淺談國土資源管理利用的“不可為”“可不為”“可為之”

□ 浙江省國土資源廳土地利用規(guī)劃處 陳云偉

淺談國土資源管理利用的“不可為”“可不為”“可為之”

□ 浙江省國土資源廳土地利用規(guī)劃處 陳云偉

土地是萬物之源、民生之本。土地資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，具有有限性、不可替代性和生產(chǎn)性等特點。管好用好土地資源，對推動經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展、民生持續(xù)改善具有基礎(chǔ)性和全局性的作用。

土地利用規(guī)劃管理中，應(yīng)把節(jié)約集約利用土地資源作為第一要務(wù)，實現(xiàn)新增用地減量化和存量土地增值化；應(yīng)把優(yōu)化國土開發(fā)格局作為重大舉措，把調(diào)整土地空間結(jié)構(gòu)作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容；應(yīng)把計劃指標(biāo)與規(guī)劃指標(biāo)掛鉤作為統(tǒng)籌方式，通過市場配置和政府調(diào)控共同作用，統(tǒng)籌促進(jìn)“兩項指標(biāo)”的均衡和協(xié)調(diào)。

下面筆者依據(jù)管理學(xué)上的“三圈理論”，結(jié)合掛職鍛煉期間的學(xué)習(xí)、思考和調(diào)研，就國土資源管理、利用等方面的相關(guān)問題，談三點粗淺的體會和認(rèn)識。

一、不可為之事，當(dāng)堅決不做，這是一種意志和定力

對于不可為的事情，應(yīng)有正確的價值觀、名利觀和政績觀，算大賬而不是只算小賬，看長遠(yuǎn)而不是只看眼前。這樣，心里才會亮堂，才不會不可為而為之。就國土資源管理、利用而言，要守住“四條線”。

1.守住耕地紅線

今年8月，國土資源部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關(guān)于全面劃定永久基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)的通知》（國土資規(guī)〔2016〕10號），明確要求把管控性保護(hù)、建設(shè)性保護(hù)和激勵約束性保護(hù)統(tǒng)籌起來，耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”落實永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)任務(wù)。永久基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，任何單位和個人不得擅自占用，或者擅自改變用途。除法律規(guī)定的能源、交通、水利、軍事設(shè)施等國家重點建設(shè)項目選址無法避讓的外，其他任何建設(shè)都不得占用，堅決防止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。不得多預(yù)留一定比例永久基本農(nóng)田為建設(shè)占用留有空間，不得隨意改變永久基本農(nóng)田規(guī)劃區(qū)邊界特別是城市周邊永久基本農(nóng)田。符合法定條件的，需占用和改變永久基本農(nóng)田的，必須經(jīng)過可行性論證，確實難以避讓的，應(yīng)當(dāng)將土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案和永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃方案一并報國務(wù)院批準(zhǔn)，及時補(bǔ)劃數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)?shù)挠谰没巨r(nóng)田。全國15.46億畝基本農(nóng)田、浙江省2398萬畝基本農(nóng)田、紹興市240萬畝基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)要落實到用途管制分區(qū)、落實到圖斑地塊、落地到戶。

2.管控城市開發(fā)邊界線

進(jìn)一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，合理安排城市用地，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤，堅持以人定地、地隨人走，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化相協(xié)調(diào)。

3.堅守生態(tài)保護(hù)紅線

將重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、風(fēng)景名勝核心區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)、森林公園等劃入生態(tài)保護(hù)紅線，嚴(yán)格用途管控。

4.保障民生安全生命線

加大地質(zhì)災(zāi)害綜合防治力度，堅持“深入查、全面防、重點治”原則，深入推進(jìn)地質(zhì)災(zāi)害調(diào)查評價，不斷完善地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系，加快地質(zhì)災(zāi)害工程治理，推進(jìn)地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷點建設(shè)，有效降低地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險，最大限度保障人民生命財產(chǎn)安全。依據(jù)《浙江省地質(zhì)災(zāi)害綜合治理三年行動方案（2017—2019年）》，紹興市有地質(zhì)災(zāi)害重點防治縣（市、區(qū)）4個（諸暨、上虞、嵊州、新昌），一般防治縣（市、區(qū)）1個（柯橋）。全市共有重大地質(zhì)災(zāi)害隱患點57個，威脅人數(shù)4880人；有工程治理項目16個，保護(hù)人數(shù)1237人；避讓搬遷項目41個，搬遷人數(shù)3643人。

二、可不為之事，當(dāng)量力去做，這是一種清醒和自覺

有些事情條件暫不具備、不成熟和不到位時，不妨?xí)呵揖徱痪?，先進(jìn)行必要的試點和探索，不必操之過急，有時候“慢下來”“慢一點”也不失為一種良策。

據(jù)相關(guān)統(tǒng)計材料，現(xiàn)有的各類規(guī)劃資料分布在28個部門，共有規(guī)劃資料240多份，主要有四大類：一是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)類規(guī)劃；二是約束類規(guī)劃；三是開發(fā)類規(guī)劃；四是重大基礎(chǔ)設(shè)施類規(guī)劃。有的地方和部門提出并已在試點的“多規(guī)合一”，最終目標(biāo)是土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、交通和產(chǎn)業(yè)等相關(guān)規(guī)劃疊加在一起，用“一張圖”管控國土空間，實現(xiàn)國土資源集約、高效、可持續(xù)利用，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)基本空間邊界，實現(xiàn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

“多規(guī)合一”中碰到的最大矛盾是發(fā)展與保護(hù)的矛盾，包括保護(hù)類規(guī)劃內(nèi)部的矛盾、發(fā)展類規(guī)劃內(nèi)部的矛盾、保護(hù)類與發(fā)展類規(guī)劃之間的矛盾。如何消除和緩解這些矛盾，基本的原則是各類用地的保障順序：公益林生態(tài)線→基本農(nóng)田→現(xiàn)狀合法建設(shè)用地→一般耕地→商品林→其他用地。建設(shè)用地應(yīng)保重點、壓一般，保城區(qū)、壓鄉(xiāng)鎮(zhèn)，重點關(guān)注和落實合法建設(shè)用地、重大國防、能源、水利等建設(shè)用地、農(nóng)村居民點用地、“十三五”期間需落地的項目用地等。

從全國試點情況看，各地按照“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖、一個平臺”的要求，主要采用兩種模式：一是由國家發(fā)改委直接組織實施的“開化模式”。將“多規(guī)合一”定位為“替代規(guī)劃”的規(guī)劃，以2015年地理信息國情普查作為底圖，制定新的統(tǒng)一的土地分類標(biāo)準(zhǔn)，摸清現(xiàn)狀底數(shù)，明確覆蓋資源本底、人口發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境七大領(lǐng)域的25個新的控制指標(biāo)，建立一個全新的規(guī)劃體系。這種編制模式，有利于實事求是地制定新的統(tǒng)一的規(guī)劃，但與現(xiàn)行其他規(guī)劃銜接上受上層控制指標(biāo)和分類體系制約。二是由地方有關(guān)部門組織實施的“廈門模式”。將“多規(guī)合一”定位為“管理規(guī)劃”的規(guī)劃，以“底線思維”另行編制，不影響其他專項規(guī)劃的獨立性。包括廈門市、嘉興市、德清縣在內(nèi)的試點地區(qū)普遍以現(xiàn)行各類規(guī)劃為基礎(chǔ)，與現(xiàn)行規(guī)劃相銜接，以土地利用總體規(guī)劃為底圖，以國土部門土地分類和數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以2020年為近期目標(biāo)年期，主要劃定生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鄉(xiāng)開發(fā)邊界三條“底線”，在此基礎(chǔ)上按照各部門上級確定的控制指標(biāo)整合現(xiàn)行各類規(guī)劃。

從現(xiàn)實情況看，“多規(guī)合一”這項系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性極強(qiáng)的工作應(yīng)在試點探索的基礎(chǔ)上，借鑒吸收外地經(jīng)驗做法，待條件成熟時逐步推開。當(dāng)前，應(yīng)積極有為地實施土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的“兩規(guī)合一”，加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善和實施，在科學(xué)測算人口規(guī)模和承載能力的基礎(chǔ)上，合理劃定城市開發(fā)邊界紅線、永久基本農(nóng)田紅線、生態(tài)保護(hù)紅線，適度控制城市總體規(guī)模，遏制“攤大餅”式無序擴(kuò)張。

三、可為之事，當(dāng)全力去做，這是一種責(zé)任和擔(dān)當(dāng)

“三圈理論”中，價值、能力、支持三要素分別代表三個圈，三圈全部重疊的那部分，屬于既有價值又有能力，并且能得到各方面尤其是老百姓支持的事，這樣的事可為。

1.產(chǎn)業(yè)層面，要用足用好“三個政策”

用足用好“新增建設(shè)用地項目儲備庫”政策。依據(jù)浙江省國土資源廳《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)和完善新增建設(shè)用地計劃管理的意見》（浙土資發(fā)〔2016〕21號），從2016年起，全省新增建設(shè)用地計劃安排使用，按照“以項目定計劃、以空間定計劃、以占補(bǔ)定計劃”的總體要求，堅持“精準(zhǔn)配置、突出重點、保障民生、節(jié)約集約”原則，推進(jìn)用地計劃指標(biāo)配置精準(zhǔn)化、差別化、減量化、項目化。因此，要建立健全項目儲備庫。一要引起高度重視。新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)使用必須按經(jīng)備案的儲備庫項目安排使用，不得安排儲備庫以外的項目。省重大基礎(chǔ)設(shè)施項目必須納入項目儲備庫并經(jīng)備案后方可使用省留用地計劃指標(biāo)。二要列入投資計劃。民生、基礎(chǔ)設(shè)施項目原則上應(yīng)已列入地方政府投資計劃，重大產(chǎn)業(yè)項目應(yīng)已列入縣級以上重點項目計劃。項目報省廳備案后，方可組織農(nóng)轉(zhuǎn)用批次。三要符合規(guī)劃要求。儲備庫項目要求用地報批條件成熟、資金安排到位、計劃年內(nèi)實施，項目符合城鄉(xiāng)規(guī)劃、位于土地利用總體規(guī)劃確定的城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴(kuò)展邊界內(nèi)或符合規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)使用條件，已安排落實補(bǔ)充耕地、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田補(bǔ)建。四要做好前期工作。民生、基礎(chǔ)設(shè)施須已經(jīng)選址、立項、預(yù)審、可研批復(fù)；重大產(chǎn)業(yè)項目須符合國家產(chǎn)業(yè)政策，并達(dá)到相應(yīng)的投資額和投資強(qiáng)度。五要及時調(diào)整更新。項目儲備庫實行動態(tài)更新，在農(nóng)轉(zhuǎn)用報批前，根據(jù)項目實際情況，適時對儲備庫項目進(jìn)行調(diào)整修改。

用足用好“工業(yè)用地差別化供應(yīng)”政策。杭州、嘉興和湖州等地積極推行工業(yè)用地分階段管理，探索工業(yè)用地彈性年期出讓、“先租后讓”等供地方式，進(jìn)一步摸清情況，制定企業(yè)培育目錄，確保要素保障優(yōu)先次序，實行精準(zhǔn)化、差別化的土地使用稅征管政策，一方面是獎優(yōu)汰劣，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級；另一方面是降低企業(yè)用地成本，保障好項目大項目落地。在具體實踐中，要探索采取多元化的供地方式，可將工業(yè)用地區(qū)分為重點工業(yè)用地、普通工業(yè)用地、標(biāo)準(zhǔn)廠房用地、高新工業(yè)用地等類型。保障重大項目的重點工業(yè)用地，允許采取協(xié)議方式供地，但要明確這類項目的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置嚴(yán)格的論證程度，嚴(yán)格使用條件，并禁止轉(zhuǎn)讓、改變土地用途等。普通工業(yè)用地，用于保障一般性的產(chǎn)業(yè)項目，以招拍掛方式供地，可以設(shè)置產(chǎn)業(yè)類型要求，不得設(shè)置其他條件，通過市場化方式配置，實行公開競爭。標(biāo)準(zhǔn)廠房用地，用于保障小微企業(yè)用地，建成后以廠房租賃方式經(jīng)營的，可采取協(xié)議方式供地；以出售轉(zhuǎn)讓廠房的，必須通過招拍掛方式供地，供地前設(shè)置允許進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)廠房的產(chǎn)業(yè)類型要求。高新工業(yè)用地，用于保障高科技產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)用地，通過招拍掛方式供地，其開發(fā)強(qiáng)度應(yīng)高于普遍工業(yè)用地。

用足用好“支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展”政策。浙江省國土資源廳聯(lián)合省發(fā)改委等5部門出臺了支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展、促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的文件，對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)范圍、差別化用地保障、存量土地盤活利用等方面明確了具體的政策。此政策含金量較高，如運用得當(dāng)，會釋放出較大的經(jīng)濟(jì)效益和土地效益。杭州市上城區(qū)倉庫更新、廠房農(nóng)舍改造、歷史建筑修繕和環(huán)境整治，打造基金小鎮(zhèn)；拱墅區(qū)將閑置的國營工廠倉庫改造為運河天地文化園，引進(jìn)500多家文化創(chuàng)意企業(yè)，主營業(yè)務(wù)收入170多億元的經(jīng)驗和做法值得學(xué)習(xí)借鑒。

2.城鎮(zhèn)層面，要重點突出“三個環(huán)節(jié)”

深化城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)。城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的必然之舉，也是拓寬建設(shè)用地空間、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實需要?；驹瓌t是“政府引導(dǎo)、市場運作、利益共享、嚴(yán)格監(jiān)管”，以創(chuàng)新的理念有效謀劃，以協(xié)調(diào)的理念有效實施，以綠色的理念有效利用，以開放的理念有效推進(jìn)，以共享的理念有效保障，用好“政策組合拳”，加強(qiáng)與“三改一拆”“四換三名”、小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治、城中村改造、市區(qū)工業(yè)企業(yè)搬遷改造、“低小散”行業(yè)整治提升等工作有機(jī)結(jié)合，分類制定盤活利用計劃，采取流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換、“退二優(yōu)二”“退二進(jìn)三”、收購儲備等多種盤活方式，推進(jìn)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級換代。浙江省國土資源廳根據(jù)存量建設(shè)用地盤活與新增建設(shè)用地計劃分配掛鉤辦法，對符合條件的城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)完成面積原則上按3∶1給予新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)。

加快批而未用土地消化利用。國土資源部門將進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收和征地管理，嚴(yán)格用地審批審查，從源頭上減少批而未供土地的產(chǎn)生。充分利用“一張圖”工程，對批而未供、供而未用土地實行定點監(jiān)測、臺賬管理，加快消化利用。到2020年底，全省批而未供土地總量要控制在56萬畝以內(nèi)，紹興市要控制在4.38萬畝以內(nèi)。

積極推進(jìn)拆后土地利用。樹立“大利用”理念，遵循“即拆即清、宜耕則耕、宜綠則綠、宜建則建”原則，確保拆后土地及時有效利用，力爭拆后土地利用率達(dá)到80%。加大力度推進(jìn)老舊廠區(qū)改造成為眾創(chuàng)空間、博物館、景觀公園、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、城市綜合體等，變舊為寶，節(jié)約土地資源和建設(shè)成本，重現(xiàn)歷史記憶。國土資源部門將主動介入，聯(lián)合當(dāng)?shù)亍叭囊徊稹鞭k、建設(shè)等部門，對拆后土地利用實行“一地一檔”，明確時間、任務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)化考核督查。

3.農(nóng)村層面，主要是做好“三項工作”

推進(jìn)土地綜合整治工作。按照“發(fā)展中心村、保護(hù)特色村、整治空心村”要求，繼續(xù)實施農(nóng)村土地綜合整治，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用格局，改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件，促進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)?！笆濉睍r期，全省將通過廢棄礦山用地復(fù)墾、農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾等途徑，復(fù)墾農(nóng)村區(qū)域的建設(shè)用地10萬畝。在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤激勵政策支撐下，既為土地整治項目和資金向農(nóng)村傾斜、農(nóng)民增收提供渠道，也為新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和中小城鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展拓展建設(shè)用地空間，提高城鄉(xiāng)土地綜合承載能力。省國土資源廳將加強(qiáng)土地綜合整治政策制度供給，完善建設(shè)占用耕地表土剝離再利用制度，制訂農(nóng)村土地綜合整治節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)管理辦法，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的實施。

創(chuàng)新宅基地使用管理機(jī)制。農(nóng)村土地管理是一塊短板，宅基地管理又是農(nóng)村土地管理的重點、難點和關(guān)鍵。規(guī)范宅基地管理，破解農(nóng)民建房難是一項民心工程、德政工程。要嚴(yán)格落實農(nóng)村宅基地管理“一戶一宅、拆舊建新、法定面積”要求，強(qiáng)化農(nóng)民建房用地規(guī)劃計劃保障和違法用地監(jiān)管，全面推行農(nóng)村土地民主管理，探索完善農(nóng)村宅基地分配使用和退出機(jī)制，到2020年末，全省農(nóng)村無房戶、危房戶建房用地問題將得到有效解決。省國土資源廳加大農(nóng)民建房用地保障，“十三五”期間專項安排農(nóng)民建房計劃指標(biāo)不少于6萬畝。近年來，各地在推動宅基地管理機(jī)制創(chuàng)新方面已做了大量探索，全面深化增減掛鉤試點，積極摸索“地票”“房票”“宅基地?fù)Q養(yǎng)老”等模式，如樂清市、瑞安市、青田縣開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點；義烏市進(jìn)行“集地券”試點，將閑置建設(shè)用地包括宅基地通過復(fù)墾，轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地指標(biāo)，實現(xiàn)農(nóng)村宅基地有償退出。

積極開展“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)。這項工作是在落實國家更加嚴(yán)格的耕地占補(bǔ)平衡政策，全省土地利用管理面臨新抉擇的背景下提出來的，有利于盡快建立協(xié)調(diào)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、新農(nóng)村建設(shè)、旅游業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的土地利用和管理制度。在具體推進(jìn)中，要做到“五個結(jié)合”：“坡地村鎮(zhèn)”建設(shè)注重與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，注重與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展相結(jié)合，注重與山村民宿發(fā)展相結(jié)合，注重與古道古村開發(fā)保護(hù)相結(jié)合，注重與下山脫貧、地災(zāi)防治相結(jié)合。在政策層面上，要研究和用好“兩項政策”。一是“征轉(zhuǎn)分離、分類管理”。按照“用多少、征多少，建多少、轉(zhuǎn)多少”原則，對試點項目區(qū)內(nèi)建設(shè)占用的土地，須辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收手續(xù)，按建設(shè)用地實施管理；作為生態(tài)保留用地的，可以根據(jù)項目開發(fā)需要辦理征收手續(xù)后，仍按原土地用途進(jìn)行管理，以提高建設(shè)用地有效供給。二是“點面結(jié)合、差別供地”。按照“具體項目、具體政策”原則，試點項目中實施點狀布局單體開發(fā)的建設(shè)地塊，可以按地塊獨立供地；實施點狀布局整體開發(fā)的，可以實行多個單體建筑開發(fā)建設(shè)地塊組合供地。試點項目區(qū)內(nèi)生態(tài)保留用地可以采取租賃方式供地；項目區(qū)內(nèi)符合劃撥用地條件的，可以采用劃撥方式供地。試點項目區(qū)內(nèi)的建筑，可以根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃適當(dāng)調(diào)整容積率、密度等要求，加快建設(shè)生態(tài)型村鎮(zhèn)。