從社會管理到社會治理：十八大以來黨的社會建設(shè)方略的演進(jìn)

蘇 若 群

從社會管理到社會治理：十八大以來黨的社會建設(shè)方略的演進(jìn)

蘇 若 群

黨的十八大以來，在習(xí)近平總書記領(lǐng)導(dǎo)下，十八屆三中、四中、五中全會提出一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，形成了“四個全面”戰(zhàn)略布局和“五大發(fā)展理念”。在推進(jìn)理論創(chuàng)新的同時，黨中央高度重視社會建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的狀況，積極進(jìn)行以社會管理、社會治理為重要內(nèi)容的社會建設(shè)方略創(chuàng)新，不斷賦予其新的內(nèi)涵。本文擬從黨的歷史的角度，以社會管理—社會治理的變化為重點，來探討黨的社會建設(shè)方略演進(jìn)，以及這些演進(jìn)與黨的理論創(chuàng)新之間的關(guān)系，以求教于學(xué)界同仁。

一、十八大：在“全面建成小康社會”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，提出“構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系”

十八大召開之前，黨中央根據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的需要，不斷探索適應(yīng)我國國情的社會建設(shè)體制機(jī)制，就加強(qiáng)和改進(jìn)社會管理提出一系列方針政策，推動了社會管理工作領(lǐng)導(dǎo)體系的建立、社會管理組織網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建，以及社會管理基本法律法規(guī)的制定，初步形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局。

2011年5月30日，中共中央政治局專題研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理問題，提出黨的社會建設(shè)方略的重要部署是“全面提高社會管理科學(xué)化水平”，“積極推進(jìn)社會管理理念、體制、機(jī)制、制度、方法創(chuàng)新，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，加強(qiáng)社會管理法律、能力建設(shè)，完善基層社會管理服務(wù)，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系”*《中共中央政治局召開會議研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理問題》，《人民日報》2011年5月31日。。同年7月，中共中央和國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的意見》，就加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的指導(dǎo)思想、基本原則和目標(biāo)任務(wù)，加強(qiáng)和完善社會管理格局、制度建設(shè)等，提出了指導(dǎo)性意見。此后，以“創(chuàng)新”為核心推進(jìn)社會管理，成為社會建設(shè)的重要內(nèi)容。

2012年10月召開的黨的十八大，提出“全面建成小康社會”的戰(zhàn)略任務(wù)，為中國特色社會主義的全面進(jìn)步與繼續(xù)發(fā)展，明確了奮斗目標(biāo)，規(guī)劃了整體布局。全面建成小康社會戰(zhàn)略任務(wù)的提出，凸顯了以民生和社會管理為核心的社會建設(shè)的重要性，因而黨的十八大報告以專門篇章，闡述“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會建設(shè)”，指出“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機(jī)制”*《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，中央文獻(xiàn)出版社，2014年，第27頁。。

這是黨的歷史上第一次鮮明地提出“構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系”的重要戰(zhàn)略思想。而且，十八大報告圍繞這一戰(zhàn)略思想而提出的四個“加快”，實際上明確了中國特色社會主義社會管理體系的基本架構(gòu)，即這一體系由社會管理體制、基本公共服務(wù)體系、現(xiàn)代社會組織體制、社會管理機(jī)制四個部分構(gòu)成。進(jìn)一步綜合分析這四個構(gòu)成部分的各個要素可以看出，其中已經(jīng)體現(xiàn)出黨的現(xiàn)代國家的治理理念，具有明顯的由“政府主體”向“多元主體”轉(zhuǎn)變的趨向?！爸袊厣鐣髁x社會管理體系”的提出及其架構(gòu)的形成，體現(xiàn)了黨探索中國特色社會主義社會管理的重大成就，是黨的社會建設(shè)方略演進(jìn)史上濃墨重彩的一筆，同時也為黨的“社會治理”理念形成作了重要鋪墊。

二、十八屆三中全會：在“全面深化改革”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，“社會管理”演進(jìn)為“社會治理”

作為社會管理的主要力量，各類社會組織在十八大前就開始快速增多。截至2012年年底，全國共有各類登記注冊的社會組織49.9萬個，其中社會團(tuán)體27.1萬個、民辦非企業(yè)單位22.5萬個、基金會3029個。*參見宋貴倫主編：《中外社會治理研究報告》，中國人民大學(xué)出版社，2015年，第44—45頁。然而，政社不分現(xiàn)象依然存在。由于政府管理過多過死，導(dǎo)致社會組織活力不足，作用發(fā)揮不夠，公眾參與社會管理意識不強(qiáng)。

十八大后，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央銳意探索和解決社會建設(shè)領(lǐng)域出現(xiàn)的新矛盾新問題，積極推進(jìn)社會管理創(chuàng)新。針對政社不分的問題，新一屆政府正式履職伊始，即提出以“簡政放權(quán)”為核心“轉(zhuǎn)變政府職能”*《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第252頁。，提出“創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府治理能力，健全公共服務(wù)體系，提高政府效能，建設(shè)現(xiàn)代政府”*《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第299頁。的任務(wù)。在實踐上，以國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變?yōu)槠瘘c，以“減政放權(quán)”為抓手，以“服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、服務(wù)人民群眾”為目的，全力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。這一舉措被視為“我國社會組織迎來了發(fā)展的春天”*李愛青：《我國社會組織迎來了發(fā)展的春天》，《中國社會組織》2013年第3期。。而從“全能政府”向“有限政府”的轉(zhuǎn)變，則在客觀上促使黨的社會管理理念必須更新，這就為社會治理理念的形成奠定了實踐基礎(chǔ)。

2013年7月，習(xí)近平總書記在湖北考察時，首次提出“全面深化改革”的戰(zhàn)略要求，并論述了全面深化改革需要處理好的五個重大關(guān)系*即“解放思想和實事求是的關(guān)系、整體推進(jìn)和重點突破的關(guān)系、頂層設(shè)計和摸著石頭過河的關(guān)系、膽子要大和步子要穩(wěn)的關(guān)系、改革與發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系”。。此后，他又提出六個“進(jìn)一步”作為全面深化改革的抓手，即“進(jìn)一步形成公平競爭的發(fā)展環(huán)境，進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展活力，進(jìn)一步提高政府效率和效能，進(jìn)一步實現(xiàn)社會公平正義，進(jìn)一步促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定，進(jìn)一步提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力”*《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第496頁。。這六個“進(jìn)一步”無一不與社會建設(shè)息息相關(guān)，意味著在黨的全面深化改革戰(zhàn)略布局中，社會建設(shè)的改革占有重要地位，也預(yù)示著黨的“社會治理”理念將呼之欲出。

經(jīng)過一年的探索，2013年11月召開的黨的十八屆三中全會即提出“全面深化改革”的戰(zhàn)略思想，把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”*《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第512頁。確定為全面深化改革的總目標(biāo)，并直接提出“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制”*《十八大以來重要文獻(xiàn)選編》(上)，第513頁。的任務(wù)。至此，“社會治理”取代了“社會管理”，成為黨的治國理政理念升華后對社會建設(shè)提出的基本要求。

“社會管理”到“社會治理”，僅一字之差，但內(nèi)涵卻發(fā)生了質(zhì)的變化。在觀念上，實現(xiàn)了由傳統(tǒng)的國家管理理念向現(xiàn)代的國家治理理念的轉(zhuǎn)變；在主體上，實現(xiàn)了由政府主體向多元主體的轉(zhuǎn)變；在過程上，實現(xiàn)了由單向度的自上而下向多向度的協(xié)商與合作的轉(zhuǎn)變；在內(nèi)容上，實現(xiàn)了由政府管理向政府與社會、公民合作共治的轉(zhuǎn)變。從政府的角度來說，從管不好和不該管的領(lǐng)域中退出，建設(shè)“有限政府”和“服務(wù)型政府”，并對社會進(jìn)行引導(dǎo)和適度干預(yù)；從公民和社會的角度來說，則要主動實現(xiàn)自我組織和自我管理，積極參與維護(hù)社會穩(wěn)定和社會秩序?？傊?，以社會治理取代社會管理，意味著維護(hù)社會秩序不再是政府單方面的事務(wù)，而是政府與公民及社會共同的事務(wù)。毫無疑問，社會治理理念的提出，在中國特色社會主義社會建設(shè)史上具有十分重要的意義。

十八屆三中全會把創(chuàng)新社會治理體制作為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，并從改進(jìn)社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系四個方面，確定了創(chuàng)新社會治理體制的任務(wù)，具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略指導(dǎo)性和問題針對性，也為黨在推進(jìn)全面深化改革的過程中繼續(xù)探索國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、探索中國特色社會主義社會建設(shè)，確定了新的目標(biāo)。

三、十八屆四中全會：在“全面依法治國”戰(zhàn)略指導(dǎo)下，提出“提高社會治理法治化水平”

改革無止境，探索就無止境。十八屆三中全會提出全面深化改革的戰(zhàn)略任務(wù)后，習(xí)近平總書記即告誡說，推進(jìn)改革必須一鼓作氣、堅定不移，要“敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，以更大決心沖破思想觀念的障礙、突破利益固化的藩籬”*中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2015年，第64頁。。他指出，“相比我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，相比人民群眾期待，相比當(dāng)今世界日趨激烈的國際競爭，相比實現(xiàn)國家長治久安，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多不足，有許多亟待改進(jìn)的地方。”*中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平總書記重要講話文章選編》，中央文獻(xiàn)出版社、黨建讀物出版社，2016年，第92頁。影響改革難以全面深化的重要問題之一，就是法治建設(shè)存在不足，有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿；執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法；一些領(lǐng)導(dǎo)干部知法犯法、以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法；部分社會成員尊法信法守法用法意識不強(qiáng)等。改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化。黨以問題為導(dǎo)向，開始了新的探索。

2014年10月召開的十八屆四中全會，提出“全面依法治國”的戰(zhàn)略思想，明確指出“依法治國,是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安”*《黨的十八屆四中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，學(xué)習(xí)出版社、黨建讀物出版社，2014年，第1頁。。

十八屆四中全會把“推進(jìn)法治社會建設(shè)”作為全面依法治國的重要內(nèi)容，第一次鮮明地提出“提高社會治理法治化水平”的概念，并進(jìn)一步將“堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”作為提高社會治理法治化水平的基礎(chǔ)*《黨的十八屆四中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，第20頁。；將“加快保障和改善民生、推進(jìn)社會治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)”作為提高社會治理法治化水平的必要條件*《黨的十八屆四中全會〈決定〉學(xué)習(xí)輔導(dǎo)百問》，第10頁。。提高社會治理法治化水平，其核心要義是在依法治國的基本方略下，把社會治理納入法治化軌道，努力實現(xiàn)社會治理體系和運(yùn)行機(jī)制的法治化、制度化。

在傳統(tǒng)的社會管理模式被打破之后，怎樣建立一個適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展需要的社會治理模式，就成為黨必須面對和解決的問題?！疤岣呱鐣卫矸ㄖ位健保屈h在新的歷史條件下關(guān)于社會治理的一個重要理念，它直面的是法治建設(shè)與社會治理需求不適應(yīng)的現(xiàn)實問題。社會治理體系是一個多元參與的治理體系，要維護(hù)政府—市場—社會—公民之間良性互動的多元共治格局，保障參與社會治理的各主體依法行使自己的權(quán)力和反映自己的利益訴求，使社會治理真正成為全社會參與的治理，只能依靠法治，以法治精神作為社會治理的精神支撐，以法治規(guī)則作為社會治理的重要基石，以法治秩序作為社會治理的根本保證。也就是說，社會治理只有建立在法治的基礎(chǔ)之上，才能保證其權(quán)威性、合法性，乃至持續(xù)健康的發(fā)展。黨中央提出“提高社會治理法治化水平”，既體現(xiàn)了一體推進(jìn)法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的重大戰(zhàn)略，也彰顯了促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的決心和信心。

四、十八屆五中全會：在“五大發(fā)展理念”指導(dǎo)下，提出“推進(jìn)社會治理精細(xì)化”

十八屆四中全會后，黨在探索協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的過程中，開始規(guī)劃新形勢下治國理政的戰(zhàn)略目標(biāo)和戰(zhàn)略舉措。

面對2020年實現(xiàn)全面建成小康社會的艱巨任務(wù)，習(xí)近平總書記關(guān)注的重點是如何使發(fā)展的成果讓人民共享。他要求從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、法律、行政等各方面采取有力措施，“促進(jìn)社會公平正義，實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民根本利益，特別是要實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大普通勞動者根本利益”*習(xí)近平：《在慶?！拔逡弧眹H勞動節(jié)暨表彰全國勞動模范和先進(jìn)工作者大會上的講話》(2015年4月28日)，《人民日報》2015年4月29日。。如何使社會建設(shè)在促進(jìn)社會公平中發(fā)揮作用，是習(xí)近平總書記思考的一個重要問題。2015年5月他在浙江調(diào)研時曾指出，“社會建設(shè)要以共建共享為基本原則，在體制機(jī)制、制度政策上系統(tǒng)謀劃，從保障和改善民生做起，堅持群眾想什么、我們就干什么”*《習(xí)近平在浙江調(diào)研時強(qiáng)調(diào)干在實處永無止境走在前列要謀新篇》，《人民日報》2015年5月28日。。

2015年10月召開的十八屆五中全會深入分析了“十三五”時期我國發(fā)展環(huán)境的基本特征，認(rèn)為我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，但也面臨諸多矛盾疊加、風(fēng)險隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為了在全面建成小康社會決勝階段，補(bǔ)齊實現(xiàn)全面小康的短板，全會在對改革開放30多年發(fā)展經(jīng)驗深刻總結(jié)的基礎(chǔ)上，提出了創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展的理念。這“五大發(fā)展理念”體現(xiàn)了黨堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，貫穿著鮮明的民生導(dǎo)向。

全會將五大發(fā)展理念深深融入社會建設(shè)方略之中，以“構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局”作為目標(biāo)對象，第一次提出“推進(jìn)社會治理精細(xì)化”*《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，人民出版社，2015年，第42頁。的理念。這是繼“提高社會治理法治化水平”之后黨提高社會治理能力的又一創(chuàng)新理念。它針對社會治理中存在的法律法規(guī)不健全、制度規(guī)范不細(xì)致、治理系統(tǒng)缺乏統(tǒng)籌聯(lián)動、信息資源難以共享互通等問題，聚焦于社會治理和公共服務(wù)過程的改進(jìn)和質(zhì)量的提升，要求通過實現(xiàn)治理方式的創(chuàng)新，利用更低的成本、更專業(yè)的治理手段，實現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)、更關(guān)注細(xì)節(jié)和更人性化的治理效果，以標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化、規(guī)范化、人性化的思路，實現(xiàn)社會治理理念、制度、手段和技術(shù)的精細(xì)化，實現(xiàn)社會治理活動的全方位覆蓋和高效能運(yùn)作，提升社會治理和公共服務(wù)供給的靈敏度和細(xì)致化程度。

社會治理精細(xì)化是在五大發(fā)展理念指導(dǎo)下提出的，同時社會治理精細(xì)化的實現(xiàn)，也離不開五大發(fā)展理念的指導(dǎo)。如果說，五大發(fā)展理念回答的是新形勢下實現(xiàn)什么樣的發(fā)展、如何實現(xiàn)發(fā)展的重大問題，那么社會治理精細(xì)化就是回答了新形勢下實現(xiàn)什么樣的治理、如何實現(xiàn)治理的問題。社會治理精細(xì)化的推進(jìn)，為中國特色社會主義的社會建設(shè)開辟了一個新階段，將黨的社會建設(shè)方略提升到一個新境界。

通過上述對十八大以來黨的社會建設(shè)方略演進(jìn)的歷史回顧，可以得出以下三點結(jié)論：第一，從社會管理到社會治理，從提高社會治理法治化水平到推進(jìn)社會治理精細(xì)化，黨的社會建設(shè)方略是隨著黨的中國特色社會主義“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局、“五大發(fā)展理念”的形成而不斷演進(jìn)的，是隨著黨的理論創(chuàng)新而不斷創(chuàng)新的。黨的理論創(chuàng)新每前進(jìn)一步，社會建設(shè)方略就前進(jìn)一步。第二，黨的社會建設(shè)方略的演進(jìn)是一個以問題為導(dǎo)向而逐漸演進(jìn)的過程。社會管理領(lǐng)域的滯后與社會發(fā)展的需求不相適應(yīng)，倒逼著黨加快建設(shè)社會管理的體制機(jī)制；社會管理體制的落后與社會建設(shè)的轉(zhuǎn)型不相適應(yīng)，倒逼著黨更新社會管理理念，改變社會管理主體，實行社會治理模式；法治建設(shè)的速度與社會治理的需求不相適應(yīng)，倒逼著黨把提高社會治理法治化水平作為全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容；粗放式的社會治理狀況與全面建成小康社會的目標(biāo)不相適應(yīng)，倒逼著黨把推進(jìn)社會治理精細(xì)化納入落實“五大發(fā)展理念”的要求之中。黨就是在直面問題、解決問題的過程中，不斷探索，不斷創(chuàng)新。第三，以社會治理為重點的黨的社會建設(shè)方略，能夠在短短三年時間實現(xiàn)如此巨大的進(jìn)步，是以習(xí)近平同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)全國人民不斷推進(jìn)中國特色社會主義社會建設(shè)實踐的結(jié)果，是黨中央和全黨集體智慧的結(jié)晶，習(xí)近平總書記在其中起到了核心作用。

(本文作者 中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士后流動站研究人員 北京 100872)

(責(zé)任編輯 薛 承)