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    深圳行政區(qū)劃歷史沿革考釋

    2016-02-12 13:13:40崔孝松
    特區(qū)實踐與理論 2016年4期
    關(guān)鍵詞:鹽田區(qū)羅湖區(qū)行政區(qū)劃

    崔孝松

    深圳行政區(qū)劃歷史沿革考釋

    崔孝松

    行政區(qū)劃承載了一個地區(qū)的行政管理職能,關(guān)系著一個地區(qū)的政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展、資源開發(fā)利用等各方面。自1979年撤縣建市以來,伴隨著自身的飛速發(fā)展,深圳的行政區(qū)劃也經(jīng)歷了復(fù)雜的歷史變遷。目前對深圳歷史研究的各類著述中對其行政區(qū)劃歷史卻沒有系統(tǒng)梳理,反而在零散的記載中出現(xiàn)了行政區(qū)概念混用及設(shè)立時間不統(tǒng)一等問題。文章從概念分析入手,通過查閱歷史檔案,系統(tǒng)梳理并解釋深圳歷次行政區(qū)劃的變遷。

    深圳;行政區(qū)劃;歷史沿革

    行政區(qū)劃的設(shè)立與變更受到國家結(jié)構(gòu)形式、經(jīng)濟發(fā)展階段等因素影響,也相應(yīng)地對生產(chǎn)力布置、經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生深刻影響。為尋求一種適應(yīng)本地國民經(jīng)濟和社會發(fā)展大局的區(qū)域劃分方式,深圳建市30多年來的行政區(qū)劃史與其經(jīng)濟社會發(fā)展史一樣,也經(jīng)歷了多次調(diào)整和變遷。目前,對深圳行政區(qū)劃的研究普遍存在誤讀和誤用,主要有以下兩類:一是各類較為權(quán)威的深圳歷史類著述或宣傳載體(政府官方網(wǎng)站)對深圳的行政區(qū)劃歷史的梳理,往往是語焉不詳,含混籠統(tǒng),沒有嚴(yán)格規(guī)范,造成以訛傳訛,或是對歷史沿革的歸納不完整,或是在設(shè)立時間的表述上不統(tǒng)一,區(qū)分不清市政府請示上報、省政府批復(fù)和國務(wù)院批復(fù)以及政權(quán)機構(gòu)掛牌成立等時間。二是有一些論述將20世紀(jì)80年代設(shè)立的“管理區(qū)”以及21世紀(jì)初設(shè)立的“功能新區(qū)”當(dāng)成區(qū)級行政區(qū)劃,這些管理機構(gòu)雖然享有區(qū)級待遇,但并不是一級行政區(qū),管理機構(gòu)也不是一級政府,而是市政府的“派出機構(gòu)”,個別論述中還將其混用為“派出機關(guān)”。

    本文在梳理行政區(qū)劃有關(guān)概念的基礎(chǔ)上,通過參考各類文獻以及查閱相關(guān)歷史文件檔案,希圖真實還原這段歷史,以期對該領(lǐng)域的進一步研究提供基礎(chǔ)性資料借鑒。限于研究角度和篇幅,本文僅研究市、區(qū)兩級行政區(qū)劃沿革。

    一、市級政區(qū)等級沿革

    深圳市域原為1600多年行政建置歷史的寶安縣。自建市以來,深圳市在政區(qū)等級上,經(jīng)歷了縣級市、地級市、副省級城市(計劃單列市)的轉(zhuǎn)變。

    1979年1月13日,為加強對寶安地區(qū)生產(chǎn)建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo),建立出口基地,發(fā)展對外貿(mào)易,廣東省革委會向國務(wù)院請示(《關(guān)于設(shè)立深圳市和珠海市的決定》粵字[1979]3號),將寶安縣改為深圳市,屬省轄縣級市建制,由省和惠陽地區(qū)雙重領(lǐng)導(dǎo),按地區(qū)一級配備干部。3月5日,國務(wù)院批復(fù)同意撤銷寶安縣設(shè)副地區(qū)級深圳市(《國務(wù)院關(guān)于廣東省設(shè)置深圳、珠海市的批復(fù)》國發(fā)[1979]63號),以寶安縣的行政區(qū)域為深圳市行政區(qū)域。11月26日,為加快深圳市的經(jīng)濟建設(shè),中共廣東省委、省革委會決定將深圳市由省、惠陽雙重領(lǐng)導(dǎo)的體制改為地區(qū)一級的省轄市,直屬省領(lǐng)導(dǎo)(《關(guān)于改變深圳市和珠海市體制的通知》粵字[1979]106號)。

    1981年8月21日,中共廣東省委書記集體辦公會議形成《關(guān)于深圳特區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子配備等問題的會議紀(jì)要》,規(guī)定深圳經(jīng)濟特區(qū)的政治待遇和廣州市相同,領(lǐng)導(dǎo)干部逐步按廣州市的規(guī)格配備,受廣東省直接領(lǐng)導(dǎo),屬副省級城市。1988年11月,國務(wù)院批準(zhǔn)深圳市在國家計劃中實行單列,并賦予其相當(dāng)于省一級的經(jīng)濟管理權(quán)限,從法律和管理上給予更多的空間支持,勉勵經(jīng)濟特區(qū)大膽進行改革開放試驗。

    需要特別指出的是,1980年8月26日設(shè)立的深圳經(jīng)濟特區(qū)是深圳市的一部分,它是在深圳市特定區(qū)域內(nèi)實行特殊經(jīng)濟政策的經(jīng)濟區(qū)域,并不是深圳市的一級行政區(qū)劃。盡管經(jīng)濟特區(qū)的影響力巨大,但并不能因此認(rèn)為深圳經(jīng)濟特區(qū)與深圳市是等同的,二者在法律地位、性質(zhì)等方面是不相同的。“對經(jīng)濟特區(qū)各項事務(wù)的管理,國家沒有單設(shè)管理機構(gòu),而是由深圳市政府統(tǒng)一管理,深圳市政府承擔(dān)管理經(jīng)濟特區(qū)和非經(jīng)濟特區(qū)的雙重職責(zé),這一點有別于一般的城市政府”,[1]雖然出現(xiàn)過短暫的“深圳經(jīng)濟特區(qū)政府”,但很快國務(wù)院就正式批復(fù)將深圳的政府名稱定為“深圳市人民政府”。

    二、市轄區(qū)行政區(qū)劃歷史沿革

    在市級行政級別不斷升格的同時,深圳市內(nèi)的行政區(qū)劃與管理體制也在不斷探索,大致經(jīng)歷了三個階段:第一階段從1979年3月至1989年12月,市級政府體制內(nèi)下設(shè)“管理區(qū)”模式;第二階段從1990年1月至2007年4月,市轄“行政區(qū)”階段;第三階段從2007年5月至今,在市轄“行政區(qū)”之外,探索“功能新區(qū)”體制,實行“一級政府三級管理”模式。

    (一)市轄“管理區(qū)”階段

    深圳經(jīng)濟特區(qū)建立初期,為加強對招商引資工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)劃,深圳市在其行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立管理區(qū),在管理區(qū)內(nèi)設(shè)立黨委和管理局,作為市委、市政府的派出機構(gòu),不設(shè)立人大、政協(xié)等機關(guān)。

    1979年3月5日,“國務(wù)院決定將寶安縣改為深圳市后,全市建立了六個區(qū),分管二十一個公社、二個鎮(zhèn),另還有一個省屬華僑農(nóng)場,現(xiàn)在區(qū)只建立區(qū)委,沒有建立行政機構(gòu)”(見《關(guān)于深圳市建制問題的意見》深委[1979]45號)。

    據(jù)《深圳市大事記》記載“1979年3月,改寶安縣為深圳市后,下轄羅湖、南頭、松崗、龍華、龍崗、葵涌6個區(qū)”,《深圳市羅湖區(qū)志(1979-2003年)》中相對詳細(xì)記錄“1979年3月29日,中共羅湖區(qū)委員會和羅湖管理區(qū)成立,黨政合一,代行政府職能,為深圳市縣一級的派出機構(gòu),羅湖管理區(qū)轄福田、附城、鹽田3個公社和深圳、沙頭角2個鎮(zhèn)”。與上述記錄不同,深圳市政府的門戶網(wǎng)站則是“1979年3月,……將寶安縣改為深圳市,轄深圳、南頭、松崗、龍華、葵沖、龍崗6個區(qū)……10月,設(shè)立羅湖管理區(qū)”,深圳市羅湖區(qū)政府網(wǎng)站記載的是“1979年3月寶安縣改為深圳市,羅湖區(qū)于同年10月正式組建,轄福田、附城2個公社和深圳鎮(zhèn)”?!渡钲谑宣}田區(qū)志(1979-2003年)》也記載,“1979年1月,寶安縣改建深圳市,轄深圳、南頭、松崗、龍華、葵涌、龍崗6個管理區(qū),鹽田區(qū)域?qū)偕钲诠芾韰^(qū),10月,深圳區(qū)更名為羅湖區(qū)”。

    《深圳市羅湖區(qū)志(1979-2003年)》記載:1981年8月29日,羅湖、南頭、沙頭角3個區(qū)合并成立羅湖區(qū),為一級黨委和一級政權(quán)機構(gòu),羅湖區(qū)轄深圳經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)所有的公社和鎮(zhèn)。次年1月,合并后的羅湖區(qū)正式成立。但是深圳市政府門戶網(wǎng)站公布的則是“1982年1月,設(shè)立羅湖行政區(qū),下設(shè)附城、南頭、蛇口、福田、鹽田5個公社和沙頭角鎮(zhèn),以及人民路、和平路2個辦事處。9月,沙頭角鎮(zhèn)從羅湖區(qū)分出”。經(jīng)查詢1981年國務(wù)院公報等有關(guān)檔案資料,“羅湖行政區(qū)”的設(shè)立并沒有獲得國務(wù)院的批準(zhǔn),所以,1981年的這次關(guān)于“羅湖行政區(qū)”的設(shè)立并無法律依據(jù)。

    深圳市政府門戶網(wǎng)站公布“1983年9月,分羅湖區(qū),分別成立羅湖、上步、南頭、沙頭角4個管理區(qū),屬縣級建制,作為深圳市政府的派出機構(gòu)。至此,特區(qū)內(nèi)共設(shè)4個縣級行政區(qū)”。但據(jù)《深圳市南山區(qū)志(1979-2003年)》記載:1983年6月,經(jīng)國務(wù)院和廣東省政府批準(zhǔn),設(shè)立南頭區(qū),縣級建制,黨組織設(shè)區(qū)委、行政管理設(shè)辦事處,為深圳市委、市政府派出機關(guān)。是年9月15日,南頭區(qū)正式成立?!渡钲谑写笫掠洝穭t記載“1983年12月29日,經(jīng)國務(wù)院、省政府批準(zhǔn),深圳市成立羅湖、上步、南頭、沙頭角四個行政區(qū),屬縣級建制,成立區(qū)委,為市委派出機構(gòu),行使地方一級黨委職能,行政管理設(shè)立辦事處,為市政府派出機構(gòu),作為今后區(qū)政府的過渡,行使一級政權(quán)機構(gòu)職能”。上述記載有多處紕漏,首先,管理區(qū)的行政管理機構(gòu)為辦事處,但并不是當(dāng)下意義的街道辦事處,不是派出機關(guān),而是派出機構(gòu);其次,關(guān)于管理區(qū)的設(shè)立時間,出現(xiàn)了多處不一致。

    1984年5月,羅湖區(qū)辦事處改為羅湖管理區(qū),仍作為市政府的派出機構(gòu)。1984年8月6日,廣東省委、省政府批準(zhǔn)從南頭管理區(qū)分出部分地域,成立中共蛇口管理區(qū)委員會、蛇口管理區(qū)管理局,在深圳市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)下,行使一級地方黨組織和政權(quán)組織的職能。1985年3月,根據(jù)深府辦[1985]88號文件通知,上步區(qū)辦事處改稱為“深圳市人民政府上步管理區(qū)”。

    在這一階段,深圳市還恢復(fù)了寶安縣建制。但是具體的恢復(fù)時間卻出現(xiàn)了多處不一致。《寶安縣志》中同時出現(xiàn)了“1981年7月19日”、“1981年10月”和“1982年12月21日”三個時間。9月18日中共深圳市經(jīng)濟特區(qū)委員會下發(fā)《關(guān)于恢復(fù)寶安縣建制的幾項措施》,10月15日,深圳市委召開三級干部會議,宣布恢復(fù)寶安縣建制。1982年12月21日,國務(wù)院正式下發(fā)批準(zhǔn)文件(1982年12月21日《國務(wù)院同意廣東省恢復(fù)寶安縣給廣東省人民政府的批復(fù)》國函字277號)。1983年1月4日,廣東省政府向深圳市下發(fā)正式通知。據(jù)上文所述,縣級行政區(qū)劃的設(shè)立須由國務(wù)院批準(zhǔn),應(yīng)以國務(wù)院批準(zhǔn)時間為準(zhǔn)。所以,寶安縣應(yīng)該為1982年12月21日正式恢復(fù)建制。

    (二)市轄“行政區(qū)”階段

    隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,為取得經(jīng)濟特區(qū)立法權(quán),深圳市按照全國人大和國務(wù)院要求,必須成立市人大。根據(jù)《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,作為副省級城市,深圳市必須先有“區(qū)”級行政區(qū)劃。[2]

    《深圳市南山區(qū)志(1979-2003年)》記載:1990年1月,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),設(shè)立南山區(qū),上隸深圳市。是年9月,南山區(qū)正式成立。《深圳市羅湖區(qū)志(1979-2003年)》記載:1990年9月21日,羅湖區(qū)第一屆人民政府正式成立(縣級建制)。羅湖區(qū)作為市轄區(qū),實行區(qū)——鎮(zhèn)(街道)——村(居)民委員會建制?!渡钲诟母镩_放紀(jì)事(1978-2009)》則記錄:1990年1月20日,國務(wù)院批準(zhǔn),深圳市設(shè)立福田區(qū)、羅湖區(qū)和南山區(qū)。經(jīng)查詢,1990年國務(wù)院第1號(總號610)公報記載,1990年1月4日,民政部《關(guān)于廣東省設(shè)立深圳市福田區(qū)、羅湖區(qū)和南山區(qū)的批復(fù)》(民行批[1990]2號)中則明確記載:經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),同意深圳市設(shè)立羅湖、福田、南山區(qū)(均為縣級)??梢?,作為區(qū)級行政區(qū)的羅湖、福田、南山區(qū)的正式成立時間應(yīng)為1990年1月4日。

    深圳市政府門戶網(wǎng)站公布“1993年1月,撤銷寶安縣建置,設(shè)寶安、龍崗2個市轄區(qū)”。《深圳市寶安區(qū)志(1979-2003年)》記載:1992年12月,拆分寶安縣:以平湖、布吉、橫崗、龍崗、坪地、坪山、坑梓、葵涌、大鵬、南澳10個鎮(zhèn)85個行政村13個居民委員會建立龍崗區(qū),以新安、福永、沙井、松崗、公明、石巖、龍華、觀瀾8個鎮(zhèn)1個光明農(nóng)場196個行政村9個居委會建立寶安區(qū)?!渡钲谑旋垗弲^(qū)志(1979-2003年)》記載:1993年1月1日,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),深圳市龍崗區(qū)成立,中國共產(chǎn)黨深圳市龍崗區(qū)委員會、深圳市龍崗區(qū)人民政府及深圳市龍崗區(qū)人民代表大會同日成立。1992年8月11日,國務(wù)院“同意撤銷寶安縣建制,將其劃為深圳市的兩個區(qū)。具體手續(xù)由民政部按規(guī)定程序辦理”(《國務(wù)院關(guān)于深圳市要求擴大特區(qū)范圍改變寶安縣體制問題的批復(fù)》國函[1992]100號),民政部于11月11日作出批復(fù)“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),同撤銷寶安縣,設(shè)立深圳市兩個市轄區(qū)”(《關(guān)于廣東省撤銷寶安縣設(shè)立深圳市寶安區(qū)、龍崗區(qū)的批復(fù)》民行批[1992]140號),廣東省民政廳則于12月8日正式下發(fā)通知給深圳市政府??梢?,寶安縣撤銷,寶安區(qū)與龍崗區(qū)的正式成立時間應(yīng)為1992年8月11日。

    《深圳市鹽田區(qū)志(1979-2003年)》記載:1997年11月7日,國務(wù)院批復(fù),從羅湖區(qū)分出沙頭角鎮(zhèn)和梅沙、鹽田兩個行政街道,成立鹽田區(qū),為6個市轄行政區(qū)之一。1998年2月16日,鹽田區(qū)正式成立。深圳市政府門戶網(wǎng)站公布“1997年10月,為促進深圳經(jīng)濟特區(qū)東部的開發(fā)和經(jīng)濟發(fā)展,及加強區(qū)域的行政管理,分羅湖區(qū),設(shè)鹽田區(qū)”?!渡钲谑写笫掠洝穭t記載“1998年3月,以沙頭角為中心的區(qū)域從羅湖區(qū)析出,設(shè)鹽田區(qū),仍為特區(qū)范圍”?!渡钲谑辛_湖區(qū)志(1979-2003年)》記載:1997年11月11日,經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn),深圳市從羅湖區(qū)劃出沙頭角鎮(zhèn)和鹽田、梅沙2個街道辦,設(shè)立鹽田區(qū)。

    關(guān)于鹽田行政區(qū)的成立時間,各種版本眾說紛紜,并未統(tǒng)一。經(jīng)查詢歷史檔案,1997年10月21日,國務(wù)院“同意調(diào)整深圳市羅湖區(qū)的行政區(qū)劃,增設(shè)深圳市鹽田區(qū)。鹽田區(qū)轄從羅湖區(qū)劃入的沙頭角鎮(zhèn)和鹽田、梅沙2個街道,區(qū)人民政府駐鹽田街道黃必圍”(《國務(wù)院關(guān)于同意廣東省調(diào)整深圳市羅湖區(qū)行政區(qū)劃設(shè)立鹽田區(qū)的批復(fù)》國函[1997]97號)。11月7日,廣東省政府轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院批復(fù)給深圳市政府(見《轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院關(guān)于同意廣東省調(diào)整深圳市羅湖區(qū)行政區(qū)劃設(shè)立鹽田區(qū)的批復(fù)》粵府函[1997]254號)。鹽田區(qū)的成立時間應(yīng)為1997年10月21日。

    (三)探索“功能新區(qū)”模式

    20世紀(jì)80年代,隨著我國改革開放的不斷深入,開發(fā)區(qū)、高新區(qū)逐漸發(fā)展起來,管委會這種管理體制成了政府管理開發(fā)區(qū)、高新區(qū)的普遍管理模式。這種管理體制對開發(fā)區(qū)、高新區(qū)的管理以及推動我國經(jīng)濟發(fā)展,起了十分重要的作用。為了給管委會行使管理職權(quán)提供法律依據(jù),不少地方通過立法賦予管委會行政管理的職權(quán)。深圳市設(shè)立的“新區(qū)”類似于20世紀(jì)80年代的“管理區(qū)”,也不設(shè)立人大與政協(xié),但行使經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的雙重職能。

    2007年5月31日,深圳成立光明新區(qū),管轄公明、光明兩個街道,新區(qū)為功能區(qū),非市轄行政區(qū),不涉及行政區(qū)劃的變化。光明新區(qū)實行開發(fā)區(qū)管委會的管理體制,管委會是市政府的派出機構(gòu),既不同于行政區(qū),也不同于深圳以往的開發(fā)區(qū)管理體制,是深圳在園區(qū)開發(fā)方面的第三種體制,兼具開發(fā)區(qū)和行政區(qū)的職能,按照開發(fā)區(qū)的機構(gòu)設(shè)置,全面行使區(qū)一級政府的經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、社會管理等各項職能。光明新區(qū)是深圳市委市政府在管理體制上的重大創(chuàng)新,新區(qū)體制主要體現(xiàn)“三變”、“兩不變”?!叭儭保从蓡我坏漠a(chǎn)業(yè)項目管理向經(jīng)濟社會發(fā)展一體化管理轉(zhuǎn)變;由推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展向綜合統(tǒng)籌方面轉(zhuǎn)變;由建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)向城市新城轉(zhuǎn)變?!皟刹蛔儭敝傅氖钦渭軜?gòu)不變,人大、政協(xié)、檢察院、法院工作繼續(xù)由寶安區(qū)負(fù)責(zé);行政區(qū)劃不變,光明新區(qū)仍然在寶安區(qū)的版圖內(nèi),經(jīng)濟指標(biāo)歸寶安區(qū)統(tǒng)計。

    為繼續(xù)探索“一級政府三級管理”的管理模式,參照設(shè)立光明新區(qū)的做法,深圳相繼于2009年6月30日設(shè)立坪山新區(qū)、2011年10月27日設(shè)立龍華新區(qū)和大鵬新區(qū)兩個功能區(qū)。四個新區(qū)成立運行4年后暴露出行政執(zhí)法職能不健全,最為明顯的是新區(qū)所屬部門缺乏行政強制措施權(quán)。2016年,為保障新區(qū)管理機構(gòu)依法履行行政管理權(quán),深圳將為新區(qū)管理單獨立法,賦予新區(qū)管委會及所屬機構(gòu)可以以自己名義,行使縣(區(qū))級政府行使的行政強制權(quán)、行政許可、行政處罰、行政征收、行政裁決、行政檢查、行政確認(rèn)、行政給付、行政指導(dǎo)及其他行政管理職權(quán)這十類職權(quán),與區(qū)政府行政職權(quán)對等。

    三、深圳行政區(qū)劃變革經(jīng)驗及建議

    行政區(qū)劃的調(diào)整與變革要與本地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平、行政管理體制相適應(yīng)。通過制度創(chuàng)新優(yōu)化行政區(qū)劃格局可以促進經(jīng)濟發(fā)展,而經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、人口增加又要求提高行政管理效率,調(diào)整行政區(qū)劃?,F(xiàn)有的行政區(qū)劃格局是在既有的行政管理體制下形成的。深圳的未來發(fā)展,要優(yōu)化行政區(qū)劃格局,須先從轉(zhuǎn)變政府職能入手,改革行政管理制度。一是合理劃分政府與市場、政府與社會之間的合理邊界,減少政府對經(jīng)濟的不必要干預(yù),建立“大市場”;將社會服務(wù)和社會管理職能轉(zhuǎn)移給社會,釋放社會活力,建立“大社會”,完善社區(qū)自治能力。二是做好內(nèi)部調(diào)整與細(xì)化改革,合理分割市、區(qū)(含功能新區(qū))之間的行政權(quán)力,繼續(xù)做好原關(guān)內(nèi)關(guān)外一體化,實現(xiàn)南北平衡、東西平衡。三是要發(fā)展以產(chǎn)業(yè)鏈為紐帶的大城市圈,實現(xiàn)城市間互補共生,共同發(fā)展,不應(yīng)一味謀劃吞并其他城市或者其他城市的某些區(qū)域。

    [1]華文輝.深圳市政府與深圳經(jīng)濟特區(qū)政府:深圳市行政管理體制改革總論[J].特區(qū)經(jīng)濟,1996,(8).

    [2]深圳市史志辦公室編著.深圳改革開放紀(jì)事(1978-2009)[M].深圳:海天出版社,2009:115.

    責(zé)任編輯:李 彥

    K928.2

    A

    1673-5706(2016)04-0071-04

    2016-06-09

    崔孝松,深圳博物館深圳改革開放史研究中心副主任。

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