我國地方政府公信力“塔西佗陷阱”的自我救贖
——基于政府與公眾互動的視角

付耀華

（滇西科技師范學院，云南 臨滄 677000）

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我國地方政府公信力“塔西佗陷阱”的自我救贖
——基于政府與公眾互動的視角

付耀華

（滇西科技師范學院，云南 臨滄 677000）

［摘要］公眾的“政府的話你也信？”是我國地方政府公信力陷入“塔西佗陷阱”的表現(xiàn)。在分析公眾不信任地方政府已經(jīng)成為一種認知常態(tài)和普遍形成歸責于政府的習慣的基礎上，指出“官方輿論”與“草根輿論”的話語交鋒中政府話語權危機、政府與公眾之間互動溝通不足的原因，探討了我國地方政府公信力在“塔西佗陷阱”中的自我救贖措施。

［關鍵詞］地方政府公信力；塔西佗陷阱；自我救贖

一、我國地方政府公信力陷入“塔西佗陷阱”

（一）“塔西佗陷阱”涵義

“塔西佗陷阱”是指政府不管怎樣做都會受到公眾的質(zhì)疑、批評，甚至不再相信政府的現(xiàn)象。正如古羅馬政論家塔普布里烏斯·克奈里烏斯·塔西佗所說的那樣：一旦政府不受民眾歡迎，那么政府制定的公共政策，不論是好政策，還是壞政策，一樣地得罪民眾；公眾一旦把皇帝作為憎恨的對象，那么公眾就會厭惡皇帝所做的一切，即便是皇帝做了好事也得不到人們的理解。而且，他說出了自己在執(zhí)政過程中的親身感受：由于政府喪失公信力，不管政府是說真話還是假話，不管政府是做好事還是壞事，公眾始終不相信政府，認為政府在說假話、做壞事［1］?？偠灾?，作為政府，不管是合法的政府，還是非法的政府；不管是做善事的政府，還是做壞事的政府，一旦它失去公信力，就會成為一個失道寡助、自說自話的“孤家寡人”。由此可見，“塔西佗陷阱”實質(zhì)上是一種因小失大、進退兩難的信任危機，不論政府過去做了多少好事，執(zhí)行力有多么高，都會陷入到十分尷尬的政治困境。

（二）公眾不信任地方政府已經(jīng)成為認知常態(tài)

我們會經(jīng)常聽到這樣一句話：“政府的話你也信？”這就說明即便政府不是百分之百地出問題，但是，一定程度上可以說明公眾不相信政府已經(jīng)成為一種認知常態(tài)。比如，公眾面對許多涉官、涉權、“涉數(shù)”的輿論焦點或比較敏感的公共事件，政府出面表態(tài)時，民眾不相信；專家盡力解釋后，民眾還是不相信；媒體澄清報道后，民眾依然不相信。曾經(jīng)言聽計從的民眾變?yōu)椤袄喜恍拧?，而這種非常極端的“老不信”現(xiàn)象，一定程度上折射出我國地方政府公信力危機［2］?，F(xiàn)實中，就地方政府向老百姓做出的各種回應，我們總是聽到老百姓所說的“你說的我不信”、“你越說我越不信”等話語，這足以說明官民之間突出的對立現(xiàn)象。不少公眾懷疑地方政府的政務誠信已經(jīng)成為一種認知常態(tài)，對地方政府或者官方回應表態(tài)總是采取不信任的態(tài)度。地方政府話語體系與輿論表達訴求出現(xiàn)了斷裂，官民之間的相互信任已陷入冰點。正如習近平同志在《之江新語》中指出的：“企業(yè)無信，則難求發(fā)展；社會無信，則人人自危；政府無信，則權威不立”。

（三）公眾歸責于地方政府已經(jīng)成為普遍性習慣

2014年3月17日至18日，習近平總書記在蘭考縣委常委擴大會上談到了政府公信力“塔西佗陷阱”的危害性，他說：“當公權力失去公信力時，無論發(fā)表什么言論、無論做什么事，社會都會給以負面評價?！彼M而闡發(fā)說，“我們當然沒有走到這一步，但存在的問題也不可謂不嚴重”，“如果真的到了那一天，就會危及黨的執(zhí)政基礎和執(zhí)政地位”［3］。當今，一些地方政府官員存在著利用“公共權力”擠軋、蠶食“民權利”的現(xiàn)象，他們不能合法地行使人民賦予的手中權力，導致公共權力運行不規(guī)范，以致?lián)p害了人民的合法利益，從而引起人民群眾巨大的民怨，最終出現(xiàn)地方政府與公眾間相互信任關系的裂痕。地方政府的“聲音”常常不為公眾接受，甚至走向?qū)α⒑蛯埂ｉL此以往，人民群眾便形成歸責于政府的習慣的普遍性以及不相信政府的刻板性成見，更嚴重的是民眾不相信地方政府制定的公共政策、發(fā)表的言論和政府工作人員。比如，當官民之間發(fā)生沖突時，把錯誤都歸責于政府，當政府官員出錯時，認為官員一定是貪贓枉法，甚至政府出臺新的公共政策，都被認為是與民爭利……現(xiàn)實中諸多的公眾不信任政府的現(xiàn)象，使得地方政府好心辦不成好事，很多良苦用心卻得不到公眾的理解支持［4］。于是，地方政府公信力深陷不能自拔的“塔西佗陷阱”泥淖，導致地方政府公信力缺失。比如，“郭美美事件”后，即便紅十字會抱著“痛改前非”的目的，切實想為人民群眾做一些好事，主要領導深入災區(qū)進行支援，號召全社會募捐賑災資金，也被人們反向解讀為“做秀”和“不懷好意”。紅十字會在公眾的輿論中一落千丈［5］。公眾的質(zhì)疑不能平息，更嚴重的是加劇了公眾的反感情緒。

三、我國地方政府公信力“塔西佗陷阱”的形成根源

（一）地方政府行政行為失信于民

我國地方政府公信力陷入“塔西佗陷阱”的主要原因是政府及其行政人員行政管理工作過程中的行政行為失信于民。比如，公權力擴張，政府越位；公權力怠用，政府缺位；公權力異化，政府錯位；一些地方政府工作人員對人民群眾的感情淡漠，沒有服務意識，官僚主義、奢靡之風嚴重，貪圖享樂，大搞形式主義；一些地方政府官員為了大搞“政績工程”、“形象工程”，政府政策朝夕令改、一任領導一套思路，公共政策缺乏穩(wěn)定性，經(jīng)常出現(xiàn)公共政策前后斷檔；有的地方政府官員只顧眼前利益，盲目投資、上項目，不顧長遠利益，以致負債累累、寅吃卯糧；有的領導聽不進公眾的不同意見，喜歡搞“一言堂”，拍腦袋決策；有的官員沒有擔當、負責的精神，只顧當“太平官”、“逍遙官”；有的地方政府干部組織觀念淡薄、信口開河、口無遮攔；有的政府官員花天酒地，吃喝玩樂；有的地方政府官員漠視民生問題，巧立名目、以權謀私、斂財牟利；有的地方政府干部執(zhí)行力弱化、工作作風漂浮、公共政策落實不力，遇到問題踢皮球、推諉扯皮，工作過程中不能把握基層實際情況，自說自話地表達簡單的想法；有的干部口號喊得響當當、工作服務卻冷冰冰、群眾辦事時出現(xiàn)“臉難看、話難聽、事難辦”，工作過程中出現(xiàn)慢作為，做事速度慢騰騰；有的干部在工作中出現(xiàn)“吃、拿、卡、要”現(xiàn)象，雁過拔毛，表現(xiàn)為多給多辦事、少給少辦事、不給不辦事……地方政府干部的這些失信于民的行為，嚴重損害了黨的形象和地方政府公信力，使得黨的正確思想理論、政策主張得不到公眾理解和支持，甚至懷疑政府盡心竭力為人民群眾所做的大量工作［6］。

（二）政府在“官方輿論”與“草根輿論”交鋒中的話語權遭遇危機

在網(wǎng)絡社會和公民社會的興起的背景下，民間“草根力量”參與社會治理的熱情和責任感不斷涌現(xiàn)于公共話語領域，使得“官方輿論”與“草根輿論”之間的話語權競爭加劇。在日益分化的“官方輿論”與“草根輿論”的這兩種話語形態(tài)迥異的陣營交鋒中，有的政府新聞發(fā)布辟謠，導致政府話語權遭遇危機［7］。加之，在信息不對稱的情況下，受到傳媒的鼓噪、誤導的浸染，地方政府對公共事件回應失當、進退失據(jù)。比如，山東東營市政府網(wǎng)站就2015年8月31日山東濱源化學公司的“8·31”著火事故的通報里，赫然寫著“遇難者家屬情緒穩(wěn)定”，引發(fā)軒然大波?！坝鲭y者家屬情緒穩(wěn)定”這樣的言論，政府是沒有權“代理”遇難者的情緒的，更何況，遭遇橫禍的遇難者家屬的情緒是很難穩(wěn)定的。因此，“遇難者家屬情緒穩(wěn)定”的回應，是政府人為的“間離”，是政府忽視群眾心理訴求的辟謠，從而進一步挑起社會的激烈情緒，從而把政府部門推向社會公眾的對立面。

又比如，針對2015年6月20日發(fā)生的“6· 20”寶馬車撞人事件，南京警方發(fā)布肇事案鑒定結果：肇事案發(fā)時司機患有“急性短暫性精神障礙”。這一回應遭到公眾普遍質(zhì)疑，反映了現(xiàn)實中一些官員不是實事求是揭露事件真相，真實披露信息，而是千方百計地捂蓋子，有選擇地披露對自己有利的信息。這是典型的“信息碎片”和極不完整的事件拼圖行為，必然加劇公眾猜測，并在社會上產(chǎn)生很大的負面影響。有網(wǎng)友戲謔：自從南京警方發(fā)布“6·20”寶馬車肇事司機肇事時患“急性短暫性精神障礙”的鑒定結果后，各大醫(yī)院門口排起了長隊辦“間歇性精神病證明”，以后開車上路必帶“駕駛證”、“行駛證”、“間歇精神病證”；自從佩戴“急暫性精神障礙”證后，鄰居和同事對我有禮貌了，老板給我漲工資了，洽談合同時對方主動給我漲價了。哎！得了精神病的日子真好！你們都別惹我，我可是有身份的人。雖然網(wǎng)友的這些戲謔之詞有失偏頗，但是，我們不得不反思：公眾對政治戲謔之詞背后，政府話語權遭遇危機不利于我國社會信用體系的建設。

（三）地方政府與公眾之間缺乏良性互動

權力身架意識，是人為制造的橫亙于民眾與地方政府之間的交流屏障，不僅減少了地方政府及其工作人員與民眾之間溝通對話的機會，而且增添了幾分政府命令、要求民眾的色彩。在“民主、自由”的理念深入人心的年代，公眾主人翁的自信在不斷增加，公眾已經(jīng)不再是權力“亦步亦趨”的“粉絲”。然而，受權力意識的影響，地方政府話語具有霸權、壟斷的特征，聽不到民眾的“聲音”，這就使得地方政府缺乏與公眾之間進行互動溝通的意識心態(tài)，于是導致地方政府不能進入核心領域，甚至無法主導話語走向，徘徊于公共話語場的邊緣。

三、地方政府公信力“塔西佗陷阱”的自我救贖

（一）地方政府必須積極“回應民意”

中國共產(chǎn)黨“為人民服務”的執(zhí)政宗旨和地方政府權力的受托性，都決定了地方政府必須對民眾的需求做出積極回應，滿足民眾的訴求意愿，讓公眾感覺到政府履行為人民提供公共服務職能。當然，由于地方政府能力的有限性，不可能滿足民眾的所有期望，但是，地方政府也必須努力表示出對公民意愿的理解，這也是政府的一種積極回應。只有“民間有意愿，官方有回應，百姓有所呼，政府有所應”，才能獲得民眾的信任與支持。美國公共管理學者格羅弗·斯塔林指出：“回應意味著政府對公眾接納政策和公眾提出訴求要做出及時的反應，并采取積極措施來解決問題。某些時候，回應應該是政府首先主動提出解決問題的方案，甚至是首先確定問題的性質(zhì)。”［8］積極回應民意，是地方政府公信力走出“塔西佗陷阱”的關鍵。

（二）改變公眾“依賴政府”觀念，培養(yǎng)公眾對地方政府的合理心理期望

公眾對地方政府行為的期望表現(xiàn)在對公共政策、公共服務的需求，還表現(xiàn)在公眾對公共政策、公共服務的預期。因此，為了提升地方政府公信力，我們可以培養(yǎng)公眾對政府的合理心理預期，避免公眾對地方政府抱有過高的期望，這樣就可以減少因公眾把政府當作“全能政府”而出現(xiàn)的心理落差。一方面，由于公眾的文化素質(zhì)層次不齊、價值取向多元化以及公眾具有多樣性、可變性的特點，不同的公眾對地方政府的心理期望就會因人而異。又因為公眾受傳統(tǒng)的“全能政府”觀念和“臣民意識”觀念的影響，把地方政府理想化地當作公正的天使，對地方政府抱有極高的期望值。而地方政府擁有的資源、能力是有限的，不是所有的社會問題都必須依賴地方政府來解決。緣于此，地方政府必須提高公眾科學文化素養(yǎng)，讓公眾對地方政府要有合理的心理期望，對地方政府的公共服務能力抱有過高的期望值，以致加重地方政府的負擔。公眾應該減輕地方政府的負擔，讓地方政府有更多的精力來為社會提供公共服務，這樣，地方政府的公信力自然得以提升。另一方面，克服公眾極端的個人主義和個人極端的心理需求的膨脹。在我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟領域市場化的形勢下，帶來的必然邏輯就是社會領域自治化，從而進一步導致政治領域的民主化。在這一循序漸進的發(fā)展過程中，公眾必須樹立正確的世界觀、人生觀，必須樹立正確的價值取向，克服極端的個人主義和個人極端的心理需求的膨脹，對地方政府的心理需求應該是合理的。這樣，公眾才能對地方政府的公信力現(xiàn)狀做出客觀的評判，使得地方政府公信力走出“塔西佗陷阱”。

（三）改變公眾“臣民意識”，糾正公眾對地方政府認識的偏差

由于公眾受到傳統(tǒng)的高度集權的政治經(jīng)濟體制、公眾政治意識程度低下、“全能政府”觀念和“臣民意識”等因素的影響，我國公眾既缺乏正常的政治參與熱情，又缺乏科學合理的政治參與能力，他們對政府的認識往往具有片面性，以致不能客觀地認識、理解地方政府，對地方政府的績效認識出現(xiàn)偏差，甚至把地方政府公信力弱化的現(xiàn)象過于泛化。因此，要提升地方政府公信力，必須培育公眾的參與意識。公眾在積極參政過程中，應更好地了解、認識地方政府制定的各種公共服務政策，理解地方政府制定公共政策的出發(fā)點、目標及政策的價值取向，這樣，公眾與地方政府之間才會加深相互理解，從而為公共政策的順利執(zhí)行打下良好的基礎；培養(yǎng)公眾的參與意識，使得公眾與地方政府之間能夠進行良好的溝通、對話，達到公眾和地方政府之間的相互理解；讓公眾積極參與社區(qū)治理，增強居民對社區(qū)的認同感和歸屬感，拉近居民與社區(qū)居委會的距離?？傊ㄟ^培育公眾的參與意識，我們可以糾正公眾對地方政府認識的偏差，從而有利于地方政府公信力的提高，使得地方政府公信力在“塔西佗陷阱”中實現(xiàn)自我救贖。

（四）擴大自由言論的“公共領域”，尊重未被盲目泛化的公眾話語權

“話語權”是指一個人在社會上具有說話的主動權，他所說的話可以傳達出去，是不能讓與、剝奪的公民民主權利。哈貝馬斯認為，國家和社會之間可以存在一個讓公眾可以自由言論而國家卻不能干預的公共空間，這一公共空間就是“公共領域”［9］。這個公共空間為公眾的話語表達提供了一個良好的利益訴求平臺，為政府與公眾能夠進行雙向的交流提供了方便，為政府傾聽到基層公眾最真實的“聲音”、科學制定公共決策奠定了廣泛的民意基礎［10］。如今，地方政府與公眾之間必須進行有效的相互溝通，通過尊重和擴大公眾的話語權來表達公眾的民情、民意，并實現(xiàn)公眾的政治愿望、民主權利。尊重公眾的話語權，就是要為公眾創(chuàng)造一個利益訴求視角、表達“聲音”的平等空間，以實現(xiàn)他們的切身利益訴求；擴大公眾的話語權，就是要求公眾關注公共問題，培育公眾的參與意識，引導公眾從公共利益的角度來看待公共問題。讓公眾那些涉及政治、經(jīng)濟、文化、教育等方面的“聲音”介入決策過程，讓公眾有更多的話語權、知情權，既有利于地方政府進行公共政策的制定，更有利于提升地方政府公信力，讓地方政府公信力在“塔西佗陷阱”中實現(xiàn)自我救贖。

當然，地方政府在尊重和擴大公眾話語權的同時，不能讓公眾的話語權盲目泛化，不能讓公眾的話語權成為發(fā)瀉私憤的工具。地方政府需要的是那些具有代表性、典型性、有價值的大眾的聲音。因此，地方政府應當讓公眾有充分的話語權，同時政府又要甄別那些魚龍混雜、匿名眾議、不負責任、流于情緒化的謾罵和人身攻擊的“聲音”［11］。

（五）建立政府與公眾“多入口、互通式、多手段”的立體式溝通機制

提升地方政府公信力的關鍵是打破政府及其工作人員行政行為的“暗箱操作”，消除政府和公眾之間信息不對稱，避免出現(xiàn)政府行為道德風險。為此，最有效、最便捷的方法就是地方政府應該健全并完善政務信息公開機制，讓公眾便捷地獲得有效信息，促進地方政府與公眾之間的信息溝通、理解。這樣，可以提高地方政府的合法性，提升政府解決公共問題的能力，增強公眾對政府的滿意程度，進而促進地方政府公信力的提升。地方政府與公眾在進行互動的信息溝通過程中，應該以滿足公眾實際需要為前提，通過建立政府與公眾之間共享互動的信息平臺，實現(xiàn)地方政府與公眾之間信息的及時、快速的雙向傳遞和信息共享與互動。地方政府還可以創(chuàng)建立體式的信息溝通機制，采用“多入口”、“互通式”和“多手段”的方式加強地方政府與公眾之間的信息傳遞，避免失真、滯留和“噪音”干擾的信息傳遞。此外，地方政府及其工作人員應該走出政府辦公室的“真空”，從群眾中來，到群眾中去，加強與群眾之間的信息交流，深入民間基層了解人民群眾真正的利益訴求，并教育、引導公眾的政治意識。為此，地方政府必須放下官架子，讓群眾相信、支持地方政府，才能提升地方政府公信力［12］，使地方政府公信力走出“塔西佗陷阱”。

（六）打破“話語壁壘”，融入“公共話語流”，實現(xiàn)信息雙向流動

當前，政府與民眾之間的良性合作與互動的不足是我國地方政府公信力建設的主要困境。在“民主、自由”的理念深入人心的年代，公眾主人翁的自信在不斷增加，公眾已經(jīng)不再是權力“亦步亦趨”的“粉絲”。地方政府及其官員必須放下“權力身架”，避免讓權力意識的話語霸權和話語壟斷，主動融入到人民群眾的公共話語流，才能提升地方政府公信力，否則，缺乏與人民群眾互動溝通心態(tài)的政府，必然徘徊于公共話語場的邊緣，而無從進入核心領域，更無法主導話語走向；地方政府只有打破“話語壁壘”，融入人民群眾的“公共話語流”，加強與群眾之間的信息對接，才能重返公共話語軌道，把握主動權；地方政府不宜在公眾與政府間人為地制造信息交流屏障［13］。政府應該完善與公眾之間的信息溝通發(fā)送、話語表達方式，采用服務的心態(tài)和友好的語態(tài)，對接公眾的利益訴求。地方政府與人民群眾之間只有建立良性參與機制，讓地方政府與人民群眾在互動過程中實現(xiàn)公平、平等和公正，人民群眾才能最大程度地感受、認同地方政府的公信力，讓地方政府公信力在“塔西佗陷阱”中實現(xiàn)自我救贖。

參考文獻：

［1］普布里烏斯·克奈里烏斯·塔西佗.歷史［M］.北京：商務印書館，1981.120.

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［4］齊俊杰.新形勢下我國政府面臨的公信力危機問題研究［J］.科技視界，2015，（4）：131.

［5］陳曲.“塔西佗陷阱”的語言學解讀［J］.青春歲月，2014，（3）：64.

［6］朱鐵志.從“塔西佗陷阱”說起［J］.今日浙江，2015，（5）：61.

［7］王君君.當政府公信力遭遇塔西佗陷阱：當下中國網(wǎng)絡社會的公信力反思［J］.廣州大學學報（社會科學版），2014，（3）：6-7.

［8］（美）格羅弗·斯塔林.公共部門管理［M］.上海：上海譯文出版社，2003.186.

［9］陸揚，王毅.大眾文化與傳媒［M］.上海：上海三聯(lián)書店，2000.68.

［10］［11］張旭霞.試論政府公信力和公眾的話語權［J］.中國行政管理，2006，（9）：57-58.

［12］范小東.論社會治理視野下地方政府與公眾雙向互動式溝通機制的構建［J］.江西廣播電視大學學報，2015，（1）：33-34.

［13］付耀華.地方政府公信力缺失及其多元治理模式研究［D］.云南民族大學碩士論文，2012.

［中圖分類號］D630.1

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）03-0003-05

［收稿日期］2016-03-21

［作者簡介］付耀華（1974—），男，云南宣威人，滇西科技師范學院副教授，碩士，研究方向為當代中國政府管理。

The Way out for China's Local Government's Credibility from“Tacitus Trap”——From the perspective of interaction between the government and the public

FU Yao-hua
（Dianxi Science and Technology Normal University，Lincang 677000，China）

Abstract：The falling of China's local government's credibility into“Tacitus Trap”is demonstrated in the public voice“Do you still believe what the government says？”O(jiān)n the basis of analyzing the cognitive norm that the public have lost their trust in the local government and this formation is generally attributed to the government's habits，this thesis offers the reasons why the crisis in the government's discourse arises when “official opinion”and“grassroots opinion”meet and why the effective interaction between the government and the public is always insufficient and explores the ways out for China's local government's credibility from “Tacitus Trap”.

Key words：local government's credibility；Tacitus Trap；interaction between the government and the public