從管理到治理：創(chuàng)新“村改居”社區(qū)治理的寶安探索

林清新

從管理到治理：創(chuàng)新“村改居”社區(qū)治理的寶安探索

林清新

深圳市寶安區(qū)是全國(guó)最早啟動(dòng)城市化，也是首先全面完成“村改居”的地區(qū)之一。從,“村委自治”到探索構(gòu)建多元共治的社區(qū)治理模式，寶安區(qū)“村改居”社區(qū)的改革實(shí)踐推動(dòng)了基層治理體制機(jī)制創(chuàng)新，這些創(chuàng)新與經(jīng)驗(yàn)具有豐富的參考意義。目前，對(duì)處于轉(zhuǎn)型期的“村改居”社區(qū)來(lái)說(shuō)，有兩個(gè)問(wèn)題亟待研究：如何實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新，讓“村改居”社區(qū)走上現(xiàn)代化發(fā)展道路；怎樣使創(chuàng)新的發(fā)展模式具有可持續(xù)性，推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。文章以寶安區(qū)“村改居”社區(qū)為研究范本，通過(guò)分析其現(xiàn)實(shí)困境，試圖從價(jià)值、制度和行動(dòng)三個(gè)層面就推進(jìn)基層治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化作一些前瞻性的思考。

“村改居”社區(qū)；治理；現(xiàn)代化

“村改居”社區(qū)是20世紀(jì)90年代以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所產(chǎn)生的特殊社區(qū)形態(tài)。在經(jīng)歷快速城鎮(zhèn)化階段后，全國(guó)“村改居”社區(qū)基本已完成撤村改制和集體經(jīng)濟(jì)股份制改制兩方面的改造。在“村改居”社區(qū)內(nèi)部，由于其產(chǎn)生和發(fā)展具有獨(dú)特性，其社會(huì)結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)、關(guān)系結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)都與一般意義上的城市或農(nóng)村不同，城市要素與鄉(xiāng)村特征并存，這就導(dǎo)致其成為社會(huì)治理的難點(diǎn)和矛盾多發(fā)地。

由于城鎮(zhèn)化后“村改居”社區(qū)的特殊性和歷史遺留問(wèn)題的復(fù)雜性，在這個(gè)領(lǐng)域的理論研究始終滯后于實(shí)踐創(chuàng)新。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者從治理的角度研究城市社區(qū)治理，強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治、社會(huì)資本培育以及政府與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系。這些成果為“村改居”社區(qū)治理研究提供了新的視角。

一、“村改居”社區(qū)治理的制度困境：深圳市寶安區(qū)的實(shí)證研究

習(xí)近平指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！焙?jiǎn)單地說(shuō)，治理就是要構(gòu)建政府與人民對(duì)社會(huì)事務(wù)的協(xié)同參與，實(shí)現(xiàn)全民共建共享的社會(huì)格局。因而，社區(qū)治理的參與主體是多元的，不僅限于國(guó)家和地方政府，也包括社區(qū)黨組織、居委會(huì)、社區(qū)股份合作公司、社區(qū)社會(huì)組織、轄區(qū)單位以及社區(qū)居民、公共或私人機(jī)構(gòu)等。治理的方式不是單一的、自上而下的，既包括權(quán)威的運(yùn)用，也包括正式或非正式的制度安排，治理的目的是維持社會(huì)秩序，增進(jìn)社區(qū)公共利益。與我國(guó)過(guò)去的傳統(tǒng)的社區(qū)管理相比，現(xiàn)代社區(qū)治理彰顯了三方面特征：主體多元化、居民參與和治理結(jié)構(gòu)的多元互動(dòng)。但是長(zhǎng)期以來(lái)，政府始終擔(dān)當(dāng)了“大管家”的全能角色，無(wú)處不在，無(wú)所不包。囿于基層的多樣性以及公權(quán)資源的局限性，“大管家”的“大包大攬”并沒(méi)能達(dá)到無(wú)微不至、面面俱到的管治效果。

深圳寶安區(qū)是廣東省乃至于全國(guó)最早實(shí)行村民自治的地區(qū)之一。隨著2003年10月29日深圳市城市化工作正式啟動(dòng)，寶安區(qū)全面開(kāi)始“撤鎮(zhèn)設(shè)街”、“村改居”，除部分中心城區(qū)外，大部分以“村改居”社區(qū)為主。截至2016年10月，寶安區(qū)6個(gè)街道124個(gè)社區(qū)中，“村改居”社區(qū)有93個(gè)，占75%?！按甯木印鄙鐓^(qū)強(qiáng)制性的制度變遷導(dǎo)致生產(chǎn)和生活方式的變革、體制的變動(dòng)、利益的調(diào)整，代表不同利益訴求的群體失去了原有的平衡，歷史遺留問(wèn)題未得到解決又產(chǎn)生新的矛盾。

（一）治理主體單一、多元不足

治理主體單一，即所有權(quán)力主要集中于黨和政府。這種體制下造成黨和政府與社區(qū)之間的關(guān)系沒(méi)有徹底理順，社區(qū)協(xié)作、互動(dòng)的運(yùn)作機(jī)制沒(méi)有完全形成，社區(qū)治理主體的自身建設(shè)也存在各種各樣的問(wèn)題。這些都阻礙了社區(qū)治理的深入發(fā)展。

一是社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位下降。2003年城市化以來(lái)，寶安區(qū)在基層管理體制方面做出大膽探索，通過(guò)全面推進(jìn)基層區(qū)域化黨建工作，以基層黨建引領(lǐng)基層治理創(chuàng)新，2006年在新安街道成立駐寶民社區(qū)黨委，2010年在相對(duì)成熟的社區(qū)建立了31個(gè)駐社區(qū)黨委。目前基本實(shí)現(xiàn)了區(qū)域化黨建全覆蓋。但在一些社區(qū)，社區(qū)黨組織既不掌握社區(qū)的經(jīng)濟(jì)資源，也失去了在社區(qū)中的組織優(yōu)勢(shì)，地位和作用有所下降，領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮也受到了影響。

二是社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展空間受限。社區(qū)組織在發(fā)揮“社會(huì)協(xié)同”作用、參與社區(qū)治理方面仍需要進(jìn)一步加強(qiáng)。究其原因，主要有：社區(qū)工作站完全承擔(dān)了政府的各項(xiàng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，而沒(méi)有采取向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，這在客觀上抑制了社會(huì)組織的成長(zhǎng)。政府扶植社區(qū)社會(huì)組織的力度不夠，不論是在政策上，還是在資金上，都還比較缺乏。專(zhuān)業(yè)性社會(huì)組織較少，沒(méi)有引入社會(huì)組織孵化器，缺少專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的社會(huì)組織。

（二）權(quán)力向度自上而下為主、平行協(xié)調(diào)不足

從寶安區(qū)的城市化情況來(lái)看，“村改居”社區(qū)基本上沿著自上而下的行政建設(shè)和自下而上的自治建設(shè)同步進(jìn)行的。一方面，政府通過(guò)設(shè)立社區(qū)工作站的形式，加強(qiáng)對(duì)“村改居”社區(qū)的管理；另一方面，原有的村民自治體制雖然被取代，但新生的社區(qū)自治體制也在逐漸形成，“居、站、企”分設(shè)和“居、站、企”合一兩種模式并存。由此造成相當(dāng)多的困境和不足：政府公共服務(wù)向社區(qū)延伸不夠，社區(qū)工作站行政化傾向明顯、工作任務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重、權(quán)責(zé)劃分有待明晰、工作人員薪資待遇偏低，社區(qū)自治和服務(wù)功能不強(qiáng)，社區(qū)居民參與不足等等，問(wèn)題的根源集中表現(xiàn)在基層治理體制滯后，區(qū)、街道、社區(qū)的關(guān)系沒(méi)有理順。

一是社區(qū)工作站行政化傾向嚴(yán)重。深圳市設(shè)立社區(qū)工作站，承接了原屬于社區(qū)居民委員會(huì)承擔(dān)的行政職能，承辦政府職能部門(mén)在社區(qū)開(kāi)展的治安、衛(wèi)生、人口、計(jì)生、文化、法律、環(huán)境、科教、民政、就業(yè)、維穩(wěn)綜治和離退休人員管理等工作，以及其他由區(qū)政府確定需要進(jìn)入社區(qū)的工作事項(xiàng)。同時(shí)，由于街道工作的下移，使得工作站工作人員數(shù)量急劇膨脹。由于定位為街道的派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)工作站機(jī)關(guān)化、行政化傾向明顯。

二是社區(qū)居委會(huì)被嚴(yán)重弱化。設(shè)立社區(qū)工作站之后，社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)主要是收集和反映民意、組織開(kāi)展文體活動(dòng)、調(diào)節(jié)鄰里糾紛、協(xié)助開(kāi)展社區(qū)服務(wù)、出具證明等。這在一定程度上把居委會(huì)從過(guò)去繁重的協(xié)助政府的工作中解放出來(lái)，但由此也產(chǎn)生了社區(qū)居委會(huì)被弱化、居民自治被虛化的傾向。

三是社區(qū)工作站和社區(qū)居委會(huì)關(guān)系不清。深圳在社區(qū)層面設(shè)立工作站，獨(dú)立于居委會(huì)，作為街道的派出機(jī)構(gòu)。這種模式不僅使得街道和社區(qū)的關(guān)系變成行政性的上下級(jí)關(guān)系，即街道通過(guò)工作站，實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)的全面管理；也使得社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)工作站的關(guān)系錯(cuò)亂，并嚴(yán)重弱化了社區(qū)居委會(huì)，虛化了居民自治。雖然在具體操作中，寶安區(qū)不搞“一刀切”，實(shí)行“居站分離”、“居站合一”兩種模式，但是由于社區(qū)工作站本身的體制原因，上述問(wèn)題在兩種模式上也不同程度的存在。

（三）管理方式強(qiáng)制為主、協(xié)商不足

治理既是一種管制，但更多是服務(wù)及協(xié)商。當(dāng)前基層治理改革的總趨勢(shì)，是管制的成分日益減少，而服務(wù)的比重則日益增多。寶安“村改居”社區(qū)治理中的難題，均表現(xiàn)出治理的艱巨性、復(fù)雜性和現(xiàn)實(shí)性。

一是流動(dòng)人口多，社區(qū)歸屬感和參與意識(shí)不強(qiáng)。流動(dòng)人口是寶安區(qū)人口的主體，戶籍人口與非戶籍人口、常住人口與流動(dòng)人口的比例嚴(yán)重倒掛。一方面，流動(dòng)人口對(duì)社區(qū)歸屬感和責(zé)任感的缺乏。許多外來(lái)人口的目的比較單一，大多是為了掙錢(qián)，沒(méi)有在永久居住的長(zhǎng)期打算。另一方面，部分本地戶籍人口對(duì)外來(lái)人口明顯存在“經(jīng)濟(jì)吸納，社會(huì)拒入”的心理，導(dǎo)致外來(lái)人口對(duì)社會(huì)和社區(qū)缺乏心理認(rèn)同與歸屬感，處于一種“半城市化”、“半市民化”狀態(tài)。此外，還存在各種制度限制。因此，社區(qū)居民參與社區(qū)管理的積極性總體不高，諸如民情懇談會(huì)、民事調(diào)解會(huì)、民意聽(tīng)證會(huì)、民主評(píng)議會(huì)等參與途徑，大多形式流于形式，效果并不理想。

二是社區(qū)規(guī)模普遍偏大，且差異性大。寶安區(qū)內(nèi)社區(qū)平均面積3.2平方公里。超過(guò)5平方公里的34個(gè)，超過(guò)10平方公里的5個(gè)，不足1平方公里的37個(gè)。最大的社區(qū)和最小的社區(qū)面積差異幾十倍。這一現(xiàn)狀造成社區(qū)管理難度大、不到位，社區(qū)構(gòu)成復(fù)雜，社區(qū)凝聚力弱。

三是歷史遺留問(wèn)題多，結(jié)構(gòu)性矛盾突出。從“村改居”社區(qū)的情況來(lái)看，普遍存在面積大、流動(dòng)人口多、戶籍居民素質(zhì)不高、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱等問(wèn)題。此外，“村改居”社區(qū)通過(guò)股份制改革，建立起了大大小小的社區(qū)股份合作公司，這些社區(qū)股份合作公司在經(jīng)營(yíng)上也參差不齊，普遍面臨著經(jīng)營(yíng)方式過(guò)于簡(jiǎn)單粗放、收入增長(zhǎng)面臨下滑風(fēng)險(xiǎn)、潛在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷積累、超利潤(rùn)分配現(xiàn)象嚴(yán)重等問(wèn)題。部分股份合作公司為滿足股東分紅增長(zhǎng)的剛性需求，在盈利不足、甚至出現(xiàn)虧損的情況下仍增加或保持往年的股份分配標(biāo)準(zhǔn)，超利潤(rùn)分配現(xiàn)象普遍存在。長(zhǎng)此以往，股份合作公司的留存資金將越來(lái)越少，存在“分光”風(fēng)險(xiǎn)。

近年來(lái)，“村改居”社區(qū)積累的社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越多，據(jù)統(tǒng)計(jì)，近五年寶安法院共受理涉社區(qū)案件呈持續(xù)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，并呈現(xiàn)出案情復(fù)雜、影響較多、難以調(diào)處等特點(diǎn)，還有的股份合作公司虧損越來(lái)越大，就去找政府，政府還不得不買(mǎi)單。出現(xiàn)上述問(wèn)題的根本原因，在于政府與社會(huì)的二元割裂，形成兩張皮。要解決這一問(wèn)題，就必須建立與基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治發(fā)展和文化發(fā)展要求相適應(yīng)的基層治理體制。這不是通過(guò)行政權(quán)力無(wú)限擴(kuò)張來(lái)完成的，相反是通過(guò)合理范圍內(nèi)的行政權(quán)力運(yùn)作、社會(huì)自治的有效展開(kāi)以及這兩者的相互配合與合作來(lái)實(shí)現(xiàn)。這就要求治理的主體必須是多元的，除了政府外，還包括企業(yè)組織、社會(huì)組織和居民自治組織等，以社區(qū)作為載體，政府與社區(qū)組織、社區(qū)居民根據(jù)特定的體制安排，通過(guò)民主參與、優(yōu)化權(quán)力運(yùn)行關(guān)系，共同處理社區(qū)公共事務(wù)。

2016年初，深圳市出臺(tái)的《深圳市基層管理體制改革指導(dǎo)意見(jiàn)》提出“構(gòu)建以社區(qū)黨委為核心，以居委會(huì)自治為基礎(chǔ)，以社區(qū)工作站為政務(wù)管理服務(wù)平臺(tái)，社區(qū)各類(lèi)主體共同參與的新機(jī)制，形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的基層治理新格局”，將社區(qū)中的七股重要力量——社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)和社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)以及駐社區(qū)單位各自的角色和具體職能都做出清晰界定，明確分工，形成合力。這意味著“村改居”社區(qū)治理要更科學(xué)、更民主、更法治，同時(shí)也要制度化、規(guī)范化、程序化。

二、推進(jìn)“村改居”社區(qū)治理現(xiàn)代化的思考

國(guó)內(nèi)理論界普遍認(rèn)為，治理體系是由政治權(quán)力系統(tǒng)、社會(huì)組織系統(tǒng)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、法律制度系統(tǒng)、思想文化系統(tǒng)等構(gòu)成的一個(gè)有機(jī)整體，這一有機(jī)整體由價(jià)值、制度、行動(dòng)三個(gè)層次構(gòu)成。其中，價(jià)值屬于宏觀的范疇，位于結(jié)構(gòu)的最頂端；制度屬于中觀層面，扮演了一種承上啟下的角色；而行動(dòng)則屬于微觀的范疇，是制度落實(shí)的基礎(chǔ)，處于結(jié)構(gòu)的底端?，F(xiàn)代治理體系的基本結(jié)構(gòu)是由價(jià)值、制度和行動(dòng)三個(gè)層面構(gòu)成的一種具有超穩(wěn)定性、流動(dòng)性的，橄欖型的循環(huán)往復(fù)的閉合結(jié)構(gòu)。

（一）價(jià)值維度：以社會(huì)主義核心價(jià)值觀提升社區(qū)凝聚力

價(jià)值位于現(xiàn)代治理體系基本結(jié)構(gòu)的頂端，它是治理體系基本結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)理念。

價(jià)值觀也是社區(qū)規(guī)范的基石。大到整個(gè)國(guó)家，小到一個(gè)社區(qū)，現(xiàn)代化的推進(jìn)離不開(kāi)富強(qiáng)、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法制、愛(ài)國(guó)、敬業(yè)、誠(chéng)信、友善的共同思想基礎(chǔ)。當(dāng)前，“村改居”社區(qū)還是基于共同地域的居住共同體，尚未形成一個(gè)自治共同體和社會(huì)生活共同體。堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀的引領(lǐng)作用，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的社會(huì)化、生活化，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀提高社區(qū)居民思想道德素質(zhì)的同時(shí)，鞏固社區(qū)的共同思想基礎(chǔ)，提升社區(qū)認(rèn)同感和凝聚力，這是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程：

一是形成以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為內(nèi)核的社區(qū)家園意識(shí)。踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的日?；瑖@“社區(qū)公約”開(kāi)展文明社區(qū)評(píng)選，將各窗口服務(wù)中心、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行業(yè)、社會(huì)管理行業(yè)信守合同、履約踐諾，有針對(duì)性地解決缺信失信等道德問(wèn)題作為文明窗口、文明單位重要評(píng)選條件。發(fā)動(dòng)建立各行業(yè)自律規(guī)范、村規(guī)民約、社區(qū)公約、學(xué)生守則等道德自律規(guī)范，推進(jìn)以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為主要目的的道德實(shí)踐，以共建誠(chéng)信的方式增加社會(huì)信任資本。二是培育社區(qū)特色文化。倡導(dǎo)公序良俗與道德建設(shè)，宣傳和褒獎(jiǎng)善行義舉，在治理中彰顯社會(huì)主流價(jià)值，發(fā)揮社區(qū)居民的積極性，變被動(dòng)式參與為主動(dòng)式參與，通過(guò)多種形式的文體活動(dòng)分享共同的情感體驗(yàn)，培育特色社區(qū)文化，這是形成集體認(rèn)同的重要精神資源。三是構(gòu)建社區(qū)公共議題。社區(qū)認(rèn)同不僅來(lái)自于集體價(jià)值觀的塑造，更需要社區(qū)成員，包括戶籍居民和流動(dòng)人口對(duì)社區(qū)事務(wù)的主動(dòng)參與、協(xié)商解決，形成社區(qū)規(guī)范的制度體系和共同的家園意識(shí)。

（二）制度維度:把規(guī)范公權(quán)力作為社區(qū)治理的核心工作

治理結(jié)構(gòu)的制度轉(zhuǎn)型是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，包括行政體制、經(jīng)濟(jì)體制與社會(huì)體制的現(xiàn)代化。城市化以來(lái)，傳統(tǒng)體制慣性的約束仍是社區(qū)治理存在諸多問(wèn)題的一個(gè)不可忽視的因素。一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的國(guó)家全能主義無(wú)法在較短的時(shí)間內(nèi)退出歷史舞臺(tái)；另一方面，原有的村民體制并沒(méi)有徹底瓦解，在新的現(xiàn)代體制建立之前，原有的體制還會(huì)按照慣性繼續(xù)發(fā)揮作用。

健全選舉環(huán)境下的“一把手”監(jiān)督制度。完善社區(qū)社務(wù)、企務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，探索建立社區(qū)干部財(cái)產(chǎn)公示制度，完善考核監(jiān)督機(jī)制，社區(qū)兩委干部在正式選舉前進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公示；完善考核監(jiān)督機(jī)制，建立社區(qū)干部業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)、年度述職和績(jī)效管理制度；改進(jìn)和完善財(cái)務(wù)審核審批制度，規(guī)范財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)核算，實(shí)行財(cái)務(wù)預(yù)決算管理，聯(lián)審聯(lián)批。對(duì)于社區(qū)股份合作公司管理人員，應(yīng)明確資產(chǎn)增值的目標(biāo)以及獎(jiǎng)懲措施，并對(duì)經(jīng)營(yíng)管理人員的責(zé)、權(quán)、利進(jìn)行公示，激發(fā)經(jīng)營(yíng)管理人員的積極性，加強(qiáng)監(jiān)督，不斷改進(jìn)收益分配制度，根據(jù)當(dāng)年的經(jīng)營(yíng)狀況和業(yè)績(jī)，區(qū)分不同發(fā)展時(shí)期，采取不同的分配政策。

落實(shí)社區(qū)公共事務(wù)監(jiān)督制度。從形式上看，社區(qū)股份合作公司，建立健全了公司治理結(jié)構(gòu)，但是有的公司經(jīng)營(yíng)班子、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)多半是同一家族成員，甚至還有個(gè)別機(jī)構(gòu)人員交叉任職，必然導(dǎo)致股東的監(jiān)督和制衡機(jī)制發(fā)揮不了應(yīng)有的效力。深化股份合作公司體制機(jī)制改革應(yīng)以強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)職責(zé)為突破口，積極試點(diǎn)，分步推進(jìn)，促進(jìn)股份合作公司建立政企分開(kāi)、產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)分明、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。細(xì)化監(jiān)事會(huì)職責(zé)及監(jiān)督程序，建立監(jiān)事會(huì)主席列席董事會(huì)會(huì)議的制度；優(yōu)化監(jiān)事會(huì)的成員結(jié)構(gòu)，適當(dāng)引入股東監(jiān)事代表和外部監(jiān)事，增強(qiáng)獨(dú)立性；加強(qiáng)對(duì)監(jiān)事成員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，使監(jiān)事會(huì)成員熟悉公司業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、法律，從制度上保護(hù)公司股東的權(quán)益。

建立社區(qū)居民論證、聽(tīng)證、評(píng)議制度。對(duì)涉及社區(qū)居民切身利益的公共服務(wù)項(xiàng)目，要召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)；理清社區(qū)論證、聽(tīng)證的具體事項(xiàng)，規(guī)范工作程序、方法步驟、結(jié)果運(yùn)用，并在試點(diǎn)基礎(chǔ)上總結(jié)完善、全面實(shí)施。健全居民民主評(píng)議社區(qū)工作制度和社區(qū)評(píng)議基層黨委、政府及相關(guān)部門(mén)工作制度。如果社區(qū)居民對(duì)下放到社區(qū)的某項(xiàng)服務(wù)不滿意，該事項(xiàng)也要撤回重新審議。

（三）行動(dòng)維度:培育社會(huì)資本，構(gòu)建“熟人社會(huì)”

社區(qū)治理以價(jià)值為指導(dǎo)，以制度為保障，而價(jià)值和制度的實(shí)現(xiàn)，均要落實(shí)在行動(dòng)上。作為治理體系的行動(dòng)，主要表現(xiàn)為政策制定和執(zhí)行的效果，這依賴于社區(qū)內(nèi)的社會(huì)資本。與社區(qū)治理相關(guān)的社會(huì)資本主要包括：制度規(guī)范、關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、居民參與、信任度，均對(duì)社區(qū)治理起著重要作用，社區(qū)社會(huì)資本總量的多寡與分布狀況，決定了社區(qū)活力和凝聚力的強(qiáng)弱以及社區(qū)治理的績(jī)效。要改變目前“村改居”社區(qū)治理困境，必須發(fā)揮社會(huì)資本的作用——增進(jìn)社區(qū)互信互助、將“陌生人社會(huì)”變成“熟人社會(huì)”。俗話“熟人社會(huì)好管理”，正是因?yàn)椤笆烊松鐣?huì)”增強(qiáng)了社會(huì)歸屬感，也提供了行為約束的社會(huì)機(jī)制，可以大大降低社會(huì)管理成本。過(guò)去在一味追求城市現(xiàn)代化的時(shí)候，往往也破壞“熟人社會(huì)”所制造的社會(huì)資本，而這種代價(jià)通常被低估或忽視。今天，在遭遇基層維穩(wěn)之痛后，應(yīng)正視這種代價(jià)，并采取必要的措施。

打造社區(qū)“政協(xié)組織”。由社區(qū)黨組織牽頭，組建社區(qū)工作協(xié)調(diào)委員會(huì)，形成轄區(qū)各類(lèi)組織，新老居民參與社區(qū)建設(shè)的有效平臺(tái)。社區(qū)工作協(xié)調(diào)委員會(huì)作為社區(qū)的“政協(xié)組織”，主要職能有三方面：決策參謀職能——就社區(qū)的重大問(wèn)題向居委會(huì)提出意見(jiàn)建議；民主協(xié)商職能——就群眾關(guān)心的問(wèn)題匯集民意；社會(huì)發(fā)動(dòng)職能——?jiǎng)訂T轄區(qū)企事業(yè)單位和居民參與社區(qū)治理。遵循協(xié)商民主機(jī)制，讓社區(qū)企事業(yè)單位、外來(lái)務(wù)工人員代表等最大限度地參與社區(qū)決策、管理、監(jiān)督、服務(wù)。

培育社區(qū)精英。國(guó)內(nèi)理論界普遍認(rèn)為，社區(qū)精英治理模式是政府主導(dǎo)模式向多元共治模式轉(zhuǎn)變的過(guò)渡模式。現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，社區(qū)精英的素質(zhì)與基層治理質(zhì)量呈現(xiàn)出直接正相關(guān)關(guān)系。完善的基層治理體系得益于基層政府人員與社區(qū)精英的合作。培養(yǎng)社區(qū)精英，尤其是要通過(guò)制度設(shè)計(jì)讓外來(lái)的精英進(jìn)入相對(duì)封閉的“村改居”社區(qū)參與治理，這將在根本上決定基層治理的水平與質(zhì)量。

充分發(fā)揮居委會(huì)職能。居民委員會(huì)是城市居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。在當(dāng)前形勢(shì)下，如何做實(shí)居委會(huì)的基層性、服務(wù)性、自治性職能是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。一是以社區(qū)服務(wù)為重點(diǎn)，將政府資源有效地嵌入社區(qū)，以居委會(huì)為組織主體，提升社區(qū)居民參與社區(qū)管理與服務(wù)的激情，。二是明確社區(qū)居委會(huì)與工作站的分工：原則上社區(qū)工作站承擔(dān)行政性管理工作，居委會(huì)承擔(dān)社會(huì)性管理和服務(wù)工作?？梢栽诓糠稚鐓^(qū)將工作站作為社區(qū)居委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，歸社區(qū)居委會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，承辦政府下達(dá)的各項(xiàng)行政事務(wù)，讓居委會(huì)騰出時(shí)間和人力實(shí)現(xiàn)自我管理和自我發(fā)展。三是保障社區(qū)居委會(huì)的辦公場(chǎng)所和經(jīng)費(fèi)來(lái)源。逐步解決居委會(huì)獨(dú)立辦公用房和居民活動(dòng)場(chǎng)地，逐步使居委會(huì)的經(jīng)費(fèi)與股份公司脫鉤，由政府承擔(dān)居委會(huì)的各項(xiàng)費(fèi)用。

分步劃分社區(qū)規(guī)模。2016年，寶安區(qū)將在現(xiàn)有六個(gè)街道基礎(chǔ)上，增設(shè)航城、福海、新橋、燕羅四個(gè)街道，以理順街道運(yùn)作機(jī)制，縮短管理鏈條。要徹底理順基層行政管理體制，做到“精細(xì)化"管理，可試行分步劃小社區(qū)，提高社區(qū)治理效率。按照面積、人口規(guī)模，以及各個(gè)社區(qū)的歷史沿革、社會(huì)結(jié)構(gòu)、居民歸屬等因素，將轄區(qū)面積在10平方公里以上的社區(qū)一分為二，在條件成熟的時(shí)候，將面積在6-10平方公里的社區(qū)根據(jù)地域文化、組織結(jié)構(gòu)和管理難度等因素，將社區(qū)適當(dāng)劃小。

推行社區(qū)公共事權(quán)清單。實(shí)行分類(lèi)型、標(biāo)準(zhǔn)化、兜底式的公共事權(quán)清單和支出補(bǔ)助。把社區(qū)各種事務(wù)按照性質(zhì)區(qū)分為三大層次或類(lèi)別，即行政事務(wù)、自治事務(wù)和公共服務(wù)事務(wù)。一般而言，自治事務(wù)部分由居委會(huì)承擔(dān),公共服務(wù)性事務(wù)由社區(qū)組織按照社會(huì)化、市場(chǎng)化方式提供。政府（區(qū)、街道辦事處各部門(mén)）的角色是承擔(dān)公共行政事務(wù)，包括制定社區(qū)法規(guī)政策、擬訂社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、協(xié)調(diào)社區(qū)組織間的關(guān)系、整合社區(qū)資源等等。

探索經(jīng)費(fèi)分級(jí)保障。明確社區(qū)經(jīng)費(fèi)撥付指標(biāo)，適度向“村改居”社區(qū)傾斜。根據(jù)各街道、社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)程度、欠發(fā)達(dá)社區(qū)的分布狀況、股份合作公司分紅狀況、地租水平等基本變量，劃分不同層級(jí)，層級(jí)越低，支持力度越大。根據(jù)管理學(xué)理論，社區(qū)作為社會(huì)最基層的治理單位，為了應(yīng)對(duì)不同的組織環(huán)境，需要配備不同的管理資源，在社區(qū)管理費(fèi)用的總數(shù)上體現(xiàn)出難度與環(huán)境的差異性。

[1]梁慧，王琳.村改居社區(qū)居委會(huì)管理中的問(wèn)題及對(duì)策分析[J].理論月刊，2008，（11）.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[3]許耀桐，劉祺.當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系分析[J].理論探索，2014，（1）.

[4]燕繼榮.社區(qū)治理與社會(huì)資本投資——中國(guó)社區(qū)沿理創(chuàng)新的理論解釋[J].天津社會(huì)科學(xué)，2010，（3）.

責(zé)任編輯：周修琦

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1673-5706（2016）06-0119-05

2016-10-08

林清新，深圳市委黨校寶安分校講師，中山大學(xué)歷史系博士生。