浙江“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中農(nóng)村土地綜合整治現(xiàn)狀分析

浙江省土地整理中心 張艷彬

浙江“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中農(nóng)村土地綜合整治現(xiàn)狀分析

浙江省土地整理中心 張艷彬

近年來，浙江省大力推進生態(tài)農(nóng)業(yè)建設(shè)、推廣節(jié)能減排技術(shù)、節(jié)約和保護農(nóng)業(yè)資源、改善農(nóng)村人居環(huán)境，創(chuàng)建宜居、宜業(yè)、宜游的“美麗鄉(xiāng)村”。而浙江省建設(shè)用地的供求緊張，工業(yè)用地需求大，導致“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)用地不足，造成農(nóng)村違法用地較多。農(nóng)村土地整治是按城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策要求，通過零散的舊村莊拆并復墾，盤活和重組土地資源，有效解決了用于“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)用地，結(jié)余指標還可用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)。

一、浙江農(nóng)村土地綜合整治成效

浙江省自2010年啟動農(nóng)村土地綜合整治工作以來，經(jīng)過近5年的探索實踐，全省農(nóng)村土地綜合整治工作初步形成了一套政府主導、國土搭臺、部門配合、群眾參與的工作制度和政策措施。截至2015年6月底，全省共批準開展農(nóng)村土地綜合整治項目2345個，申請城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標20萬畝，計劃投入資金1214億元，目前，已經(jīng)省廳復核認定的項目285個，拆除舊宅基地4.6萬畝，復墾新增耕地面積4.3萬畝，已經(jīng)歸還城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標4.3萬畝，取得了明顯的成效。

1.推進了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)，促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

浙江省利用建設(shè)用地增減掛鉤政策，盤活了農(nóng)村存量建設(shè)用地，解決了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)的建房用地，結(jié)余指標有償調(diào)劑到城鎮(zhèn)使用，籌集了“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)資金。幾年來，全省預計共解決“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)28萬余戶建房用地，結(jié)余指標有償調(diào)劑給城鎮(zhèn)和工業(yè)用地，獲得了大約1000億資金用于“美麗鄉(xiāng)村”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進了“以城帶鄉(xiāng)，以工補農(nóng)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2.改善了農(nóng)村人居環(huán)境，增加了農(nóng)民收入

農(nóng)村土地綜合整治通過拆舊建新，統(tǒng)一建設(shè)水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施，完善區(qū)域綜合承載功能，極大改善了農(nóng)村人居環(huán)境。同時，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)或農(nóng)村新社區(qū)內(nèi)安置公寓房及聯(lián)排房，利用級差地租，增加了農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

3.促進了保護耕地，推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展

農(nóng)村土地綜合整治，使未利用土地、廢棄農(nóng)用地和舊宅基地等變成優(yōu)質(zhì)耕地，且與周邊耕地連接成片，實現(xiàn)了農(nóng)田集中布局，便于耕地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化經(jīng)營，推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

4.緩解了建設(shè)用地不足，支持了城鎮(zhèn)化工業(yè)化建設(shè)

浙江省人多地少、土地資源貧乏，建設(shè)用地指標不足成為制約浙江省經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸之一。幾年來，通過農(nóng)村土地綜合整治的拆舊建新，結(jié)余指標可達12萬畝，用于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化建設(shè)。

5.優(yōu)化了城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，促進了土地的集約節(jié)約利用

通過農(nóng)村土地綜合整治，把零、散、亂、舊的村莊拆并復墾，建設(shè)一定規(guī)模新區(qū)，不僅優(yōu)化了農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)和布局，農(nóng)村建設(shè)用地集約節(jié)約水平也有了很大的提高。

二、浙江農(nóng)村土地綜合整治類型

1.遷村并點型

以一定地域范圍內(nèi)區(qū)位條件好、經(jīng)濟實力強的村莊為中心，合并遷建其鄰近的村莊，以形成具有相當規(guī)模、功能齊全的或以某種產(chǎn)業(yè)為主導的新型中心村。需具備的條件：一是中心村有一定的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，能吸納附近村莊的勞動力；二是周邊村莊農(nóng)戶少，但占地面積大，且集體經(jīng)濟不發(fā)達，農(nóng)民不富裕；三是農(nóng)戶舊房翻新、新建住宅和公建設(shè)施配套的需求強烈，群眾新建住宅向中心村集聚的意見比較統(tǒng)一。

2.整村搬遷型

該模式主要針對下山脫貧、地質(zhì)災(zāi)害防治為目的整村搬遷。需具備的條件：一是人居環(huán)境差，基礎(chǔ)設(shè)施落后，符合國家搬遷扶持政策，可實施整體搬遷；二是老村莊布局分散，房屋破舊不堪，通過宅基地整理，可新增耕地的潛力大；三是可享受的優(yōu)惠政策多，省、市、縣各級各部門的扶持力度較大。

3.騰地盤活型

優(yōu)化村莊規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)基礎(chǔ)及配套設(shè)施，引導農(nóng)民在村莊規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)建房。需具備的條件：一是本村聚居面積較大，區(qū)位較好，但空心村、一戶多宅多、舊房危房多、閑置廢棄地突出，優(yōu)化村莊規(guī)劃，新增建設(shè)用地潛力大；二是該村周圍標準農(nóng)田、基本農(nóng)田比較多，村莊建設(shè)外圍可拓展空間?。蝗谴寮w有一定的經(jīng)濟實力，且村干部班子工作能力強。

4.城鎮(zhèn)社區(qū)型

結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展與建設(shè)規(guī)劃，在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)預設(shè)集中安置點，安置需搬遷的農(nóng)民。需具備的條件：一是需搬遷的為城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村居民點，居民分散，基礎(chǔ)和配套設(shè)施需要更新改造，可實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)化管理；二是農(nóng)民收入來源以非農(nóng)就業(yè)為主，收入水平較高且基本穩(wěn)定。

三、農(nóng)村土地綜合整治存在的問題

浙江省農(nóng)村土地整治工作呈現(xiàn)良好的發(fā)展態(tài)勢，取得了很好成效。但與國土資源部的要求還有不小的差距，在實際工作中還存在一些亟待解決的問題。

1.重指標立項，輕實施復墾

農(nóng)村土地綜合整治是國土資源部為支持經(jīng)濟發(fā)展用地需要而開展的，每年安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤用于拆舊建新。城鄉(xiāng)用地增減掛鉤指標是計劃指標外唯一可作為建設(shè)用地指標使用，浙江省各地計劃指標普遍不足，各級政府很重視農(nóng)村土地綜合整治項目的申報，積極爭取周轉(zhuǎn)指標，但對政策處理復雜程度和實施難度估計不足，導致拆舊復墾困難，實施進展緩慢。

2.規(guī)劃編制滯后，建新拆舊落地難

農(nóng)村土地綜合整治需要科學合理、可操作性的規(guī)劃引領(lǐng)。多數(shù)市縣沒有編制農(nóng)村土地綜合整治專項規(guī)劃，僅以縣鄉(xiāng)土地利用總體規(guī)劃作為依據(jù)，經(jīng)常出現(xiàn)建新拆舊不符合規(guī)劃而不能立項；而部分村鎮(zhèn)規(guī)劃與土地總體規(guī)劃存在錯位現(xiàn)象，導致立項、實施和驗收時間大幅延長。

3.成本投入大，資金籌集難

農(nóng)村土地綜合整治涉及到拆舊和建新費用。拆舊區(qū)域部分房子較新，同時農(nóng)民對新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套設(shè)施要求高，導致拆舊補償和建新費用大。而農(nóng)村土地整治項目資金主要來源于結(jié)余指標有償調(diào)劑和土地出讓，難于滿足成本投入。雖然在“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)中各種補助項目多，但各項目資金獨立，難于整合使用。

4.部門資源分散，統(tǒng)籌配置難

農(nóng)村土地整治是一項綜合性的系統(tǒng)建設(shè)工程，而這些都分別有不同的部門分管，各自為政，不同部門出臺了不同的支農(nóng)政策，開展了不同整治工程，各項工程之間缺少有機銜接，出現(xiàn)了“部門項目多、局部改造多”的問題，無法統(tǒng)籌實施，整體推進效果差，不利于農(nóng)村整治項目全面、快速推進。

5.政策宣傳不夠，影響項目實施

各地在開展工作前沒有很好的宣傳和講解國家農(nóng)村土地整治政策就急于立項；同時，各地經(jīng)濟實力懸殊，農(nóng)作物補償、房屋拆遷補償標準差異大，導致部分群眾對工作不理解，認為土地整治就是土地征收，從而抬高補償費用，拒絕或拖延拆舊復墾，甚至上訪，直接影響了土地整治項目的順利實施。

四、下一步工作建議

大力推進農(nóng)村土地整治，不僅需要在工作方法上不斷總結(jié)完善，更需要在工作機制上不斷探索創(chuàng)新。

1.提高認識，做好涉農(nóng)項目的結(jié)合文章

各級黨委政府要充分認識到，以增減掛鉤政策為核心農(nóng)村土地綜合整治工作是推進浙江城鎮(zhèn)化，建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”的重要抓手。把農(nóng)村土地綜合整治與“三改一拆”、農(nóng)村住房改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、中心鎮(zhèn)培育、中心村建設(shè)結(jié)合起來。

2.尊重農(nóng)民意愿，突出農(nóng)民主體地位

開展農(nóng)村土地綜合整治，必須尊重農(nóng)民的意愿，要研究探索政府組織引導、村民自主的整治方式，突出村民在整治工作的主體地位，發(fā)揮村民的主導作用。拆舊建新要充分尊重農(nóng)民的意見，要按照農(nóng)民的生產(chǎn)生活特點規(guī)律規(guī)劃新村，實行多元化安置，讓農(nóng)民有多種選擇。

3.加快規(guī)劃編制，創(chuàng)新規(guī)劃管理

要加快農(nóng)村土地綜合整治專項規(guī)劃的編制，注重與其它規(guī)劃銜接，提高規(guī)劃的科學性和可操作性，確保拆舊建新能夠順利落地。探索計劃與增減掛鉤指標管理模式，縮短立項時間，加快實施進度。開展拆舊區(qū)復墾耕地與建新區(qū)耕地置換研究，解決建新區(qū)受土地總體規(guī)劃空間限制而無法落地的難題。

4.整合惠農(nóng)資金，幫助解決資金壓力

一要研究出臺可操作性的惠農(nóng)項目資金整合辦法，把村莊整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、地質(zhì)災(zāi)害搬遷、下山扶貧、農(nóng)民飲用水、萬里清水河道、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村聯(lián)網(wǎng)公路、農(nóng)村電氣化改造等財政補助項目資金整合起來，發(fā)揮整體效應(yīng)。二要研究鼓勵和吸引社會資金投入政策，創(chuàng)新農(nóng)村土地綜合整治融資方式，將農(nóng)村土地整治項目作為涉農(nóng)貸款管理，積極嘗試通過市場化融資手段來解決資金調(diào)劑問題。三要建立農(nóng)村土地綜合整治專項基金，解決項目的啟動和周轉(zhuǎn)資金。