chǎn)品和服務(wù)。值得注意的是，參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的群眾并不涵括在政府機(jī)關(guān)擔(dān)任職務(wù)的公務(wù)員，而主要是指非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的普通群眾。而且在這里的參與主體，我們還并不強(qiáng)調(diào)其“群眾資格”，只要所涉及的問(wèn)題與其利益有關(guān)，群眾就可以參與，而不論其是否享有選舉權(quán)。概言之，一切贊成、擁護(hù)和參加社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的、與地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)有著利益關(guān)系的非政府人員都屬于地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的主體，也包括社會(huì)組織和團(tuán)體。

從參與的客體來(lái)分析，要確保群眾在地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中的地位，考評(píng)的每一環(huán)節(jié)都應(yīng)有群眾真正地參與，包括政績(jī)考評(píng)愿景的規(guī)劃、考評(píng)指標(biāo)體系的構(gòu)建、考評(píng)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的劃分、考評(píng)具體實(shí)施以及考評(píng)結(jié)果的分析和運(yùn)用。

從參與的途徑來(lái)分析，群眾參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中的途徑和渠道必須是合法、有效的。根據(jù)西方國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，群眾參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的形式主要有兩大類：一是群眾通過(guò)現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，例如微博、微信、QQ、電子郵件、APP等途徑主動(dòng)參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考評(píng)，當(dāng)然也有少數(shù)人采用傳統(tǒng)的信件、電話等方式參與，即自發(fā)式參與，也可稱為高層次參與；二是地方政府或其他機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，舉行座談會(huì)、公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等形式組織、發(fā)動(dòng)群眾參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)，即動(dòng)員式參與，亦即低層次參與。

從參與的形態(tài)來(lái)分析，群眾參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)政府績(jī)效考評(píng)是一個(gè)動(dòng)態(tài)、持續(xù)并且不斷變化的過(guò)程。按照公民參與的具體環(huán)節(jié)劃分，我們認(rèn)為地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)由動(dòng)力機(jī)制、培訓(xùn)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、約束機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制構(gòu)成［2］。另外，我們也可以從橫向方面，即參與人數(shù)、參與渠道、參與層次和參與強(qiáng)度等四個(gè)方面考察公民參與形態(tài)。

綜上所述，我們可以發(fā)現(xiàn)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中的群眾參與，主體是群眾個(gè)人或群眾組成的社會(huì)組織，但不包括政府的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的執(zhí)行主體。其參與行為具有非法定職業(yè)性，參與重心在于影響政府的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)過(guò)程，進(jìn)一步影響領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)觀和創(chuàng)政績(jī)的行為。參與的目的在于促成群眾利益的實(shí)現(xiàn)。

二、地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)群眾參與的類型

目前，我國(guó)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中的群眾參與類型主要有：

根據(jù)群眾的參與自主性，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中的群眾參與可以分為主動(dòng)參與和被動(dòng)參與。主動(dòng)參與就是群眾自愿收集領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的相關(guān)信息，了解領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的相關(guān)程序，利用合理的方式方法和手段參與到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中去，影響領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考評(píng)，達(dá)成自己的利益。被動(dòng)參與，就是群眾被動(dòng)的接受政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的相關(guān)信息，參與領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的過(guò)程并不是出于自己的愿望。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)現(xiàn)實(shí)政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化對(duì)中國(guó)現(xiàn)代群眾意識(shí)的生成起到了積極的推動(dòng)作用，但由于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制尚在構(gòu)建過(guò)程之中，政治體制改革的一些難題距其解決和突破尚有待時(shí)間，政府行政體制改革尚處于維艱之途，等等，導(dǎo)致我國(guó)群眾參與意識(shí)還相當(dāng)?shù)?，群眾的自主參與狀況還不樂(lè)觀。

根據(jù)群眾參與規(guī)模，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中的群眾參與可以分為原子化群眾參與和集團(tuán)式群眾參與。原子化群眾參與就是群眾個(gè)人獨(dú)立地參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)。如群眾個(gè)人通過(guò)網(wǎng)絡(luò)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部。而集團(tuán)式群眾參與就是群眾個(gè)體因地域或利益的關(guān)系，組成群眾團(tuán)體參與到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中去。從歷史的角度來(lái)看，群眾參與的行為較多屬于個(gè)人行為。但是，由于個(gè)人的力量非常有限。所以群眾通常以組織的形式來(lái)參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)。他們通常對(duì)于利益的實(shí)現(xiàn)方式和問(wèn)題的解決途徑會(huì)有不同的意見(jiàn)，甚至?xí)霈F(xiàn)對(duì)立和沖突。在這種情況下，群眾就會(huì)以非組織的形式參加地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)。然而，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)組織化程度越來(lái)越高的社會(huì)，群眾的那種原生性的非組織性特征正在逐漸消失，代之而起的是有組織的活動(dòng)。群眾的團(tuán)體式參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部考評(píng)將是未來(lái)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)群眾參與的必然趨勢(shì)。

根據(jù)群眾參與時(shí)間，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中的群眾參與可以分為考評(píng)前、考評(píng)中與考評(píng)后參與。考評(píng)前參與，主要是指地方政府在制定領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)規(guī)劃時(shí)就讓群眾參與其中。包括領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)愿景規(guī)劃、考評(píng)指標(biāo)體系的構(gòu)建（考評(píng)原則、考評(píng)指標(biāo)的篩選與賦分）等?？荚u(píng)中參與就是在地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)給定分值或評(píng)定等級(jí)時(shí)讓群眾參與其中。而考評(píng)后參與，就是地方政府已經(jīng)大體評(píng)定領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)，然后在群眾中進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的民意調(diào)查或滿意度調(diào)查，以進(jìn)一步確定領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的科學(xué)性和合理性。

根據(jù)群眾參與區(qū)域，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中的群眾參與可以分為城市群眾參與和農(nóng)村群眾參與。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，群眾受政府干預(yù)較多，利益意識(shí)和權(quán)利意識(shí)較強(qiáng)，能夠獲得的領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的信息較多，能夠表達(dá)自己意愿的手段也較豐富，因此其參與領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的積極性、主動(dòng)性較強(qiáng)。而農(nóng)村地區(qū)尤其是中西部地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，這種落后形成了對(duì)農(nóng)民參與政治的剛性制約。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的落后，農(nóng)民具有較少的閑暇時(shí)間去關(guān)心政治，他們不得不集中大部分時(shí)間去謀求生存和發(fā)展。同時(shí)，由于農(nóng)村很少?gòu)恼蝎@得直接利益，獲得領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)的信息極為有限，參與到領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的手段、工具缺乏，所以農(nóng)民缺乏對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的熱情，不關(guān)心領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)，參與意識(shí)較為淡薄。

根據(jù)群眾參與程度，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)群眾參與可以分為直接參與和間接參與。直接參與就是群眾直接參與到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的各環(huán)節(jié)，群眾參與直接影響到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的評(píng)定和劃分等級(jí)，真正做到領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)?yōu)槿罕妱?chuàng)造，政績(jī)大小、好差由群眾評(píng)定。我國(guó)有些地方政府已經(jīng)開(kāi)始了領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)群眾直接參與。如：湖南株洲啟動(dòng)2008年度領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的社會(huì)公認(rèn)評(píng)估工作，評(píng)估結(jié)果首次網(wǎng)上公布；2014年，陜西商南縣實(shí)行官員政績(jī)現(xiàn)場(chǎng)接收群眾咨詢考核，多名“群眾不滿意”官員被撤。而間接參與就是群眾不直接參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)，而是地方政府利電話、問(wèn)卷、網(wǎng)絡(luò)對(duì)群眾進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)調(diào)查，結(jié)合群眾意見(jiàn)然后對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)進(jìn)行評(píng)定和劃分等級(jí)。如2013年深圳市委組織部委托國(guó)家統(tǒng)計(jì)局深圳調(diào)查隊(duì)，由其采取集中會(huì)議調(diào)查、入戶調(diào)查等方式就干部政績(jī)深入群眾進(jìn)行滿意度調(diào)查。

根據(jù)群眾參與階層，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)群眾參與可以分為優(yōu)勢(shì)地位階層參與、社會(huì)基礎(chǔ)階層參與和中間階層參與。首先，從優(yōu)勢(shì)地位階層來(lái)看，他們掌握著主要的組織、經(jīng)濟(jì)等資源，在社會(huì)結(jié)構(gòu)中居于優(yōu)勢(shì)地位，是地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的積極參與者。其次，從社會(huì)基礎(chǔ)階層來(lái)看，該類階層包括工人、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者和城鄉(xiāng)無(wú)業(yè)、失業(yè)、半失業(yè)者階層，整體上看，該階層參與領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的意識(shí)相對(duì)弱一些，但也呈現(xiàn)出增強(qiáng)趨勢(shì)。最后，從中間階層來(lái)看，該類別包括了專業(yè)技術(shù)人員、辦事人員、個(gè)體工商戶等階層，該階層成員有著良好的教育水平和參與技能，掌握著一部分社會(huì)資源，其參與意識(shí)比較富足，既不激進(jìn)，也不落后淡薄。

根據(jù)群眾參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)過(guò)程的制度化與否，可將其分為制度化參與和非制度化參與。制度化參與是指群眾通過(guò)合法程序參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)過(guò)程或影響領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的參與方式。非制度化參與方式是指群眾通過(guò)非正式的方式影響領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的參與方式。

以上分類，并不是互不相關(guān)聯(lián)的，而是彼此之間存在交集的集合。同一群眾參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的行為，按照不同標(biāo)準(zhǔn)可以劃分為不同類型的參與。

三、地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中群眾參與意義分析

群眾參與是現(xiàn)代民主政治制度下群眾所具有的一種普遍性和廣泛性的行為，是現(xiàn)代民主的主要表征之一。就其基本功能而言，主要包括兩個(gè)方面：一方面群眾參與是民主的表現(xiàn)形式和群眾權(quán)利的重要內(nèi)容；另一方面群眾參與是實(shí)現(xiàn)民主和維護(hù)群眾利益的重要工具。在推進(jìn)“中國(guó)夢(mèng)”的偉大歷史進(jìn)程中，讓群眾有序、制度化參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)，具有以下幾個(gè)方面的意義：

1.增強(qiáng)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)合法性的主要途徑

領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)合法性從本質(zhì)上說(shuō)，就是地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部以什么為價(jià)值取向創(chuàng)造政績(jī)、能否創(chuàng)造政績(jī)、政績(jī)?cè)诙啻蟪潭壬夏鼙蝗罕娊邮堋Ｔ侥鼙蝗罕娬J(rèn)同的政績(jī)，其合法性越強(qiáng)，反之亦然。判斷領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)是否具有合法性要以群眾認(rèn)同為基礎(chǔ)是因?yàn)椤霸诿裰鲊?guó)家，統(tǒng)治者的合法性通常依賴于他們滿足一些關(guān)鍵選民對(duì)他們政績(jī)的期望。”［3］也就是說(shuō)判斷地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)是否具有合法性，并不在于領(lǐng)導(dǎo)干部自己標(biāo)示，也不在于領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)自己的政績(jī)作法律詮釋，而在于占人口絕大多數(shù)的民眾是否認(rèn)同認(rèn)可。這也正是馬克思認(rèn)為的人民群眾是社會(huì)發(fā)展的主體，是歷史的創(chuàng)造者，是社會(huì)主人的中國(guó)化表述。事實(shí)上，不能夠?yàn)槿罕娝J(rèn)同的政績(jī)是缺乏合法性基礎(chǔ)的，就不能滿足公眾的需求或使領(lǐng)導(dǎo)干部在公眾心目中的形象會(huì)大打折扣，不僅導(dǎo)致群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的懷疑和不信任，而且導(dǎo)致公眾對(duì)政府的懷疑和不信任。創(chuàng)新群眾參與機(jī)制，讓群眾大范圍、深程度地參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)恰恰是現(xiàn)代民主政治以及地方政府為提高績(jī)效而改進(jìn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)所作的不懈努力，即使暴露了不足和失敗，也并不一定會(huì)損害地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的信譽(yù)，相反，讓群眾知曉地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)政績(jī)過(guò)程中所面臨的困難和問(wèn)題，有利于消除群眾對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的偏見(jiàn)，對(duì)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的批評(píng)意見(jiàn)也就會(huì)相應(yīng)的減少，從而拉近地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾之間的距離，使群眾更加支持、理解、信任和認(rèn)同地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部和其為創(chuàng)政績(jī)所作的付出，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)的合法性也就隨之日益鞏固。

2.溝通地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部與社會(huì)公眾關(guān)系的重要橋梁

習(xí)近平在十八屆中共中央政治局第一次集體學(xué)習(xí)時(shí)講到：“密切黨群、干群關(guān)系，保持同人民群眾的血肉聯(lián)系，始終是我們黨立于不敗之地的根基?！备母镩_(kāi)放30多年以來(lái)，各級(jí)黨組織和黨員干部較好地貫徹和執(zhí)行了黨的群眾路線，黨群關(guān)系、干群關(guān)系總體上來(lái)說(shuō)也是好的，這是主流，必須充分肯定［4］。但是，我們也必須看到，在一些地方，干群關(guān)系存在的問(wèn)題甚至還非常嚴(yán)重，這直接關(guān)系到黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，影響到黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的提高。而干群關(guān)系緊張的一個(gè)主要原因就是“有些干部在錯(cuò)誤的發(fā)展觀和政績(jī)觀的影響下，大搞形式主義，潛心搞勞民傷財(cái)?shù)乃^‘政績(jī)工程’、‘形象工程’；有些干部群眾觀念淡薄，對(duì)群眾缺乏感情，同群眾的聯(lián)系明顯削弱。他們作風(fēng)不深入，高高在上，官氣十足、主仆關(guān)系顛倒，遇事推諉，不負(fù)責(zé)任?！保?］因此，創(chuàng)新地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)機(jī)制，能讓領(lǐng)導(dǎo)干部創(chuàng)政績(jī)行為和結(jié)果充分展示于群眾面前，讓領(lǐng)導(dǎo)干部正確認(rèn)識(shí)人民群眾主人翁地位，樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)宗旨；克服驕傲自滿和脫離群眾的官僚主義意識(shí)；改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方式，真正做到創(chuàng)政績(jī)能重民盼、順民意、解民困，防止創(chuàng)政績(jī)過(guò)程中的“政績(jī)工程”和“形象工程”等領(lǐng)導(dǎo)干部利用公共權(quán)力的尋租行為，遏制腐敗和不正之風(fēng)的滋長(zhǎng)和蔓延。另一方面，在創(chuàng)新群眾參與機(jī)制，暢通參與渠道，讓群眾在廣泛、深入?yún)⑴c領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中，能夠讓群眾表達(dá)自己的利益要求和呼聲并在一定程度上得到滿足，增進(jìn)群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的理解和信任，調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾觀念的差異，密切領(lǐng)導(dǎo)干部與群眾的思想感情。

3.改善地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的有效手段

近幾年，地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)改革在我國(guó)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。然而理性審視之后，我們不難發(fā)現(xiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考評(píng)制度尚不健全，存在諸多不盡如人意的地方［6］。從考評(píng)內(nèi)容到考評(píng)程序上有諸多不完善之處，以致有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部為追求政績(jī)不擇手段。弄虛作假、勞民傷財(cái)、欺上瞞下，“政績(jī)工程”、“形象工程”在一定程度上還比較嚴(yán)重。因此，創(chuàng)新地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)機(jī)制，讓群眾真正參與到地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中來(lái)：一是有利于群眾本位的地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)價(jià)值取向的形成。在地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中，群眾本位的價(jià)值取向本質(zhì)就是要把人民的利益作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，從而使考評(píng)工作更為科學(xué)和全面地進(jìn)行，讓人民滿意。這正是實(shí)現(xiàn)地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)科學(xué)化的靈魂。二是有助于超越傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)指標(biāo)體系，將精力集中在群眾真正關(guān)心和需要解決的問(wèn)題上，并通過(guò)將“事實(shí)（硬件資料數(shù)據(jù)）與價(jià)值觀（群眾感覺(jué)如何）結(jié)合起來(lái)，從而增加評(píng)估指標(biāo)體系的社會(huì)相關(guān)性”［7］。三是有利于群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)的各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，避免政績(jī)考評(píng)流于形式，或防止被某些領(lǐng)導(dǎo)干部利用于實(shí)現(xiàn)不正當(dāng)目的、獲取不正當(dāng)利益的手段，從而保證政績(jī)考評(píng)的“民眾本位”的價(jià)值取向。四是有利于領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)結(jié)果的應(yīng)用，幫助地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部以群眾的需求為目標(biāo)，樹(shù)立正確的政績(jī)觀，不斷提高自己創(chuàng)造滿足人民需求的政績(jī)。

4.促進(jìn)群眾參與制度化的有力引擎

隨著群眾獨(dú)立性普遍增強(qiáng)和群眾與政府的聯(lián)系日益密切，群眾越來(lái)越多地參與到政治生活中來(lái)，初步形成了具有中國(guó)特色的群眾參與形式：實(shí)行村民自治；實(shí)行代議制；實(shí)行共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制；實(shí)行民主集中制；實(shí)行民主監(jiān)督等等。這些都為民主政治建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，群眾參與的制度化建設(shè)滯后對(duì)群眾參與的限制也不容忽視。群眾參與制度化包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：群眾參與制度的建立完善和群眾參與制度化的過(guò)程。在群眾參與制度的建立完善上，其實(shí)質(zhì)是在中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，從當(dāng)代中國(guó)群眾參與政治活動(dòng)的實(shí)際出發(fā)，在中國(guó)民主政治建設(shè)的總體框架內(nèi)，建立、修改、完善、創(chuàng)新政治參與制度。在群眾參與制度的“化”的方面，實(shí)際上包含著個(gè)體與群體兩個(gè)層面的“化”的過(guò)程：在個(gè)體層面上，促進(jìn)群眾參與的制度意識(shí)由剛性的外部約束向群眾個(gè)體內(nèi)心固有的自覺(jué)意識(shí)轉(zhuǎn)化，即完成制度意識(shí)在群眾心中的“內(nèi)化”；在群體層面上，就是要在制度規(guī)范下把依法參與、合法參與、主動(dòng)參與、理性參與深入到社會(huì)政治生活的方方面面，實(shí)現(xiàn)群眾參與制度的“社會(huì)化”。而群眾參與地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)作為群眾參與全集里面的一個(gè)子集，創(chuàng)新地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)參與機(jī)制，可以培養(yǎng)群眾的參與意識(shí)，提高群眾的參與技巧與技能，使領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)考評(píng)活動(dòng)為群眾所接受和承認(rèn)，從而自覺(jué)地、有序地、規(guī)范地參與到領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中來(lái)，使群眾行為納入制度化的渠道。而這實(shí)際就是群眾參與制度化的一個(gè)部分，推進(jìn)了群眾參與制度化的進(jìn)程。而其對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)制度化的推進(jìn)的另外一個(gè)方面表現(xiàn)在：進(jìn)行地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)群眾參與機(jī)制創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，可以為群眾選舉中的群眾參與、政府績(jī)效考評(píng)中的群眾參與、政府決策活動(dòng)中的群眾參與、行政監(jiān)督過(guò)程中的群眾參與提供制度化的目標(biāo)和方向，明確群眾制度化的究竟該怎么化、化什么、化的進(jìn)程等，激勵(lì)和推動(dòng)其他方面的群眾參與制度化，在整個(gè)群眾參與制度化中起到標(biāo)桿作用。

［1］張成福，黨秀云.公共管理學(xué)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001.138.

［2］［4］劉正妙.地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)群眾參與：現(xiàn)狀、困境與對(duì)策［J］.石河子大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2011，（06）.

［3］（美）塞繆爾·亨廷頓.第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮［M］.上海：三聯(lián)書(shū)店，1998.59.

［5］張寶林.新形勢(shì)下干群關(guān)系存在的主要問(wèn)題、特點(diǎn)及原因分析［J］.福建省委黨校學(xué)報(bào)，2005，（12）.

［6］周志平.公民參與政府環(huán)境決策：理論邏輯與路徑選擇［J］.佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，（02）.

［7］（美）馬克·霍哲.公共部門(mén)業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估與改善［J］.中國(guó)行政管理，2000，（03）.

The Connotation，Types and Significance：The Masses’Participation in the Assessment of the Achievements of the Leading Cadres

LIU Zheng-miao1，LIU Ren-ping2
（1.School of Marxism Studies，Hunan University of Science and Technology，Xiangtan 411201，China；2.Party School of Shangrao Municipal Committe，Shangrao 334000，China）

The masses’participation in the assessment of the achievements of the leading cadres in the local government refers to the process that masses or public organizations participate in the assessment of the achievements of the leading Cadres in the local government through specific ways based on provision and procedure within the nation’s law thus have an effective influence on it.This masses participation can be classified into various types based on different standards.And is main means to enhance the legitimacy of the achievements of the leading cadres，an important way to bridge officers public relations，an effective method to improve the evaluations of officers’performances in local governments，an powerful engine for the public participation in institution.

local government；leading cadres；assessment of the achievements；masses’participation

D630.3

A

1009-6566（2016）04-0056-05

湖南省科技廳科技計(jì)劃項(xiàng)目“地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考評(píng)中公民參與機(jī)制創(chuàng)新研究（2014SK3282）”，湖南省情與決策咨詢研究項(xiàng)目“加快推進(jìn)湖南省縣級(jí)政府治理能力現(xiàn)代化研究（2014BZZ263）”，湖南科技大學(xué)博士科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目（E51320）的階段性成果。

2016-04-15

劉正妙（1984—），男，湖南臨湘人，湖南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院副教授，博士，主要研究方向?yàn)橹袊?guó)特色社會(huì)主義理論與實(shí)踐。

劉任平（1978—），男，江西九江人，中共上饒市委黨校教師，碩士，主要研究方向?yàn)檎螌W(xué)。