國外高等教育財政投入的經(jīng)驗及其借鑒

王保宇

（黃淮學(xué)院 國際交流合作處，河南 駐馬店 463000）

國外高等教育財政投入的經(jīng)驗及其借鑒

王保宇

（黃淮學(xué)院 國際交流合作處，河南 駐馬店 463000）

美國的公式撥款模式、英國的競爭性科研撥款機(jī)制和日本的評估式撥款模式，都有利于提高高校經(jīng)費(fèi)的使用效率，對于我國完善高等教育財政撥款模式都具有一定的借鑒意義。我國應(yīng)在進(jìn)一步加大財政投入的前提下，切實發(fā)揮中央財政的主體作用，著力提高高等教育財政投入的公平性，并通過建立高?？冃гu價體系等措施，加強(qiáng)對高等教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理。

高等教育；財政投入；經(jīng)驗借鑒

作為科學(xué)技術(shù)發(fā)展和人力資源開發(fā)的主導(dǎo)，高等教育不僅是國家提升國際競爭力的重要途徑，還關(guān)系到國家的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。新中國成立以來，我國高等教育在辦學(xué)體制、辦學(xué)模式、財政投入規(guī)模及結(jié)構(gòu)等方面都發(fā)生了重大變化。1998年以來，隨著高校招生規(guī)模不斷擴(kuò)大，我國的高等教育逐漸從精英化教育階段邁向了大眾化教育階段。然而，隨著招生規(guī)模不斷擴(kuò)大，高等院校大都遭遇了財政困境。對于具有準(zhǔn)公共品屬性的高等教育，政府在其資源配置中起著決定性作用。為增強(qiáng)我國高等教育經(jīng)費(fèi)投入的客觀性和合理性，充分提高資金的使用效率，我們不但應(yīng)分析探討我國高校財政投入模式的優(yōu)勢及存在的問題，還應(yīng)該積極借鑒國外的成功經(jīng)驗?；诖?，本文介紹美國、英國、日本等國家高等教育財政投入的經(jīng)驗，并提出優(yōu)化我國高等教育財政投入政策的建議。

一、美、英、日高等教育財政投入的經(jīng)驗及其啟示

（一） 美、英、日高等教育財政投入的經(jīng)驗

20世紀(jì)70年代以來，世界主要發(fā)達(dá)國家的高等教育都逐步走進(jìn)了大眾化教育階段，隨之出現(xiàn)的問題是如何在教育財政投入水平基本不變的前提下解決大眾化教育的資金問題。為保證高等教育的質(zhì)量，美國、英國、日本等國家都對此問題進(jìn)行了積極探索，并形成了一些具有參考價值的經(jīng)驗。

1. 美國的高等教育財政投入

“美國教育經(jīng)費(fèi)投入以政府為主，實行聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三級撥付和管理教育經(jīng)費(fèi)的管理系統(tǒng)”［1］。聯(lián)邦政府的經(jīng)費(fèi)投入是美國高等教育經(jīng)費(fèi)的重要組成部分，而聯(lián)邦政府對高等教育的財政撥款主要是通過政府職能部門和一些專門機(jī)構(gòu)實現(xiàn)的。美國聯(lián)邦政府一般通過合同或者法令規(guī)定資金的用途以干涉高校的活動，但聯(lián)邦政府不對高校進(jìn)行強(qiáng)制性財政投入，高校具有決定是否接受聯(lián)邦政府資金投入的自主權(quán)，這樣可以在一定程度上維護(hù)高校的獨(dú)立性，還可以促進(jìn)高校之間為簽訂某項合同或獲得某項撥款而進(jìn)行競爭。聯(lián)邦政府對高等教育的資金投入，主要有資助研究型大學(xué)用于科學(xué)研究的研究開發(fā)經(jīng)費(fèi)，鼓勵高校改革創(chuàng)新的資金，以及援助少數(shù)民族及家庭貧困學(xué)生的獎學(xué)金、助學(xué)金和貸款。財政撥款是美國大學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要來源，其管理主體是州政府，管理機(jī)構(gòu)是高等教育管理委員會（有些州稱為協(xié)調(diào)委員會），其中州政府通過立法規(guī)定對大學(xué)的撥款及其使用，進(jìn)而規(guī)范和調(diào)控高等教育的發(fā)展。

美國多元化的文化、歷史背景決定了美國高等教育撥款模式的多樣性。美國目前最有代表性的撥款模式有合同撥款、協(xié)商撥款以及公式撥款。合同撥款模式中的評價機(jī)制能夠較好地體現(xiàn)科研和學(xué)術(shù)自由，有助于保證大學(xué)的科研質(zhì)量和辦學(xué)質(zhì)量；協(xié)商撥款是一種較為靈活的撥款方式，其程序為政府先根據(jù)自身的財政狀況和高校的資金需求擬定撥款方案，然后通過與高校協(xié)商決定分配給高校的資金數(shù)目；公式撥款模式適用于經(jīng)常性教學(xué)經(jīng)費(fèi)的撥付，其優(yōu)點(diǎn)是能夠提高撥款的確定性，決策程序簡單，透明度高，有利于減小學(xué)校和政府的分歧，便于通過改變公式參數(shù)調(diào)整高校的發(fā)展方向。

“現(xiàn)代美國高等教育體系是建立在以國家投資為主體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，高校每年都從政府接收到大量的財政撥款。特別是公立高校，其經(jīng)費(fèi)一半以上都依賴政府的財政性撥款?！保?］雖然近年來美國政府對高校撥款一再降低增長率，但在大學(xué)經(jīng)費(fèi)來源中政府投資始終占據(jù)主要地位。

2. 英國的高等教育財政投入

在全球化進(jìn)程中，英國高等教育處于國際化發(fā)展的前沿地位，這與英國高等教育財政投入具有密切的聯(lián)系。英國高?？梢詮母鞣N渠道自主籌集資金，政府則通過購買或資助的形式對高等教育進(jìn)行投資，但英國政府對高等院校的資助要通過具有中介性質(zhì)的專門機(jī)構(gòu)分配資金。1992年英國《繼續(xù)教育與高等教育法》頒布后，英國的高等教育進(jìn)入了統(tǒng)一的撥款系統(tǒng)時代［3］。當(dāng)前的英國高等教育財政撥款管理分為議會、政府管理部門、高等教育基金委員會和高等院校四個層級，其中議會下設(shè)的教育財政撥款辦公室負(fù)責(zé)評估撥款項目的價值，以保證資金的有效使用，而高等教育基金委員會（HEFc）是負(fù)責(zé)監(jiān)督英國高等教育經(jīng)費(fèi)使用的非官方機(jī)構(gòu)。

英國的高等教育經(jīng)費(fèi)包括對學(xué)生的資助、教學(xué)撥款和科研撥款三部分，其中對學(xué)生的資助主要是以貸款形式為學(xué)生提供生活費(fèi)，教學(xué)撥款主要用于支付獎學(xué)金等教學(xué)費(fèi)用，而科研撥款主要包括各大研究基金會向高校提供的科研項目撥款以及高校通過與其他組織和部門簽訂科研合同所得的經(jīng)費(fèi)。

3. 日本的高等教育財政投入

在高等教育經(jīng)費(fèi)投入上，日本中央政府負(fù)責(zé)國立高校的財政撥款，具體由文部省按照國立學(xué)校特別會計制度執(zhí)行，而地方政府不負(fù)擔(dān)國立大學(xué)的財政開支。日本地方公立高校的財政經(jīng)費(fèi)主要由地方政府解決并接受中央的補(bǔ)助。日本私立高校的資金來源主要是自籌，但近年來政府也通過專門的私學(xué)振興財團(tuán)加大了對私立高校的資金扶持，條件是私立學(xué)校必須在資金使用方面接受監(jiān)督，如果不符合條件，政府會拒絕對私立學(xué)校進(jìn)行補(bǔ)助。

日本政府通過實行國立學(xué)校特別會計制度對國立高校優(yōu)先撥款，撥款的比例一般占高?？偨?jīng)費(fèi)的50%～60%，這有效地保障了國立高校正常教學(xué)活動的資金需求。在高等教育財政投入上，近年來日本政府用于特別補(bǔ)助的經(jīng)費(fèi)直線上升，相應(yīng)地一般補(bǔ)助性經(jīng)費(fèi)不斷減少，而為了構(gòu)建30所國際一流的高校，日本文部省還對一些國立高校增加了研究型資金投入。

（二） 國外高等教育財政投入經(jīng)驗的啟示

1. 在高等教育財政投入體制方面的啟示

由于政治經(jīng)濟(jì)體制不完全相同，美國、英國、日本在高等教育的財政投入上也有所不同。美國采用的是三級教育經(jīng)費(fèi)管理系統(tǒng)，即由聯(lián)邦政府、州政府和地方政府共同保障教育經(jīng)費(fèi)的投入，其中州政府是提供教育經(jīng)費(fèi)的主體；英國政府對高等院校的資助，主要是通過具有中介性質(zhì)的專門機(jī)構(gòu)分配資金；日本的高等教育財政投入是以政府為主導(dǎo)的中央與地方兩級管理制，國立高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要由中央政府負(fù)責(zé)，地方公立高校的經(jīng)費(fèi)主要由地方政府負(fù)責(zé)。美國、英國、日本的經(jīng)驗表明，政府直接對高校撥款，有利于實現(xiàn)對高校發(fā)展的控制，有利于高校更好地服務(wù)于社會，但是也可能限制高校的自由發(fā)展；設(shè)立撥款中介機(jī)構(gòu)可以避免政府對高校的過度干預(yù)，有利于大學(xué)自由地發(fā)展，也有利于使經(jīng)費(fèi)的分配更加公平和透明。在高校的教育經(jīng)費(fèi)投入上，我國目前實行的主要是政府直接對高校撥款的方式，若在此基礎(chǔ)上設(shè)立高校撥款中介機(jī)構(gòu)，可能會使我國的高校財政撥款工作更加科學(xué)化，因此，可以考慮先在個別地區(qū)進(jìn)行高校撥款中介機(jī)構(gòu)試點(diǎn)改革，然后根據(jù)成效決定是否將其推廣至全國。

2. 在高等教育財政撥款模式方面的啟示

美國政府主要采用公式撥款、增量撥款和協(xié)商撥款的方式保障對高等教育的財政投入，且各個州可以采用不同的公式撥款方案。英國的高等教育財政撥款主要包括對學(xué)生的資助、教學(xué)撥款和科研撥款三部分，其中在科研撥款上主要采用的是競爭性撥款機(jī)制。日本政府通過特別會計制度對國立高校提供財政資金，高校獲得資金的多少主要取決于評估的結(jié)果，而日本建立有完善的高校評估體系。美國和英國都重視通過財政撥款引導(dǎo)高等教育的發(fā)展，而日本的高校評估體系對于高校提高教學(xué)質(zhì)量以及有效利用資金具有重要作用。美國的公式撥款模式、英國的競爭性科研撥款機(jī)制和日本的評估式撥款模式，都有利于提高高校經(jīng)費(fèi)的使用效率，對于我國完善高等教育財政撥款模式都具有一定的借鑒意義。

3. 在高等教育財政投入規(guī)模與結(jié)構(gòu)方面的啟示

美國、英國、日本對高等教育的財政投入規(guī)模都比較大，政府的財政投入在高等教育經(jīng)費(fèi)中都占主體地位。美國在高等教育投入規(guī)模上長期以來一直處于世界前列，而且美國非常重視高?？蒲蟹矫娴呢斦度耄瑢λ搅⒏咝５呢斦С种饕峭ㄟ^撥付科研經(jīng)費(fèi)實現(xiàn)的。在英國，政府對高校提供的財政撥款也是高等教育經(jīng)費(fèi)的主體，中央政府的撥款約占高等教育總經(jīng)費(fèi)的三分之二，其中絕大部分經(jīng)費(fèi)用于教學(xué)和科研［3］。日本政府十分重視對國立高校的財政支持，但對私立高校的財政投入較少。根據(jù)以上三個國家的經(jīng)驗，我國在高等教育資金投入上，應(yīng)在堅持政府主體地位和保障教學(xué)經(jīng)費(fèi)的前提下，不斷加大在高?？蒲蟹矫娴呢斦度肓Χ取?/p>

二、優(yōu)化我國高等教育財政投入政策的建議

（一） 加大政府對高等教育財政投入的力度

我國應(yīng)把教育擺在優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略高度，把高等教育財政投入寫進(jìn)法律法規(guī)，以保障高等教育的財政投入。各級政府應(yīng)充分認(rèn)識教育與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系、教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展的關(guān)系，明確政府對高等教育這項公共事業(yè)負(fù)有的責(zé)任，堅決摒棄教育投資會擠占經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金的短視觀點(diǎn)。只有大力發(fā)展高等教育，才能進(jìn)一步促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長和社會發(fā)展的長遠(yuǎn)進(jìn)步，只有增加高等教育的財政投入，才能滿足高等教育快速健康發(fā)展對資金的需求［4］。就目前來說，我國應(yīng)切實保障教育經(jīng)費(fèi)占比不少于財政總收入的4%，并建立高等教育保障標(biāo)準(zhǔn)，確保高?；具\(yùn)行經(jīng)費(fèi)的投入。

（二） 完善高等教育財政投入體制

我國高等教育的財政投入體制改革可以借鑒美國和日本的做法。具體而言，中央財政要加強(qiáng)高等教育財政投入的宏觀調(diào)控，著力提高財政投入的公平性和資金利用效率，同時根據(jù)高等教育的特征明確中央和地方政府在高等教育財政投入方面的責(zé)任。應(yīng)切實發(fā)揮中央財政的主體作用，著力提高高等教育財政投入的公平性。中央財政的高等教育投入應(yīng)面向全國高校，并公平對待不同地區(qū)不同高校的困難學(xué)生。中央財政應(yīng)保障高等教育投入水平的總體均衡，對財政困難地區(qū)的高等教育通過轉(zhuǎn)移支付的形式加以保障，逐步縮小不同地區(qū)高等教育發(fā)展的差距［5］。

（三） 創(chuàng)新高等教育財政撥款模式

在高等教育財政撥款模式的改革上，對于高校基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的撥付，可以借鑒美國的經(jīng)驗，建立多參數(shù)公式撥款體系。美國的經(jīng)驗表明，采用公式撥款方案，即根據(jù)高校的基本運(yùn)行經(jīng)費(fèi)需求合理、規(guī)范地進(jìn)行撥款，可以減少撥款決策中人為因素的影響，充分體現(xiàn)撥款的公平性，提高經(jīng)費(fèi)的利用效率。對于高等教育的科研專項經(jīng)費(fèi)，各個高校的科研能力不同，所獲得科研專項資金的數(shù)額也應(yīng)有所差別，因此，可以采用協(xié)商撥款模式，即政府通過與高校協(xié)商確定專項資金的撥款數(shù)額。采用協(xié)商撥款機(jī)制，政府必須加強(qiáng)對高等教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理，促進(jìn)高校加強(qiáng)財務(wù)管理意識，健全各項財務(wù)制度，完善包括紀(jì)檢、審計、群眾監(jiān)督等在內(nèi)的監(jiān)督體系，從而有效提高專項資金的利用效率。政府部門應(yīng)“建立一套客觀、全面、系統(tǒng)的高校投入產(chǎn)出效率的評價指標(biāo)體系，并運(yùn)用科學(xué)的方法定期或不定期對高校資源使用效率進(jìn)行評估”，根據(jù)高?？冃гu價的結(jié)果，給予教育資源利用效率高的高校更多的財政支持，以促進(jìn)高校競爭，有效提高高校的整體效率水平［6］。

［1］ 劉天佐.美國與日本高等教育財政撥款體制對我國的啟示［J］.生產(chǎn)力研究，2007（15）：95—98.

［2］ 孫羽迪.美國高等教育經(jīng)費(fèi)來源及啟示［J］.現(xiàn)代教育管理，2009（7）：103—107.

［3］ 劉建發(fā).英國教育財政投入法制保障的經(jīng)驗及啟示［J］.繼續(xù)教育研究，2007（1）：82—84.

［4］ 王拴勛.高等教育大眾化投入不足的負(fù)面影響及其對策［J］.繼續(xù)教育研究，2005（5）：102—105.

［5］ 呂煒.論我國高等教育財政撥款制度的完善［J］.財政研究，2008（11）：40—43.

［6］ 李祥云.我國高等學(xué)校投入產(chǎn)出的效率評估［J］.高等教育研究，2011（5）：55—58.

〔責(zé)任編輯 張繼金〕

G649.1

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1006-5261（2016）03-0142-03

2016-01-25

2013年河南省科技發(fā)展計劃軟科學(xué)項目（132400411224）；2015年度河南省政府招標(biāo)課題（2015B317）

王保宇（1974—），男，河南駐馬店人，副教授，博士。