清末民國建立司法官制度動因探究*

●周曉霞/文

清末民國建立司法官制度動因探究*

●周曉霞**/文

司法官是社會分工日益精細化的產(chǎn)物，肩負著定紛止爭、維護社會正義的重大責(zé)任。中國現(xiàn)代意義上的司法肇始于清末新政時期。本文嘗試透過外交、學(xué)制、教育、官制、司法改革等視角，揭示現(xiàn)代司法官制度在我國初次生成的實際狀況，并對清末民國建立司法官制度的動因進行整體考察。

清末民國司法官動因

我國政制，在清末以前，歷代專制王朝，沒有像近代西方那樣從政府統(tǒng)治權(quán)當中區(qū)分出“司法權(quán)”，并設(shè)置專責(zé)機構(gòu)的想法，更無西方控訴原則下的檢察制度。［1］第一次鴉片戰(zhàn)爭（1840年-1842年）、第二次鴉片戰(zhàn)爭（1856年-1860年）、甲午中日戰(zhàn)爭（1894年-1895年）以及一系列喪權(quán)辱國條約的簽訂，迫使清朝政府和有識之士反思當時中國的窘境并決定向西方學(xué)習(xí)。中國現(xiàn)代意義上的司法肇始于清末新政時期。1906年清廷設(shè)立大理院，中國新式司法官群體由此產(chǎn)生?！八痉ㄖ畬嶋H，不在外表，而在內(nèi)容；且其運用，胥系于司法官之手，司法官之精神，即為司法之精神，故論司法之良窳者，必自司法官始?！保?］本文嘗試透過外交、學(xué)制、教育、官制、司法改革等視角，揭示現(xiàn)代司法官制度在我國初次生成的實際狀況，并對清末民國建立司法官制度的動因進行整體考察。

一、直接動因：廢除領(lǐng)事裁判權(quán)

領(lǐng)事裁判權(quán)是指一國通過其駐外領(lǐng)事對處于駐在國的本國國民行使司法管轄權(quán)并依據(jù)其本國法律加以審判的制度。第一次鴉片戰(zhàn)爭后，清廷與英國于1842年8月簽訂了中國近代史上第一個不平等條約《南京條約》?！赌暇l約》共13款，其中一項主要內(nèi)容為以口頭協(xié)議決定中英民間“訴訟之事”，“英商歸英國自理”，綱領(lǐng)性規(guī)定了英國在華領(lǐng)事裁判權(quán)。1843年10月，英國在香港與中國換約，簽訂《中英五口通商章程》，其中第13款規(guī)定：“凡英商稟告華民者，必赴領(lǐng)事初投稟，候領(lǐng)事先行勘察，勉力勸息，使不成訟。如有華民赴英國官署控告英人者，領(lǐng)事均應(yīng)聽訴，一律勸息……遇有訴訟，不能勸息，又不能將就，即移請華官，公同查明其事；既系詳情，即應(yīng)秉公辦理。英人如何科罪，由英國議定章程法律，令領(lǐng)事照搬，華民犯罪，應(yīng)治以中國之法律。”自此英國在華正式確立領(lǐng)事裁判權(quán)。而后，西方列強紛紛效尤，至1918年在華享有領(lǐng)事裁判權(quán)的國家擴大至20有余。［3］

領(lǐng)事裁判權(quán)是一種治外法權(quán)，是帝國主義在殖民地國家享有的一種非法特權(quán)。主要內(nèi)容是凡在中國享有領(lǐng)事裁判權(quán)的國家，其在中國的僑民不受中國法律管轄，不論其發(fā)生任何違背中國法律的違法犯罪行為，或成為民事訴訟或刑事訴訟的當事人時，中國司法機關(guān)無權(quán)管轄，只能由該國領(lǐng)事或該國設(shè)在中國的司法機構(gòu)據(jù)其本國法律裁判。據(jù)此，西方列強在各自領(lǐng)事區(qū)內(nèi)或租界內(nèi)成立行政管理機構(gòu)，建立領(lǐng)事法院或領(lǐng)事法庭，派駐警察和軍隊，以充分行使對本國居民的司法管轄權(quán)。該項非法特權(quán)是對一個主權(quán)國家屬地優(yōu)越權(quán)的侵犯，更是對一國獨立司法主權(quán)的剝奪，公然違背國家主權(quán)和國家之間權(quán)利義務(wù)對等的國際法基本準則。

清末民國建立司法官制度的直接動因是廢除西方列強在華領(lǐng)事裁判權(quán)?！叭粻枙r所以急于改革者，亦曰取法東西列強，藉以收回領(lǐng)事裁判權(quán)也?！馊瞬皇苤袊陶?，而華人反就外國之裁判。清季士大夫習(xí)知國際法者，每咎彼時議約諸臣不明外情，致使法權(quán)坐失。光緒庚子以后，各國重立和約，我國齦齦爭令撤銷，而各使藉口中國法制未善，靳不之許。迨爭之既亟，始聲明異日如審判改良，允將領(lǐng)事裁判權(quán)廢棄?！保?］1902年，中英簽訂《中英續(xù)議通商行船條約》，其中第15款規(guī)定：“中國政府深欲整頓本國律例，以期與各西國律例改同一律，英國允愿盡力協(xié)助，以成此舉。一俟査悉中國律例情形，及其審斷辦法，并一切相關(guān)事宜，皆臻妥善，英國即允棄其治外法權(quán)。”隨后，清廷與美、日簽訂的條約中也有類似規(guī)定。當然，“要收回領(lǐng)事裁判權(quán)，非把我們司法制度改良不可，非把司法人才培養(yǎng)不可，非把民刑商各法典修正公布實行不可?！保?］換言之，收回領(lǐng)事裁判權(quán)不僅是清末民國時期立法者應(yīng)當承擔的重要任務(wù)，也是近代社會賦予清末民國司法官的特殊使命。晚清政府及民國歷屆政府為此不遺余力進行司法官職業(yè)化建設(shè)，積極推進司法官考試、培訓(xùn)、考核、獎勵、懲處、身份保障、物質(zhì)保障、職業(yè)倫理乃至司法禮儀等制度建設(shè)。

二、間接動因：學(xué)制改革及法律教育興起

清朝末年的官制改革使得從接受正規(guī)學(xué)堂或?qū)W校教育的畢業(yè)生中選擇官員成為可能。1901年清廷推行學(xué)校教育，而后各省遍設(shè)高等學(xué)堂、兩級師范學(xué)堂及中小學(xué)。1902年清政府廢止八股文，頒布壬寅學(xué)制。1904年清政府實行癸卯學(xué)制，標志著學(xué)制改革走向規(guī)范化與制度化。癸卯學(xué)制，又稱《奏定學(xué)堂章程》，由清管學(xué)大臣張之洞、張百熙、榮祿擬訂，是中國近代由國家頒布的第一個在全國范圍內(nèi)實施推行的系統(tǒng)學(xué)制；規(guī)定任何學(xué)堂“均以忠孝為本，以中國經(jīng)史之學(xué)為基，俾學(xué)生心術(shù)壹歸于純正，而后以西學(xué)瀹其知識，練其藝能，務(wù)期他日成才，各適實用”為宗旨；其內(nèi)容涉及普通教育、師范教育、實業(yè)教育及學(xué)務(wù)管理等，規(guī)定了各級各類學(xué)校的目標、年限、入學(xué)條件、課程設(shè)置及相互銜接關(guān)系，分小學(xué)（包括初等小學(xué)堂及高等小學(xué)堂）9年、中學(xué)5年、高等學(xué)堂（或大學(xué)預(yù)科）及大學(xué)6年-7年。癸卯學(xué)制施行至1911年辛亥革命止。1905年清朝政府正式廢除科舉制度，取消進士、舉人等名目，全面改為學(xué)堂出身，并授予實職。

隨著新政對法政人才需求的迅速擴大，修律大臣伍廷芳于1905年奏請各省專設(shè)仕學(xué)速成科，其目的是解決科舉考試廢除后舉貢生員的出路問題。此后，各省紛紛興辦法政學(xué)堂。如東三省總督徐世昌為解決籌設(shè)審檢廳中人才缺乏問題，到任之初即飭令籌辦法律講習(xí)所，“專收本省候補及來奉投效人員，自同通州縣以下”，所授課程為大清律例、法學(xué)通論、憲法、民法、刑法等，學(xué)習(xí)時間為1年，考試畢業(yè)后，經(jīng)徐世昌等人查驗傳見，認為“畢業(yè)各員均尚諳曉法理，堪備使用，先后擇優(yōu)派赴各審判檢察廳實地練習(xí)”。［6］

1906年京師法律學(xué)堂成立，屬法部（修訂法律館）管轄，學(xué)堂分設(shè)正科與速成科，學(xué)堂宗旨是：“以造就已仕人員，研精中外法律，各具政治智識，足資應(yīng)用”。1907年初學(xué)部籌設(shè)京師法政學(xué)堂，“以造就完全法政通才為宗旨”，分預(yù)科、正科、別科，附設(shè)講習(xí)科。預(yù)科學(xué)制兩年，畢業(yè)后升入正科；正科分為政治、法律兩門，均為3年畢業(yè)；別科“專為各部院候補候選人員及舉貢生監(jiān)年歲較長者，在堂肆習(xí)，不必由預(yù)科升人，俾可速成以應(yīng)急需”；講習(xí)科是“以備吏部新分及裁缺人員入學(xué)肄業(yè)”，1年半畢業(yè)。［7］至1909年，全國“共設(shè)法政學(xué)堂47所，學(xué)生12282人，分別占學(xué)堂總數(shù)的37%和學(xué)生總數(shù)的52%”，［8］為1910年的司法官考試提供了大量生源。1911年辛亥革命爆發(fā)時，自由、民主、平等、法制的觀念已深入人心。

清末學(xué)制改革及法律教育的興起，為近代中國培育了一大批了解西方法學(xué)理念、精通法律知識并能夠處理各類社會糾紛的優(yōu)秀法學(xué)人才。同時，大量法政人員加入司法官隊伍，提升了中國近代司法官群體的專業(yè)化和職業(yè)化水平。

三、根本動因：清末官制及司法變革

清末官制及司法體制變革之前，中國古代政府雖然也有職能分工，但就司法而言，屬司法與行政合一體制，更無司法獨立的觀念?！爸袊糯h官聽理其轄區(qū)內(nèi)所有的案件，既有民事也有刑事。它不僅主持庭審和作出判決，還主持調(diào)查并且訊問和偵察罪犯。用現(xiàn)代的眼光來看，它的職責(zé)包括法官、檢察官、警長、驗尸官的職務(wù)?！保?］

1905年7月，清政府為挽救危局，被迫無奈接受資產(chǎn)階級改良派“預(yù)備立憲”主張，特派鎮(zhèn)國公載澤、戶部侍郎戴鴻慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡撫端方、商部右丞紹英五大臣分赴東西洋各國考察政治。載澤在《考察政治日記》中尤為詳細記載了司法獨立原則：“裁判各官，由司法大臣奏任，終身其事，非兩議院彈劾，不得黜退。故能獨立，不受政府節(jié)制，亦不為其無形隱力所動搖。而各裁判亦皆秉正不回，為國人所信服。惟其獨立不受制于政府，故能保衛(wèi)民庶，不使為大臣、勛貴、官吏所強迫、抑制。如以一官令一民為某事，民不從，官只能控諸公堂。裁判官乃察其所令合例與否。如不合例，官雖尊，無如民何。夫發(fā)令者為誰合，裁判官不察也；其所察者，在令之合例否耳。裁判官有遵守法律、保護個人之責(zé)，如有一人不合例被拘，裁判官可發(fā)令釋放。倘無罪被拘，致有損失，裁判官可令拘之者賠償。裁判官于議院所定之法律條例，皆須奉行。至于政府大臣或各局署官員所請，屬有違例者，可置之不顧。此司法權(quán)之所以能獨立也?！保?0］出洋考察五大臣回國后在《奏請改定全國官制以為立憲預(yù)備摺》中明確指出：“政教愈修明，法律愈繁密，條文隱晦，非專門學(xué)者不能深知其意。行政官既已瘁心民事，豈能專精律文，故兩職之不能相兼，非惟理所宜然，抑亦勢所當爾?！保?1］清末修律大臣沈家本也指出：“法律為專門之學(xué)，非俗吏所能通曉，必有專門之人?！保?2］

1906年，清政府宣布預(yù)備仿行憲政，進行包括中央和地方兩個層面的丙午官制改革。慶親王奕劻等奏定的《厘定中央各衙門官制繕單進呈折》稱：“首分權(quán)以定限，立法、行政、司法三者，立法當屬議院……行政之事，則專屬之內(nèi)閣各部大臣……合之皆為政府……。司法之權(quán)，則屬之法部，以大理院任審判，而法部監(jiān)督之，均與政府相對峙，而不為所節(jié)?！保?3］同年頒行的《大理院審判編制法》正式確立了檢察制度。1907年，奕劻等人上奏地方官制改革方案：“分設(shè)審判各廳，以為司法獨立之基礎(chǔ)”，“增易佐治各員，以為地方自治之基礎(chǔ)”。具體落實到地方司法體制改革，改各省按察司為提法司，原按察使改稱提法使，掌管地方司法行政事務(wù)；各省分設(shè)高等、地方、初級審判廳，負責(zé)地方各級司法審判事務(wù)。［14］同年頒行《各級審判廳試辦章程》。1908年，清廷頒布中國歷史上第一部憲法性文件《欽定憲法大綱》，明確規(guī)定司法權(quán)的行使主體是審判衙門，確立的司法原則為“遵欽定法律行之，不以詔令隨時更改”。

1909年，晚清政府頒布《法院編制法》。該法16章共164條，各章分別為審判衙門通則、初級審判廳、地方審判廳、高等審判廳、大理院、司法年度及分配事務(wù)、法庭之開閉及秩序、審判衙門之用語、判斷之評議及決議、庭丁、檢察廳、推事及檢察官之任用、書記官及翻譯官、承發(fā)吏、法律上之輔助、司法行政之職務(wù)及監(jiān)督權(quán)、附則。［15］沈家本出任大理院正卿，大理院人員主要來自原大理寺、法部及各衙門、留洋歸國者。就機構(gòu)設(shè)置而言，司法權(quán)應(yīng)包括法院的審判權(quán)，并輔之以檢察廳的檢察權(quán)。檢察總廳的職掌有二：一是調(diào)查罪證，搜求證據(jù)，保護原告權(quán)利，與律師保護被告權(quán)利、為被告辯護相對立。這一職掌與審判密切相關(guān)。二是監(jiān)督審判。由于外國的檢察廳“大都附設(shè)于裁判衙門”，所以，大理院的官制清單把檢察廳作為大理院下面的一個部門。［16］1908年奉天高等審判廳、高等檢察廳建立。至1911年，全國18個省建立高等審判廳及高等檢察廳。一些較大的商埠、城市也相繼成立了地方審判廳和地方檢察廳。這些司法機構(gòu)的建立，迫切需要生成與之相匹配的法律共同體成員，特別是那些能夠從事獨立審判工作的法官。

清末官制及司法變革的重大意義在于：一為專設(shè)法部和大理院，厘清司法行政和司法權(quán)能的邊界，這是中國近代政治及司法體制變革的重要環(huán)節(jié)。二為司法獨立精神的初步確立。［17］如《欽定憲法大綱》確立了限制皇權(quán)以求司法獨立的“遵欽定法律行之，不以詔令隨時更改”的原則?！斗ㄔ壕幹品ā访鞔_規(guī)定行政部門和監(jiān)督長官不得干涉法官職權(quán)，法部及有監(jiān)督權(quán)之法官和檢察官不得限制法官“審判上所執(zhí)事務(wù)及審判官之審判權(quán)”。三為清末官制及司法變革催生了具有近現(xiàn)代法治意義的司法官群體。清末大理院成立后，司法官多來自原先刑部，也有調(diào)自其他衙門者，很多擁有較高學(xué)銜與功名，新式法政人員則很少。至1909年，各地審檢廳有所設(shè)立，但數(shù)量很少，全國新式司法官群體規(guī)模為數(shù)百人，他們多是原本就內(nèi)存于體制的候補候選佐雜人員經(jīng)速成“學(xué)習(xí)”改造而來的“熟諳新舊法律及于審判事理確有經(jīng)驗者”，［18］這也使得確立和完善司法官制度成為當務(wù)之急。

注釋：

［1］王泰升：《清末及民國時代中國與西式法院的初次接觸》，載《中研院法學(xué)期刊》2007年第1期。

［2］《英國司法制度之特長》，載《法律評論》1926年總第161期。

［3］1844年《中美望廈條約》第21條規(guī)定：”中美人民間的刑事案件，依被告主義辦理?！暗?4條規(guī)定，中美民事混合案件由“兩國官員查明，公議察奪”。第25條規(guī)定：“美國人之間的案件由美領(lǐng)事辦理，美國人與別國人之間涉訟，由有關(guān)國家官員自行辦理，中國官員不得過問?！?844年中法條約、1847年中國與瑞典、挪威條約以及1858年中俄條約均有類似規(guī)定。1858年中英《天津條約》，除規(guī)定被告主義原則外，還規(guī)定了“兩國交涉事件，彼此均須會同公平審斷”的“會審制度”。1876年中英《煙臺條約》又規(guī)定了原告人的本國官員可以“赴承審官員處觀審”，有不同意見“可以逐細辯論”的觀審制度。除上述條約以外，許多西方國家援引最惠國條款，也取得了在華領(lǐng)事裁判權(quán)。曾經(jīng)在中國享有領(lǐng)事裁判權(quán)的國家有20余國，即英、法、美、俄、德、日、奧匈、意、比、西、葡、丹、挪、荷、秘、墨、智、瑞典、瑞士、巴西等。

［4］［清］趙爾巽等編：《清史稿·刑法志·志三》，中華書局1976年版，第4216-第4217頁。

［5］［清］龔湘：《我國收回領(lǐng)事裁判權(quán)問題與暹羅管理外人訴訟之現(xiàn)狀》，載《東方雜志》1919年第16卷第11號。

［6］［清］《東三省總督徐世昌奏法律講習(xí)所期滿畢業(yè)折》，載《政治官報》第449號。

［7］［清］《學(xué)部奏籌設(shè)京師法政學(xué)堂酌擬章程折（附幸程）》，載《東方雜志》1919年第4卷第11號。

［8］冀祥德：《中國法學(xué)教育現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢》，中國社會科學(xué)出版社2008年，第34-第35頁。

［9］瞿同祖：《瞿同祖法學(xué)論著集》，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第443頁。

［10］［清］載澤：《考察政治日記》，載鐘書河主編：《走向世界叢書》，岳麓書社1986年版第599頁。

［11］故宮博物院明清檔案部：《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第379頁。

［12］［清］沈家本：《設(shè)律博士議“寄移文存”（卷一）》，中華書局1985年版，第2060頁。

［13］故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料（上）》，中華書局1979年版，第464頁。

［14］參見《總司核定官制大臣奕劻等奏續(xù)訂各直省官制情形折（附清單）》，載故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料（上）》，中華書局1979年版，第503-第510頁。

［15］參見李貴連：《沈家本傳》，法律出版社2000年版，第282頁-第283頁。

［16］參見楊小敏：《晚清司法權(quán)概念考——以憲法學(xué)為視角》，載《政法論壇》第32卷第5期2014年09月。

［17］司法獨立原則在清末雖因缺乏相關(guān)配套措施而未能有效實施，但卻為其后各屆民國政府保障“司法獨立”提供了一種思路。南京臨時政府頒行的《臨時約法》首次以憲法形式確認“法官獨立審判，不受上級官廳之干涉。”1923年《中華民國憲法》規(guī)定“法官獨立審判，無論何人，不得干涉之?！?936年《中華民國憲法草案》第80條原則性地規(guī)定“法官依法獨立審判”。1947年《中華民國憲法》規(guī)定“法官須超出黨派以外，依據(jù)法律獨立審判，不受任何干涉?！?/p>

［18］參見李在全：《制度變革與身份轉(zhuǎn)型——清末新式司法官群體的組合、結(jié)構(gòu)及問題》，載《近代史研究》2015年第5期。

*本文為國家檢察官學(xué)院2015年度科研基金資助項目《清末民國司法官制度研究》階段性成果。

**國家檢察官學(xué)院講師、法學(xué)博士［102206］