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    對新昌縣實施村規(guī)民約加強基層社會治理的調查研究

    2016-02-12 03:39:47中共新昌縣委政法委員會調研組
    浙江警察學院學報 2016年3期
    關鍵詞:基層社會治理新昌縣村規(guī)民約

    □中共新昌縣委政法委員會調研組

    (中共新昌縣委政法委員會,浙江新昌 312500)

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    ○“楓橋經驗”與和諧社會

    對新昌縣實施村規(guī)民約加強基層社會治理的調查研究

    □中共新昌縣委政法委員會調研組

    (中共新昌縣委政法委員會,浙江新昌312500)

    摘要:充分發(fā)揮村規(guī)民約、社區(qū)公約、市民公約的作用,是完善并加強基層社會治理的重要內容。從新昌農村社會實際情況看,村規(guī)民約在制訂和運行過程中合法性、執(zhí)行力、長效性等方面存在一些問題。對此,切實完善和提升村規(guī)民約在基層社會治理中的實效,要注重法治思維引領,確保程序規(guī)范和內容易為群眾接受;注重提升執(zhí)行實效,發(fā)揮鄉(xiāng)賢道德力量和執(zhí)行機制作用;注重村兩委班子建設,提升村級組織自治能力和相關部門的指導水平。

    關鍵詞:村規(guī)民約;基層社會治理;調查研究;新昌縣

    黨的十八屆四中全會提出要發(fā)揮村規(guī)民約、社區(qū)公約、市民公約的作用。為進一步完善村規(guī)民約,浙江省鋪開了村規(guī)民約制訂和修訂工作。如何根據農村生產生活實際,積極發(fā)揮村規(guī)民約等社會規(guī)范的積極作用,是我們必須深入研究的重要課題。筆者在調研訪談的基礎上,分析新昌縣農村村規(guī)民約制訂和運行過程中存在的問題,對提升村規(guī)民約在基層社會治理中的實效提出建議,以期充分發(fā)揮村規(guī)民約等社會規(guī)范的積極作用,進一步加強基層社會治理。

    一、新昌縣及周邊縣(市、區(qū))村規(guī)民約發(fā)展特點和現狀

    (一)從時間維度縱向看:新昌村規(guī)民約歷史傳承。新昌縣多數鄉(xiāng)村有著一些約定俗成的村規(guī)民約,這些村規(guī)民約往往延續(xù)自集體經濟時代的村治規(guī)范,多數是針對村里某項具體事務,在執(zhí)行方式上簡單明了,對村民行為的規(guī)范效果顯著。如村里發(fā)現偷伐樹木、偷挖筍等行為,就用張榜、廣播等形式予以公布,并要求在全村放電影、請戲班或者繳納一定額度的罰款。進入新世紀后,隨著農村經濟社會的發(fā)展變化,有些村開始因地制宜地制訂一些村規(guī)民約,這些村規(guī)民約有的關注村級組織的完善,有的關注村里準公共性的事務,如儒岙鎮(zhèn)石磁村在2004年7月制訂了《石磁村典章》,規(guī)范村級治理,被媒體譽為我國首部“村民自治特別法”;鏡嶺鎮(zhèn)外婆坑村,成立由村干部和有威望的村民組成的“紅白理事會”,按統一標準操辦村民的婚喪事宜,從源頭上防止村民攀比心理、奢靡之風。

    (二)從空間維度橫向看:周邊縣市村規(guī)民約亮點涌現。新昌周邊縣(市)在完善村規(guī)民約加強基層社會治理方面,也涌現出了不少亮點和經驗。嵊州市三界鎮(zhèn)八鄭村制訂“八鄭規(guī)程”,搭建村民參與民主管理的平臺,暢通村民參與民主管理的渠道,實現了村民的自我管理、自我教育、自我服務,為農村民主管理村務提供了很好的實踐模式。紹興市柯橋區(qū)推出“夏履程序”,規(guī)定對凡涉及村民利益的重大事項,如集體資產經營、村干部報酬、誤工補貼、村干部公務消費補貼、重大工程招投標、財務審批等,全部按民主管理程序辦,村干部要報銷一筆公務費用,不再由主職干部簽個字就完事,而是必須經過財務審批、村理財小組審核、鎮(zhèn)會計代理站監(jiān)督核算等7道程序。這有效加強了村級民主管理。

    這些村規(guī)民約對基層社會治理及農村社會風貌起到了積極的作用。如鏡嶺鎮(zhèn)外婆坑村,連續(xù)23年做到矛盾糾紛不出村,民風淳樸,路不拾遺,夜不閉戶??梢?,在當前熟人社會的基因依舊濃厚的農村,作為銜接法律與道德之間的橋梁,村規(guī)民約的存在和實施,對于維護農村社會穩(wěn)定有著不可忽視的作用。

    二、新形勢下村規(guī)民約實施過程中存在的主要問題

    在調研過程中,調研組走訪了縣委組織部和縣民政局、司法局,對澄潭鎮(zhèn)、儒岙鎮(zhèn)石磁村、大市聚鎮(zhèn)姚卜丁村和大市聚村、小將鎮(zhèn)茅洋村和里東村、鏡鈴鎮(zhèn)外婆坑村等開展了實地調研。根據訪談座談資料及對128名村干部、村民的抽樣調查問卷,調研組發(fā)現當前在制訂修訂村規(guī)民約過程中還存在著一些問題。

    (一)合法性問題。

    1.如何確保村民參與既廣泛又主動。根據省綜治委、省委組織部和省民政廳、司法廳《關于全面開展制訂修訂村規(guī)民約社區(qū)公約活動的通知》(以下簡稱《通知》)要求:“制訂修訂村規(guī)民約必須廣泛征求意見,經村兩委聯席會議商議后,提交村民會議表決通過;廣泛發(fā)動村民群眾共同參與、切實保障群眾的知情權、表達權、監(jiān)督權。”但從實際情況看,廣泛性問題遭遇著兩大困境。一是客觀而言,村民外出打工導致參與度不夠。目前部分農村外出打工人員較多,有的村甚至在一半以上,每年僅在過年或者家庭有重大情況時才回家,這樣就會導致村民參與程度不夠。二是主觀而言,村民之間感情有所淡漠。調研中有村干部反映,現在村民的錢袋子鼓起來了,但村民與村民之間相處的和諧程度卻在下降。存在群體之間心態(tài)不平衡、攀比心理變強、對現狀不滿足、過分依賴政府等情況,村民之間的感情有所淡漠。有的村民主人翁意識不強,對于村里的事情漠不關心,不愿意主動參與。

    2.如何確保內容既合法又有效。在調研過程中調研組了解到,這主要涉及兩方面問題。一方面問題是村規(guī)民約實施有效,但有違法風險。54.69%的受訪者認為,以前農村基本都有一些成文或者不成文的村規(guī)民約,內容大多包括對一些小偷小摸、打架斗毆等情況的處理,處理手段基本上以罰款為主,在實施過程中效果很好,而且有的村目前還在沿用。如大市聚鎮(zhèn)沃洲村對偷摘村民桃子的人員,罰款50元,多年來村民都自覺遵守,村兩委也明確表示要繼續(xù)執(zhí)行。但是這樣的規(guī)定與當前的法律法規(guī)抵觸,對于這樣的執(zhí)行效果好、群眾基礎好的村規(guī)民約,是不是應該沿用?另一方面問題是村規(guī)民約按照范本,但操作實效甚微?!锻ㄖ分杏写逡?guī)民約的范本,新昌縣自部署這項工作以來,目前已有256個行政村完成制訂修訂工作。但從過程和內容看,一些村干部思想認識不足,內容上完全照搬照抄或參照范本,或者什么內容都往里面裝,針對性和可操作性不強,有可能成為掛在墻上、印在紙上的“一紙空文”。

    3.如何體現約束對象的公平性。一是針對村干部與村民兩者的公平性方面。一些好的做法如“石磁典章”“八鄭規(guī)程”“夏履程序”等,更多的是對村干部的約束,對村民的約束很少,村干部往往不愿往自己身上套“緊箍咒”,導致在實施過程中積極性、主動性不夠。二是針對流動人口與本村村民兩者的公平性方面。隨著工業(yè)化進程的加快,一些城中村、城郊村、工業(yè)發(fā)達村流動人口日益增多,如七星街道上下禮泉、上下三溪、上下石演,流動人口已超過本村戶籍人口數,大市聚鎮(zhèn)大市聚村流動人口已接近本村戶籍人口。這個群體是否應當適用當村的村規(guī)民約?如果適用,他們不遵守,又該如何制約?如果不適用,則對本村村民造成不公平。在調研中,一些村對于流動人口是否適用本村的村規(guī)民約也呈現不同意見,85.94%的受訪者認為要一視同仁,但5.47%的受訪者認為沒有辦法執(zhí)行,原因主要是兩方面,一是這些人員不固定,沒有辦法約束;二是擔心被他們報復。

    (二)執(zhí)行力問題。

    1.執(zhí)行主體如何確定。在問卷調查中,對村民違反村規(guī)民約的行為,有26.56%的受訪者認為由村民代表大會管理和糾正,42.19%的受訪者認為由村兩委干部管理和糾正,13.28%的受訪者認為應該成立專門的監(jiān)督小組,0.78%的受訪者認為不用管理和糾正。由此,村兩委干部是較為認同的執(zhí)行主體。但是,由村兩委作為執(zhí)行主體,存在著以下兩方面的問題:一是選舉背景下的利益博弈。以前村規(guī)民約采用的是“族長式”的執(zhí)行方法,即由村里最具權威性的人士來執(zhí)行?,F在“族長式”的管理方式已經淡化或消失,而如果由村干部來執(zhí)行,在當前村民選舉的背景下,一般情況下,每個村民都掌握著選票,一些村干部怕在平時得罪村民,不敢、不愿去執(zhí)行。二是有的村兩委班子權威不足。一些村干部素質不高,或者村兩委班子不夠團結,沒有起到模范帶頭作用,在村里沒有權威性,村民不信服,村規(guī)民約就執(zhí)行不了,但如果由村民執(zhí)行的話,又沒有相應的權威性。

    2.監(jiān)督主體如何確定。村規(guī)民約的有效執(zhí)行,離不開良好的監(jiān)督措施。以往,一些村民違反村規(guī)民約被村民舉報后,罰款的一部分獎勵給舉報人,一部分歸村集體,這樣,村民與村民之間相互監(jiān)督的積極性很高。同時,對于違反村規(guī)民約的行為,張榜公布,用道德輿論來約束其執(zhí)行,確保村規(guī)民約執(zhí)行到位。但從當前情況看,村民自身作為監(jiān)督主體,也面臨執(zhí)行問題。一方面,現在農村的空巢村越來越多,青壯年基本上外出打工,再加上罰款措施取消后,村民沒有相應的獎勵加以激勵,村民參與的主動性和積極性明顯下降。另一方面,一些村民不想得罪人或者怕打擊報復,對于違反村規(guī)民約的情形,采取事不關己的態(tài)度,不想舉報、不愿舉報、不敢舉報。此外,村民作為監(jiān)督的主體難以確保到位的同時,村里也沒有相應的專門監(jiān)督機構,從而導致違反村規(guī)民約的情況越來越多,村干部對此束手無策。

    3.執(zhí)行權威性如何體現。村規(guī)民約,是村民共同約定、共同意志的體現,不同于國家法律法規(guī),有強制手段、有制約措施。在調研中了解到,以往農村的一些村規(guī)民約能夠順利執(zhí)行,主要得益于有利益約束,如哪位村民不執(zhí)行,村兩委可以利用扣工分、扣糧食款、甚至斷電斷水等措施來制約。但在當前的背景下,這些頗具時代印記的措施自然失效。這樣,沒有制約措施,村民不執(zhí)行,村干部除了教育、勸說、取消村里的精神獎勵之外,就沒有更好的辦法,導致制訂的制度實施不了,反而影響權威性。有村干部反映,有的村民被處理后,會采取一些過激手段進行報復,讓村干部頗為為難。如儒岙鎮(zhèn)石磁村村干部反映,最近幾年到他們村來偷摘楊梅的人越來越多,一開始是本村人帶親戚、朋友偷摘,后來外村人也帶人來摘,都沒有很好的辦法進行約束處理。大市聚鎮(zhèn)大市聚村村干部反映,一些村民被處理后就砸村干部家的窗玻璃。

    (三)長效性問題。

    1.如何讓群眾適應新態(tài)勢。農村經濟社會的變化,致使村民適應新形勢下的村規(guī)民約成為一個難點問題。以前的農村,村干部“德高望重”,村規(guī)民約約定俗成、長期執(zhí)行,且具有一定的強制效力,村民之間早已形成一種共識與執(zhí)行慣性。當前形勢下,村民的利益正在從“集體化”轉變成“個人化”,村民對自己有利的權利極力爭取,而要履行的義務卻高高掛起,由此導致原先一些有效的治村手段不再適用。在計劃經濟到市場經濟轉變過程中,有些鄉(xiāng)村村規(guī)民約曾長期斷檔,村民早已形成一種“自由”意識。重新制訂修訂村規(guī)民約后,村民需“被管理”和“自我約束”,村民必然要有一個適應和改變的過程。

    2.如何保持生命力。在調研中發(fā)現,一些好的做法和經驗,曾經在一段時間內發(fā)揮了很好的效果,但由于種種原因,這些成功的經驗沒有得到持續(xù)。儒岙石磁村的“石磁典章”,曾經引起過廣泛的重視,但隨著形勢的變化、村干部的換屆,此后并沒有得到很好的延續(xù),造成了治理資源的浪費。當前,省里要求各村完成村規(guī)民約的制訂修訂工作。坦率地講,完成“形式覆蓋”很簡單,難的是下一步如何有力促使村規(guī)民約切實發(fā)揮作用,并長效推進。新形勢下調整、適應、完善村規(guī)民約尚需進行系統性、整體性研究。

    3.如何形成相關部門合力。當前,上級要求這項工作由政法委牽頭,組織部、民政局、司法局等相關部門各司其職,但在實際操作過程中,相關部門的職責分工還不是十分明確,工作合力沒有真正形成,推進不平衡、銜接不規(guī)范等情況還普遍存在。同時,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)在宣傳力度方面還不夠,使村民對實施村規(guī)民約的重要性、必要性還不是十分了解,導致村民知曉率不高、參與意識不強。

    三、完善村規(guī)民約加強基層社會治理的對策建議

    農村穩(wěn)則社會安,基層強則根基穩(wěn)。當前,經濟社會快速發(fā)展,依法治國全面推進,如何在新形勢下充分挖掘、合理利用村規(guī)民約的“軟法”作用,保障農村社會的有序、穩(wěn)定,不僅十分重要,而且十分迫切。調研發(fā)現,多達89.84%的受訪者認為,制訂村規(guī)民約會對本村治理起到積極作用。這表明村規(guī)民約在群眾心目中還是有基礎的。

    (一)注重法治思維引領,確保程序規(guī)范和內容易為群眾接受。

    1.確保程序合法合情。在制訂修訂村規(guī)民約過程中,必須確保村民參與的廣泛性。當然,要根據實際情況進行操作,不能“一刀切”,規(guī)定必須經過村民代表大會討論。在操作中,草案階段,先由村兩委會研究制訂出契合本村實際的村規(guī)民約草案,并提交村民代表大會討論。討論階段,村民代表確因特殊情況,如外出務工無法返回的,可書面授權相關代表進行討論。定稿階段,討論后的文稿,應在村里張榜公布或以書面形式送達到戶,廣泛聽取群眾意見,真正制訂修訂出符合廣大村民利益和意愿的村規(guī)民約,為順利實施打下扎實基礎。同時,要規(guī)范村民違反村規(guī)民約的處理程序,事實調查、認定、聽證、申訴、結論都要經得起推敲。

    2.確保內容合法合理。內容合法是原則。要充分發(fā)揮“農村法律顧問”的作用,各村法律顧問應全程參與村規(guī)民約的制訂修訂,牢牢把好審核關,使村規(guī)民約不越法律紅線。內容合理是基礎。第一,內容不能千篇一律,必須要依據各村地域差異、收入差異、人口結構差異制訂修訂,做到因地制宜、一村一策,切實提高可操作性和針對性。第二,村規(guī)民約不宜過多過長,應簡潔明了、瑯瑯上口、通俗易懂,關鍵是要保證其能夠執(zhí)行。因此,綜合上述兩項要素,在具體實施中,可以“1+X”的模式推進,即先制訂總的一份村規(guī)民約,然后根據先易后難、積少成多、循序漸進的原則,按照各村實際情況,先抓住某項具體工作制定一條或兩條村規(guī)民約先執(zhí)行起來,避免面面俱到,條文羅列,防止實際執(zhí)行效果不佳、化為空談。以當前農村大力實施的“清潔家園”為例,各村可以先制訂一份倡導性的、以棄惡向善、愛護家園為主要內容的簡易規(guī)范。同時,根據“清潔家園”工作實際,單獨起草“門前三包”責任書,以村名義逐戶簽訂,使責任到戶、責任到人,切實強化村民的契約意識。在此基礎上,每年再根據重點難點工作視情況逐項突破。在這樣一個過程中,在一樁樁具體的實事工程中,逐漸培養(yǎng)村民的規(guī)約意識,最終全面落實村規(guī)民約、實現水到渠成的效果。同時,對一些違反村規(guī)民約的行為,可以延續(xù)過去的傳統,在不違反法律法規(guī)的前提下因地制宜地制訂懲戒措施。

    3.有效提升群眾意識??梢砸詫嵤┢辗ń逃ぷ鳛槠鯔C,把農村作為普法教育的重點地區(qū),并采取群眾喜聞樂見的形式,強化宣傳的針對性和實效性,切實增強群眾對法治的信仰和對法律的敬畏,有效提升村民的整體素質,同時進一步提高他們對村規(guī)民約的知曉率和參與度。在問卷調查中,87.50%的受訪者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)應該加強宣傳,15.63%的受訪者認為應該把村規(guī)民約內容編寫成簡短易記的口訣,這樣更利于提高村規(guī)民約的知曉率。同時,村規(guī)民約可以與家訓、鄉(xiāng)風等傳統文化有機結合起來,進一步增強凝聚力、歸屬感。

    (二)注重提升執(zhí)行實效,發(fā)揮鄉(xiāng)賢道德力量和執(zhí)行機制作用。

    1.充分發(fā)揮鄉(xiāng)賢作用。在調研中,67.97%的受訪者認為,影響村規(guī)民約貫徹執(zhí)行的主要原因是缺少不怕得罪人的監(jiān)督執(zhí)行人員。因此,執(zhí)行人員的配備,將直接影響執(zhí)行的效果。在推進村規(guī)民約落地的過程中,要把開展培育和發(fā)展鄉(xiāng)賢參事會工作有機結合起來,利用鄉(xiāng)賢在一定區(qū)域、范圍內有能力、有威望、群眾信服的特點,讓他們參與制訂修訂村規(guī)民約的全過程,同時利用他們群眾基礎好的優(yōu)勢,使之參與到執(zhí)行、監(jiān)督過程中。有條件的村,可以以村兩委干部、村民代表、鄉(xiāng)賢為班底,成立村規(guī)民約執(zhí)行委員會和監(jiān)督委員會。

    2.充分發(fā)揮道德力量和社會輿論作用。以往執(zhí)行村規(guī)民約過程中,對違反人員在村醒目位置上榜或通過村廣播公布,讓其處于全村村民監(jiān)督下,保證執(zhí)行到位,效果良好。對于這些好的做法和經驗,在下階段可以繼續(xù)保持。同時,要與時俱進,創(chuàng)新監(jiān)督手段,如通過網絡,專門設立曝光臺,對違反村規(guī)民約的行為進行集中曝光,以此達到震懾的效果,進一步提高村民遵守村規(guī)民約的自覺性。

    3.探索良好的執(zhí)行機制。要因地制宜、分類分別地探索不同執(zhí)行機制。浙江是經濟大省,經濟發(fā)展的集聚效應吸引了大量外來人口來浙江創(chuàng)業(yè)生活。對于外來人口,全省推廣村規(guī)民約工作提出的要求是要有所區(qū)別、分類對待,防止一刀切。例如對于外來流動人口,各村應根據實際情況,將村規(guī)民約履行義務納入租房合同。對長期居住的,應與本村村民一視同仁;對短期居住的,要加強宣傳教育,使他們樹立主人翁意識,確保其不違反規(guī)定。同時,要積極探索建立“以房管人”“租賃黑名單”等機制,加強對流動人員遵守本村村規(guī)民約的約束力。而對于本地村民,則可探索“積分制”機制,建立精神與物質相結合的獎懲機制,進一步增強村民的集體榮譽感,增強執(zhí)行效果。

    (三)注重村兩委班子建設,提升村級組織自治能力和相關部門指導水平。

    1.強化基層黨組織的引領作用。制定實施村規(guī)民約過程中,要突出村黨組織的政治責任和政治屬性,加強對村級組織的統一領導和對群眾的教育引導,強化基層黨組織的領導核心地位和引領作用。村黨組織要支持村規(guī)民約的執(zhí)行與監(jiān)督,要從源頭上把好村干部素質關,團結凝聚村兩委班子。調研發(fā)現村規(guī)民約執(zhí)行效果顯著的農村,村兩委干部都能做到團結務實、以身作則、率先示范。能帶頭遵守村規(guī)民約的村兩委班子成員在村民中有很高的威望,說話有一定的份量,對于違反村規(guī)民約特別是不肯執(zhí)行的村民,他們多次上門,加強教育引導,并親自幫助村民糾正其行為,由此可見,村規(guī)民約能否深入人心,村兩委班子的作用十分關鍵。

    2.完善村級組織依法自治。各村村民委員會要根據本村實際,貼近群眾生產生活的客觀情況,對一些不合法或過時的村規(guī)民約及時修訂和更新。要及時發(fā)現村規(guī)民約在執(zhí)行過程中的問題,并第一時間進行處理。要充分發(fā)揮群眾的作用,對村規(guī)民約中的難點問題要組織村民集中討論評議,形成統一意見處理執(zhí)行。要對不執(zhí)行村規(guī)民約的違規(guī)違約者,安排人員進行說服教育,并對仍然不按村規(guī)民約要求改正的人員,組織村民進行公開批評。

    3.提升相關部門指導水平。根據《通知》要求,各責任部門要對照各自職責,切實加強對基層黨組織、村委會、綜治組織的業(yè)務指導,加強平時監(jiān)督,確保這些村級組織真正發(fā)揮作用。同時,應建立聯席會議制度,及時分析研判形勢,查找問題,有針對性地統籌解決,確保村規(guī)民約能夠不斷適應新形勢、做出新調整,在農村社會治理中發(fā)揮長期效應。

    (責任編輯:田禾)

    中圖分類號:C916

    文獻標識碼:A

    文章編號:1674-3040(2016)03-0013-05

    收稿日期:2016-04-10

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