“一帶一路”戰(zhàn)略與企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)

林忠華

（上海市審計(jì)局，上海 200125）

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“一帶一路”戰(zhàn)略與企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)

林忠華

（上海市審計(jì)局，上海 200125）

［摘要］“一帶一路”戰(zhàn)略的實(shí)施，涉及到我國境外投資、境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督審計(jì)問題。我國在實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的同時(shí)，境外國有資產(chǎn)監(jiān)督難的問題日益凸顯。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)境外資產(chǎn)的審計(jì)，有助于監(jiān)督國家對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的落實(shí)，促進(jìn)境外國有資產(chǎn)保值增值。審計(jì)機(jī)關(guān)要?jiǎng)?chuàng)新企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督方式，開展經(jīng)常性的企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)，促進(jìn)防范和化解境外投資風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)機(jī)關(guān)要采取有效措施，加強(qiáng)對(duì)落實(shí)“一帶一路”戰(zhàn)略情況的審計(jì)檢查，促進(jìn)各項(xiàng)規(guī)劃的制定，提高專項(xiàng)資金使用效果，推進(jìn)重點(diǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)。

［關(guān)鍵詞］“一帶一路”戰(zhàn)略；企業(yè)；境外資產(chǎn)；審計(jì)

習(xí)近平主席在2013年9月和10月先后提出了建設(shè)“新絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，引起了國內(nèi)和相關(guān)國家、地區(qū)乃至全世界的高度關(guān)注和強(qiáng)烈共鳴。初步估算，“一帶一路”沿線總?cè)丝诩s44億，經(jīng)濟(jì)總量約21萬億美元，分別約占全球的63%和29%。“一帶一路”作為中國首倡、高層推動(dòng)的國家戰(zhàn)略，對(duì)我國現(xiàn)代化建設(shè)和屹立于世界的領(lǐng)導(dǎo)地位具有深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。審計(jì)機(jī)關(guān)要圍繞中心，服務(wù)大局，積極跟進(jìn)，主動(dòng)作為，大膽創(chuàng)新，保駕護(hù)航，充分發(fā)揮審計(jì)促進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略實(shí)施的重要作用。

“一帶一路”戰(zhàn)略是當(dāng)前的熱門話題?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略的實(shí)施，涉及到我國境外投資、境外國有資產(chǎn)的監(jiān)督審計(jì)問題。我國在實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的同時(shí)，境外國有資產(chǎn)監(jiān)督難的問題日益凸顯。

一、企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管和審計(jì)的現(xiàn)狀與困難

1．企業(yè)境外資產(chǎn)規(guī)模巨大。

據(jù)國務(wù)院國資委統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，我國共有107家中央企業(yè)在境外設(shè)立了8515家分支機(jī)構(gòu)，分布在全球150多個(gè)國家和地區(qū)?！笆濉币詠?，中央企業(yè)境外資產(chǎn)總額從2.7萬億元增加到4.9萬億元（本文的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)口徑均不包括中央金融企業(yè)，下同），年均增長16.4%；營業(yè)收入從2.9萬億元增加到4.6萬億元，年均增長12.2%。中央企業(yè)境外投資額約占我國非金融類對(duì)外直接投資的70%，對(duì)外承包工程營業(yè)額約占我國對(duì)外承包工程營業(yè)總額的60%。以上數(shù)據(jù)表明，我國中央企業(yè)境外資產(chǎn)的規(guī)模巨大，中央企業(yè)在“走出去”戰(zhàn)略中已經(jīng)成為名副其實(shí)的國家隊(duì)和主力軍。

在國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)中，有華潤集團(tuán)、招商局集團(tuán)、港中旅集團(tuán)、南光集團(tuán)4家港澳中資企業(yè)。最近幾年，我國中央企業(yè)“走出去”的步伐明顯加快，包括中國建筑、中國中鐵、中國鐵建、中交集團(tuán)、中國水電集團(tuán)、中冶集團(tuán)等都成為中國企業(yè)跨國經(jīng)營的先鋒。從經(jīng)營表現(xiàn)來看，這部分境外單位的經(jīng)營情況要明顯好于境內(nèi)單位。中央企業(yè)的境外單位僅用占全部中央企業(yè)約五分之一的資產(chǎn)帶來了接近四分之一的利潤。2009年國際金融危機(jī)的爆發(fā)也為中國企業(yè)并購境外資產(chǎn)帶來了良機(jī)，中央企業(yè)成為這場并購浪潮中的絕對(duì)主力。中央鼓勵(lì)企業(yè)“走出去”成為企業(yè)資產(chǎn)和所有者權(quán)益增長的原因，但收入和利潤增速?zèng)]有與之同步亦有原因。因?yàn)榇蟛糠种醒肫髽I(yè)并購主要集中在石油天然氣勘探、電力、煤炭、貴金屬與礦石等資源類行業(yè)，而這些行業(yè)在金融危機(jī)后業(yè)績大幅下滑，中央企業(yè)的境外資產(chǎn)經(jīng)營也受到了較大影響。

2．企業(yè)境外資產(chǎn)面臨較高風(fēng)險(xiǎn)。

與境內(nèi)投資相比，境外投資風(fēng)險(xiǎn)更高。其主要原因：一是制度不完善。我國境外投資管理大多處于初級(jí)階段，在管理模式、人員配備、內(nèi)部控制方面還無法像境內(nèi)企業(yè)一樣健全。二是境外業(yè)務(wù)國際化程度較高。境外投資的對(duì)象在國外，業(yè)務(wù)國際化，容易受到境外政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境等方面的影響。三是監(jiān)管環(huán)境復(fù)雜。境外投資實(shí)體屬于東道國注冊(cè)企業(yè)，受到境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。作為東道國企業(yè)，境外投資在外匯、稅收、資本流動(dòng)等方面受到一定的限制。

隨著中央企業(yè)境外投資活動(dòng)的增加，境外資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)問題引發(fā)了越來越多的關(guān)注。經(jīng)過了中航油期貨巨虧、中信泰富及幾大航空公司金融衍生品虧損等事件后，完善中央企業(yè)境外資產(chǎn)管理已經(jīng)是迫在眉睫。從近年情況看，中國兵器裝備集團(tuán)公司境外投資總體效益不佳，在境外投資成立的17家海外公司中，至2012年末有5家已停業(yè)、7家累計(jì)虧損1.38億美元。中國航天科技集團(tuán)公司境外投資及財(cái)務(wù)管理制度不健全，至2012年底所屬部分境外企業(yè)共虧損1.42億元，目前仍有兩家企業(yè)的股權(quán)由單位委托個(gè)人代持。事實(shí)上，面對(duì)不同的法律、政策和經(jīng)營環(huán)境，管理境外資產(chǎn)所面臨的問題更多。目前，中央企業(yè)基本都針對(duì)境外國有產(chǎn)權(quán)管理建立了相應(yīng)的制度，但存在境外產(chǎn)權(quán)管理制度整體上仍不健全的問題。由于所在國（地區(qū)）法律法規(guī)、宗教、文化、投資政策及環(huán)境等方面的差異，使得境外企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)。

中央企業(yè)境外資產(chǎn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要有以下方面：一是境外投資決策失誤造成的風(fēng)險(xiǎn)。部分中央企業(yè)在未經(jīng)科學(xué)論證的情況下，盲目開展境外投資，造成國有資產(chǎn)損失。二是境外企業(yè)違規(guī)從事金融投資的風(fēng)險(xiǎn)。一些境外企業(yè)違反規(guī)定，擅自從事高風(fēng)險(xiǎn)的期貨、期權(quán)、外匯等金融衍生品工具投資，造成國有資產(chǎn)損失。三是境外企業(yè)管理者利用手中權(quán)力進(jìn)行利益尋租的風(fēng)險(xiǎn)。少數(shù)境外企業(yè)的管理者利用手中掌握的權(quán)力，將境外企業(yè)合同、工程等承包給親戚、朋友或其他關(guān)聯(lián)關(guān)系人，收取回扣、提成等，造成國有資產(chǎn)損失。四是國有資產(chǎn)“私人化”的風(fēng)險(xiǎn)。一些中央企業(yè)為掩蓋國有資本的敏感身份，或受東道國法律的約束，不得不以私人的身份代持國有股權(quán)。由于監(jiān)管不力，造成國有資產(chǎn)及其分紅流失。五是惡性競爭的風(fēng)險(xiǎn)。部分從事競爭業(yè)務(wù)的中央企業(yè)為取得國外合同、工程等訂單，不惜犧牲利潤競相壓價(jià)，有的甚至以低于成本價(jià)的價(jià)格競標(biāo)，造成國有資產(chǎn)損失。六是政治與社會(huì)動(dòng)亂風(fēng)險(xiǎn)。境外投資的東道國如果出現(xiàn)政治和社會(huì)動(dòng)亂，很可能會(huì)導(dǎo)致中央企業(yè)投資損失。

3．企業(yè)境外資產(chǎn)監(jiān)管面臨困難。

中央企業(yè)境外投資的監(jiān)管根據(jù)職能劃分，由商務(wù)部、國資委、財(cái)政部、發(fā)展改革委、銀監(jiān)會(huì)、外管局等部門負(fù)責(zé)。國資委主要承擔(dān)中央企業(yè)出資人職能，履行中央企業(yè)國有資產(chǎn)綜合監(jiān)督管理的重要職責(zé)。商務(wù)部、財(cái)政部等部門在各自職能范圍內(nèi)對(duì)國有企業(yè)履行相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)。然而由于監(jiān)管力量的不足，監(jiān)管部門對(duì)境外資產(chǎn)的監(jiān)管力度不夠，監(jiān)管覆蓋面過小，監(jiān)管頻率低，監(jiān)管業(yè)務(wù)領(lǐng)域不深入，部門間不能形成監(jiān)管合力，造成中央企業(yè)境外資產(chǎn)長期缺乏有效監(jiān)督管理。

在對(duì)境外資產(chǎn)的監(jiān)管方面存在以下突出問題：一是監(jiān)管手段上重審批輕管理。對(duì)企業(yè)境外投資重視事前審批而忽視事后監(jiān)管，使得企業(yè)運(yùn)營效率受到影響。二是監(jiān)管方向上重微觀輕宏觀。監(jiān)管方向上過于重視微觀層面的管理，而非宏觀方面的監(jiān)督。企業(yè)的自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的能動(dòng)性得不到發(fā)揮，不利于企業(yè)的長期成長。三是監(jiān)管方式上重形式輕實(shí)質(zhì)。對(duì)境外投資的監(jiān)管過于注重形式上要件的齊全和審批，而忽略了經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)內(nèi)容，達(dá)不到監(jiān)管的目的。四是監(jiān)管分工上重劃分輕協(xié)同。對(duì)企業(yè)境外資產(chǎn)的監(jiān)管各自為政，忽略了監(jiān)管信息共享、監(jiān)管工作協(xié)同，容易造成重復(fù)監(jiān)管，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。

4.企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)面臨困難。

審計(jì)署對(duì)中央企業(yè)境外資產(chǎn)的審計(jì)，近些年還主要是立足國內(nèi)，多采取與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)或財(cái)務(wù)收支審計(jì)相結(jié)合的方式，將中央企業(yè)境外業(yè)務(wù)經(jīng)營情況作為重要的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行檢查。真正的實(shí)地審計(jì)，僅對(duì)部分企業(yè)的駐港機(jī)構(gòu)開展過。1999年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，審計(jì)署對(duì)招商局集團(tuán)下屬的香港明華船務(wù)有限公司和中國工商銀行香港分行進(jìn)行了審計(jì)，并提交了相關(guān)的專題報(bào)告。

目前來看，對(duì)境外資產(chǎn)的審計(jì)監(jiān)督存在以下亟需克服的困難：一是目前只有審計(jì)法等法律層面對(duì)境外國有資產(chǎn)審計(jì)的授權(quán)，但缺乏實(shí)施細(xì)則。境外國有資產(chǎn)審計(jì)的組織方式、審計(jì)范圍和審計(jì)評(píng)價(jià)等在法規(guī)上尚處于空白。二是相關(guān)法規(guī)對(duì)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督重前期輕后期。我國現(xiàn)行境外投資的行政法規(guī)集中在投資的審批和監(jiān)管上，但對(duì)投資后境外企業(yè)的監(jiān)管力度較小、措施不多，特別是相關(guān)管理人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的經(jīng)營責(zé)任不夠明確。企業(yè)一旦“走出去”，監(jiān)管部門往往不能及時(shí)有效地對(duì)境外企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，也給審計(jì)評(píng)價(jià)和審計(jì)定性帶來一定困難。三是國際法律障礙，審計(jì)管轄權(quán)的沖突。比如，在外國注冊(cè)的獨(dú)立法人企業(yè)一般會(huì)成為所在國的企業(yè)，對(duì)境外企業(yè)實(shí)施審計(jì)相當(dāng)于對(duì)外國企業(yè)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。另外，實(shí)施境外審計(jì)時(shí)，一些常用的審計(jì)方法，如問詢、外調(diào)等都存在障礙，審計(jì)技術(shù)手段與境內(nèi)審計(jì)相比受到很大程度的限制。

二、對(duì)企業(yè)境外資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的必要性

境外資產(chǎn)是企業(yè)用國有資本在境外投資產(chǎn)生的可帶來預(yù)期收益的資源。從企業(yè)境外資產(chǎn)的規(guī)模和面臨的風(fēng)險(xiǎn)來看，對(duì)境外資產(chǎn)的監(jiān)管責(zé)任重大。加強(qiáng)對(duì)企業(yè)境外資產(chǎn)的審計(jì)，有助于監(jiān)督國家對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的落實(shí)，促進(jìn)境外國有資產(chǎn)保值增值，維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全。

1.最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織關(guān)于海外機(jī)構(gòu)監(jiān)督的共識(shí)。

（1）關(guān)于國際或跨國機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)控制。1956 年9月24-29日，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織第二屆國際大會(huì)對(duì)國際或跨國機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)控制這一議題達(dá)成以下共識(shí)：只有由審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)跨國機(jī)構(gòu)的收入和支出確實(shí)進(jìn)行了有效的外部審計(jì)，各成員國才能確信，含有自己股份的跨國機(jī)構(gòu)得到了妥善的管理。會(huì)議對(duì)此項(xiàng)專題提出建議，確保此項(xiàng)外部財(cái)務(wù)審計(jì)的獨(dú)立性、合法性和有效性的先決條件是：審計(jì)國際或跨國機(jī)構(gòu)的審計(jì)師應(yīng)由各成員國共同委派；只有根據(jù)具體的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過高水平的專業(yè)測試才能被委派；指派給接受各成員國款項(xiàng)的國際或跨國機(jī)構(gòu)的每一名專業(yè)合格的審計(jì)人員，都應(yīng)在接到派遣國最高審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人推薦書后才能被任命。

（2）關(guān)于國家海外機(jī)構(gòu)及其他海外機(jī)構(gòu)的監(jiān)督。1962年5月18-26日，最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織第四屆國際大會(huì)關(guān)于“對(duì)國家海外機(jī)構(gòu)及其他海外機(jī)構(gòu)的控制”專題中認(rèn)為：“如同對(duì)國內(nèi)機(jī)構(gòu)一樣，最高審計(jì)機(jī)關(guān)有義務(wù)控制本國在海外的國營公司及駐海外機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)活動(dòng)?！弊罡邔徲?jì)機(jī)關(guān)國際組織第九屆國際大會(huì)于1977年通過《利馬宣言》，其中第23條關(guān)于“對(duì)政策投資的工商企業(yè)的審計(jì)”中明確規(guī)定：“如果企業(yè)中政府掌握很多股份，審計(jì)機(jī)關(guān)需要對(duì)這些企業(yè)進(jìn)行審計(jì)?！弊罡邔徲?jì)機(jī)關(guān)國際組織1986年在悉尼通過的《關(guān)于績效審計(jì)、公營企業(yè)審計(jì)和審計(jì)質(zhì)量的總申明》第3點(diǎn)指出：“公營企業(yè)擁有大量的國家資金、政府投資和其他物質(zhì)資源，需要充分的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這種經(jīng)濟(jì)責(zé)任只有經(jīng)過最高審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)后，才能得到保證。”對(duì)境外企業(yè)進(jìn)行審計(jì)，符合最高審計(jì)機(jī)關(guān)國際組織達(dá)成的共識(shí)。

2.對(duì)企業(yè)境外資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)。

境外企業(yè)是指總部設(shè)在境外的企業(yè)或由境內(nèi)企業(yè)在境外投資設(shè)立的子公司。2006年修訂的《中華人民共和國審計(jì)法》第21條規(guī)定：“對(duì)國有資本占控股地位或者主導(dǎo)地位的企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的審計(jì)監(jiān)督，由國務(wù)院規(guī)定?！?010年修訂的《中華人民共和國審計(jì)法實(shí)施條例》第19條將這類企業(yè)界定為國有資本占企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)資本（股本）總額的比例超過50%，或低于50%但國有資本投資主體擁有實(shí)際控制權(quán)。這里的國有控股企業(yè)并不特指境內(nèi)境外，包括總部設(shè)在境外的企業(yè)或企業(yè)在境外投資控股（全資）或占據(jù)主導(dǎo)權(quán)的子公司。

審計(jì)機(jī)關(guān)要發(fā)揮在國家監(jiān)督體系中的重要作用，應(yīng)著力實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的審計(jì)監(jiān)督全覆蓋。企業(yè)境外資產(chǎn)作為國有資產(chǎn)的重要組成部分，理應(yīng)納入國家審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的范圍。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加大對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中風(fēng)險(xiǎn)隱患的審計(jì)力度，密切關(guān)注境外企業(yè)國有資產(chǎn)運(yùn)營中存在的薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，積極提出解決問題和化解風(fēng)險(xiǎn)的建議，以維護(hù)國家的經(jīng)濟(jì)安全。

三、加強(qiáng)對(duì)企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督的對(duì)策

1．找準(zhǔn)審計(jì)監(jiān)督的著力點(diǎn)，不斷完善企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)的內(nèi)容與重點(diǎn)。

（1）以境外企業(yè)資產(chǎn)審計(jì)為抓手，促進(jìn)境外國有資產(chǎn)保值增值。企業(yè)投入境外的國有資產(chǎn)，雖以境外公司法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的形式體現(xiàn)，仍需承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。在股權(quán)多元化的情況下，境外企業(yè)中方負(fù)責(zé)人是國有股權(quán)的管理者，對(duì)國有資產(chǎn)的保值增值負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任。對(duì)企業(yè)境外資產(chǎn)的直接審計(jì)，可以有效地發(fā)現(xiàn)境外資產(chǎn)管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，解決境外資產(chǎn)運(yùn)營中存在的問題。特別是在國有資產(chǎn)投入巨大的投資項(xiàng)目中，對(duì)境外資產(chǎn)進(jìn)行直接審計(jì)尤為必要。

審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)企業(yè)境外資產(chǎn)的直接審計(jì)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注境外資產(chǎn)的運(yùn)營情況，查處嚴(yán)重違法違紀(jì)問題和經(jīng)濟(jì)案件線索，促進(jìn)企業(yè)境外資產(chǎn)的保值增值。一是對(duì)境外企業(yè)向母公司報(bào)送的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注境外企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告是否經(jīng)過符合條件的會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)，必要時(shí)可以根據(jù)相關(guān)監(jiān)管合作協(xié)議，抽查國外會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)工作底稿，對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告資產(chǎn)、利潤等項(xiàng)目的真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性進(jìn)行復(fù)核。二是對(duì)境外投資項(xiàng)目運(yùn)營的情況進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注境外投資項(xiàng)目投入、產(chǎn)出是否符合預(yù)期，關(guān)注境外投資項(xiàng)目債務(wù)利息負(fù)擔(dān)、投資回收的現(xiàn)金流管理是否安全。三是對(duì)境外企業(yè)的產(chǎn)權(quán)登記情況進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注境外企業(yè)產(chǎn)權(quán)登記是否符合國家關(guān)于境外國有資產(chǎn)登記的規(guī)定，關(guān)注境外國有資產(chǎn)及其收益是否以個(gè)人形式持有，以及境外資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)是否因變動(dòng)而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。四是對(duì)境外企業(yè)的金融投資業(yè)務(wù)進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注境外企業(yè)是否違反我國法律規(guī)定從事高風(fēng)險(xiǎn)的金融投資業(yè)務(wù)，關(guān)注境外企業(yè)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)敞口的管理情況。五是對(duì)境外投資的外匯風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注境外投資項(xiàng)目融資的外匯結(jié)構(gòu)與投資收益的外匯結(jié)構(gòu)是否匹配，關(guān)注外幣按照記賬本位幣進(jìn)行價(jià)值重估所導(dǎo)致的外匯折算風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注境外投資凈回收時(shí)的外幣匯率折算風(fēng)險(xiǎn)。六是對(duì)境外企業(yè)中方負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注境外企業(yè)負(fù)責(zé)人或其他管理人員由于玩忽職守、貪污腐敗、利益尋租等違法活動(dòng)導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的情況。

（2）以境內(nèi)母公司對(duì)境外資產(chǎn)的管理審計(jì)為核心，促進(jìn)企業(yè)境外資產(chǎn)管理能力的提高。作為境外資產(chǎn)管理的責(zé)任主體，境內(nèi)母公司對(duì)境外資產(chǎn)的管理至關(guān)重要。從近些年審計(jì)和媒體披露的案例來看，境內(nèi)母公司對(duì)境外資產(chǎn)的管理還不完善，有些企業(yè)一味追求“走出去”的政績，急于將境外業(yè)務(wù)“做大做強(qiáng)”，忽視了境外投資風(fēng)險(xiǎn)控制制度的基礎(chǔ)建設(shè)。境外投資業(yè)務(wù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，境外資產(chǎn)管理的核心在于境外投資的風(fēng)險(xiǎn)控制。提高境內(nèi)母公司的境外資產(chǎn)管理能力顯得尤為重要。

審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加大對(duì)境內(nèi)母公司境外資產(chǎn)管理的審計(jì)，重點(diǎn)關(guān)注境外資產(chǎn)投資的風(fēng)險(xiǎn)控制制度建設(shè)，促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)境外資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)控制管理。一是對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置情況進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注企業(yè)是否對(duì)境外企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行指導(dǎo)，風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置是否滿足需要。二是對(duì)企業(yè)境外投資的項(xiàng)目管理流程進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注企業(yè)境外投資項(xiàng)目可行性論證是否充分，盡職調(diào)查和評(píng)估是否完備，項(xiàng)目篩選是否科學(xué)，項(xiàng)目過程管理是否符合程序，項(xiàng)目報(bào)告制度是否完善，項(xiàng)目結(jié)果評(píng)估制度是否建立等。三是對(duì)企業(yè)境外投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注企業(yè)境外投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)是否建立和有效運(yùn)行。四是對(duì)企業(yè)境外投資應(yīng)急處置機(jī)制情況進(jìn)行審計(jì)。關(guān)注企業(yè)境外投資應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)和職能的設(shè)置、應(yīng)急處置預(yù)案的制定和演練、應(yīng)急處置能力建設(shè)等制度是否完備并加以落實(shí)。

（3）以對(duì)境外投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能履行的審計(jì)為基礎(chǔ)，促進(jìn)完善企業(yè)境外投資的監(jiān)管。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)境外投資監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職能履行情況的審計(jì)，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的制度建設(shè)情況，促進(jìn)境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的完善。一是關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管權(quán)力清單、責(zé)任清單的制定，確定政府與市場的界限，推動(dòng)公開、透明、規(guī)范的境外資產(chǎn)監(jiān)管體系的建設(shè)。二是關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的主要問題，分析問題產(chǎn)生的體制、機(jī)制、制度原因，提出有針對(duì)性的解決辦法。三是關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管的績效。通過分析境外資產(chǎn)監(jiān)管的成本與實(shí)績，評(píng)價(jià)監(jiān)管機(jī)構(gòu)境外資產(chǎn)監(jiān)管的績效。四是關(guān)注境外資產(chǎn)監(jiān)管管轄權(quán)的國際協(xié)調(diào)。境外投資的企業(yè)從注冊(cè)地來看屬于外國企業(yè)，受東道國監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管轄。我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)在維護(hù)我國監(jiān)管主權(quán)的前提下，通過與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)簽訂監(jiān)管合作協(xié)議，加強(qiáng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)、配合，建立信息暢通、合作共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。

2.積極探索和研究“走出去”審計(jì)的規(guī)則、制度、方法，加強(qiáng)企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)的基礎(chǔ)建設(shè)。

目前從國家層面看，審計(jì)署主要對(duì)中央企業(yè)在香港的投資進(jìn)行了一些監(jiān)督，在其他國家和地區(qū)，由于各種原因還沒有涉及。障礙主要是目前我國還沒有制定境外審計(jì)實(shí)施細(xì)則，審計(jì)的職責(zé)、權(quán)限尚未明確。此外，法律上也存在一定障礙。企業(yè)在境外投資，接受其他國家法律規(guī)定，我國審計(jì)機(jī)關(guān)怎么行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)是一個(gè)亟待研究解決的問題。作為國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)，審計(jì)署要積極探索和研究“走出去”審計(jì)的規(guī)則、制度、方法，加強(qiáng)企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)的基礎(chǔ)建設(shè)。一是要研究“走出去”審計(jì)采取什么樣的方式，積極地“走出去”審計(jì)。2015年，北京市審計(jì)局安排了市屬國有企業(yè)境外投資和經(jīng)營狀況審計(jì)；云南省審計(jì)廳安排了對(duì)外投資總體情況審計(jì)調(diào)查，及時(shí)揭示境外投資領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)隱患，防止國有資產(chǎn)流失，維護(hù)國有資本安全完整。二是要促進(jìn)相關(guān)主管部門加大信息化建設(shè)的步伐，對(duì)“走出去”企業(yè)的重大項(xiàng)目的決策、重大項(xiàng)目的投資、重大資金的調(diào)度使用，通過信息化手段加強(qiáng)管控。三是要加緊修訂相關(guān)法律法規(guī)，明確對(duì)境外國有資產(chǎn)的審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，解決法律依據(jù)不足的問題。四是要從方法制度方面提前思考、提前布局，促進(jìn)國有企業(yè)真正“走出去”，能夠科學(xué)發(fā)展，同時(shí)也能管得住，管得好。五是要建立統(tǒng)一管理平臺(tái)，明確企業(yè)“走出去”數(shù)據(jù)采集報(bào)送清單和報(bào)送頻率，推進(jìn)企業(yè)“走出去”電子數(shù)據(jù)庫建設(shè)，提高運(yùn)用信息化技術(shù)審計(jì)核查問題、評(píng)價(jià)判斷、綜合分析等能力。六是要加強(qiáng)境外審計(jì)機(jī)構(gòu)和干部隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)境外審計(jì)的法規(guī)政策研究，并積極促進(jìn)國際審計(jì)和司法合作。

3.拓展企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督的范圍，提高審計(jì)實(shí)效。

按照我國法律法規(guī)的規(guī)定，依法屬于企業(yè)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督對(duì)象的單位除了境外企業(yè)外，還包括管理境外投資企業(yè)的境內(nèi)母公司，以及依法履行境外投資監(jiān)管職能的國內(nèi)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

（1）加強(qiáng)對(duì)負(fù)責(zé)境外子公司管理的境內(nèi)母公司的審計(jì)。負(fù)責(zé)境外子公司管理的境內(nèi)母公司屬于國有企業(yè)，是審計(jì)法規(guī)定的國家審計(jì)的監(jiān)督對(duì)象。根據(jù)2011年《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》第十六條的規(guī)定，中央企業(yè)是所屬境外企業(yè)監(jiān)督管理的責(zé)任主體。根據(jù)該辦法第三十三條和第三十四條的規(guī)定，對(duì)境外企業(yè)經(jīng)營管理的監(jiān)督檢查和中方負(fù)責(zé)人的考核評(píng)價(jià)也由境內(nèi)母公司承擔(dān)。按照2004年《中央企業(yè)內(nèi)部審計(jì)管理暫行辦法》的規(guī)定，對(duì)境外子企業(yè)的定期內(nèi)部審計(jì)也由境內(nèi)母公司承擔(dān)。從《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》第四條的規(guī)定來看，境內(nèi)母公司作為境外投資的投資人，對(duì)所屬境外企業(yè)國有資產(chǎn)履行下列監(jiān)督管理職責(zé)：依法審核決定境外企業(yè)重大事項(xiàng)，組織開展境外企業(yè)國有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理工作；建立健全境外企業(yè)監(jiān)管的規(guī)章制度及內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制；建立健全境外國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任體系，對(duì)境外企業(yè)經(jīng)營行為進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，落實(shí)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任；按照《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》規(guī)定，負(fù)責(zé)或者配合國資委開展所屬境外企業(yè)重大資產(chǎn)損失責(zé)任追究工作；協(xié)調(diào)處理所屬境外企業(yè)突發(fā)事件等。

審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)境內(nèi)母公司管理境外資產(chǎn)情況進(jìn)行審計(jì)，可依托對(duì)境內(nèi)母公司領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，并視情況開展對(duì)境外子公司的延伸審計(jì)，實(shí)現(xiàn)境內(nèi)境外審計(jì)一體化。審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)境內(nèi)母公司履行境外子公司的監(jiān)督檢查、考核評(píng)價(jià)、內(nèi)部控制審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等職責(zé)情況的審計(jì)，可有效實(shí)現(xiàn)對(duì)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督的職能。對(duì)境內(nèi)母公司履行境外投資管理職責(zé)的審計(jì)，是從股權(quán)運(yùn)營管理的角度對(duì)企業(yè)境外投資的審計(jì)監(jiān)督，有利于促進(jìn)境內(nèi)母公司加強(qiáng)對(duì)境外資產(chǎn)的管理，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)，提高境外資產(chǎn)管理水平。

（2）加強(qiáng)對(duì)履行境外投資監(jiān)管職能的國內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審計(jì)。根據(jù)《中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》第三條的規(guī)定，國務(wù)院國資委依法對(duì)中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)履行下列監(jiān)督管理職責(zé)：制定中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度，并負(fù)責(zé)組織實(shí)施和監(jiān)督檢查；組織開展中央企業(yè)境外國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)、清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估和績效評(píng)價(jià)等基礎(chǔ)管理工作；督促、指導(dǎo)中央企業(yè)建立健全境外國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任體系，落實(shí)國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任；依法監(jiān)督管理中央企業(yè)境外投資、境外國有資產(chǎn)經(jīng)營管理重大事項(xiàng)，組織協(xié)調(diào)處理境外企業(yè)重大突發(fā)事件；按照《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》組織開展境外企業(yè)重大資產(chǎn)損失責(zé)任追究工作等。

對(duì)履行境外投資監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，是審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)境外資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督的重要手段。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)境內(nèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審計(jì)，宏觀性、政策性、指導(dǎo)性更強(qiáng)，有利于從體制、機(jī)制、制度方面發(fā)現(xiàn)問題，提出加強(qiáng)監(jiān)管的意見建議和相關(guān)對(duì)策。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)履行情況的監(jiān)督，是在監(jiān)管基礎(chǔ)上的一種再監(jiān)督，有助于督促國家境外資產(chǎn)監(jiān)管政策的貫徹落實(shí)。

四、對(duì)“一帶一路”戰(zhàn)略落實(shí)情況進(jìn)行審計(jì)檢查的措施

1.促進(jìn)規(guī)劃制定和政策落實(shí)，防范投資風(fēng)險(xiǎn)。

要重點(diǎn)檢查發(fā)展改革委、財(cái)政部、商務(wù)部、外交部、交通運(yùn)輸部、人民銀行、海關(guān)總署等與“一帶一路”戰(zhàn)略緊密相關(guān)的政府部門，是否根據(jù)《愿景與行動(dòng)》制定本部門規(guī)劃及配套政策；是否確立工作目標(biāo)、線路圖和時(shí)間表并加以分解細(xì)化，明確職責(zé)；是否統(tǒng)籌整合各方力量和資源，發(fā)揮政府部門的引導(dǎo)作用、市場的主導(dǎo)作用和企業(yè)的主體作用；是否遵循市場規(guī)律和國際通行規(guī)則利用周邊國家市場拓展發(fā)展空間，充分發(fā)揮國際、國內(nèi)市場調(diào)節(jié)機(jī)制，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制；相關(guān)地方省市政府部門是否科學(xué)制定規(guī)劃和實(shí)施意見，是否存在利用“一帶一路”戰(zhàn)略盲目上項(xiàng)目、忽視投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，造成新的潛在投資風(fēng)險(xiǎn)的問題。

2．促進(jìn)加強(qiáng)金融體系建設(shè)，提高資金使用效果。

要對(duì)中央財(cái)政資金、金融性資金及外匯儲(chǔ)備資金中涉及“一帶一路”戰(zhàn)略的專項(xiàng)資金進(jìn)行跟蹤審計(jì)。檢查各項(xiàng)資金是否按照國家有關(guān)規(guī)定管理使用，有無違法違規(guī)問題；促進(jìn)資金整合并發(fā)揮效益，對(duì)閑置不能形成有效支出的，要在揭示問題的基礎(chǔ)上，積極提出建議，推動(dòng)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌安排；檢查相關(guān)政府部門是否拓寬融資渠道、創(chuàng)新融資手段，保障企業(yè)發(fā)展和重大項(xiàng)目建設(shè)；檢查相關(guān)金融機(jī)構(gòu)在推進(jìn)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，籌建金磚國家開發(fā)銀行，加快絲路基金組建運(yùn)營等各項(xiàng)工作是否有序進(jìn)行，銀行貸款、銀行授信等多邊金融合作工作是否開展，各項(xiàng)金融監(jiān)管機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和危機(jī)處置機(jī)制是否建立，分析產(chǎn)生問題的原因，積極提出審計(jì)建議。

3.推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，促進(jìn)政策目標(biāo)落實(shí)。

要加強(qiáng)對(duì)與“一帶一路”戰(zhàn)略相關(guān)的互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)投資、資源開發(fā)、生態(tài)保護(hù)等建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)。關(guān)注項(xiàng)目前期論證和可行性研究是否充分，配套條件是否落實(shí)，推動(dòng)對(duì)已批復(fù)但開工和建設(shè)滯后的項(xiàng)目盡快形成實(shí)物工作量；督促項(xiàng)目建設(shè)單位按照有利于項(xiàng)目實(shí)施、政策目標(biāo)落實(shí)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的要求，盡快完善程序；對(duì)正在報(bào)批項(xiàng)目，重點(diǎn)揭示審批環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長、效率低等突出問題，促進(jìn)優(yōu)化審批流程、加快進(jìn)度。

4.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

要檢查相關(guān)政府部門在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整方面是否經(jīng)過科學(xué)論證評(píng)估，地區(qū)產(chǎn)能轉(zhuǎn)移承接機(jī)制是否建立；是否因地制宜，發(fā)揮地緣優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，按照“優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏”的原則，加強(qiáng)在新一代信息技術(shù)、生物、新能源、新材料等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的深入合作，建立創(chuàng)業(yè)投資合作機(jī)制；產(chǎn)業(yè)鏈分工布局是否進(jìn)行優(yōu)化，境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)是否科學(xué)有序；是否存在基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)已轉(zhuǎn)移，先進(jìn)產(chǎn)業(yè)無法落地，造成新的結(jié)構(gòu)失衡現(xiàn)象。

參考文獻(xiàn)：

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［中圖分類號(hào)］K207

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1009-6566（2016）03-0077-06

［收稿日期］2016-03-27

［作者簡介］林忠華（1956—），男，浙江定海人，高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，上海市審計(jì)局總審計(jì)師，研究方向?yàn)閷徲?jì)學(xué)。