一九四九年前后“各界人民代表會議”的確立與演變

程 凱

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一九四九年前后“各界人民代表會議”的確立與演變

程 凱

本文試圖梳理新中國成立前夕中共如何在從鄉(xiāng)村轉向城市、從占領轉向接管、從戰(zhàn)爭轉向建設的過程中找到并確立了各界人民代表會議制度。這是一種復合性體制，其運行既依托協(xié)商式民主的組織形式，又依靠“群眾路線”的工作方法；其功能既作為一種政府管理形式、訴諸“民主的回應性”來解決社會矛盾和民生需求，又須承擔民主革命“團結人民”“教育人民”的任務；其性質既是一種根本制度，又是一種工作方法。它的生成和演變過程特別能體現這一階段中共對“民主”的理解、需求和構造路徑。

各界人民代表會議；實質民主；城市接管

新中國成立初期，“各界人民代表會議”一度被設定為地方政權的主要組織形式，在普選的人民代表大會召開之前由它代行人民代表大會職權*關于各界人民代表會議與人民代表大會代表產生方式的不同，劉少奇在1949年9月23日的指示中有明確說明：“各界人民代表會議的代表就主要是由各人民團體直接或間接選舉的……人民代表大會是全權的，其代表主要應由人民直接選舉或由下級人民代表大會間接選舉，而不是由人民團體選舉?！痹诼殭喾矫?，各界人民代表會議是協(xié)議機關，原沒有選舉產生人民政府、審議政府工作報告、政府預算等職能，但《共同綱領》中已規(guī)定“在普選的地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步地代行人民代表大會的職權”。《中共中央文件選集》第18冊，中共中央黨校出版社，1992年，第458、445頁。，其常設機構(協(xié)商委員會和常務委員會)又成為全國政協(xié)在地方的分支機構。這一階段的“各界人民代表會議”同時兼具權力機關、政權機關、協(xié)議機關、統(tǒng)一戰(zhàn)線組織等多重職能。直到1953年底中央著手推行人民代表大會普選工作以及1954年憲法公布和第一屆全國人民代表大會召開后，各界人民代表會議才完成其歷史使命。

現有研究通常將各界人民代表會議作為人民代表大會制度的雛形與過渡形態(tài)，放在“人民代表大會制度創(chuàng)建史”的脈絡上加以把握。由此，它成為人大制度的“前史”，其“制度性”特質與形式規(guī)定的部分特別得到重視，尤其多與之后人大制度的確立、完善過程進行聯系和比較。同時，它也常被放入新中國成立后“民主建政”的實踐中加以理解，注重其對應的各地現實狀況，考察其能否正常運行和發(fā)揮應有功能。*如由黎見春撰寫的第一本研究各界人民代表會議的專著《各界人民代表會議制度及運作——以湖北地區(qū)為例》(社會科學文獻出版社，2011年)就聚焦于1949年后湖北地區(qū)的各級各界人民代表會議，圍繞其職能轉變、組織形態(tài)和結構、職權和運作及其與政府和執(zhí)政黨關系等問題作了多方面考察。

不過，與新中國成立后的人大制度經過了較為充分的制度設計，然后付諸常規(guī)化運行不同，各界人民代表會議本身是在革命戰(zhàn)爭的多變環(huán)境中摸索出來，于諸種不同的試驗性作法中逐漸確立起來的一種有特別現實針對性的體制。雖然在其確立后，中共中央頒布了一系列組織通則試圖將這一形式加以固定，但它在實際運行中仍保有高度的靈活性。事實上，從一開始，各級各界人民代表會議的召開就是在中央的反復督促下才實現的，之后的推廣也常常依賴上級政府的督促。這固然顯得缺乏自主性，但也表現出它不是一套“自動”運行的制度。它作為一種民主制度，更集中體現了主導者即中共的意圖和意志，是用來解決問題的工具乃至工作方法。它的有效性必須要結合于中共革命實踐中形成的一系列核心性組織原則和工作方法——諸如人民民主專政、民主集中制、群眾路線、統(tǒng)一戰(zhàn)線等——才能實現。這其中也貫穿著中共重新界定民主并使其為我所用的意圖，尤其是在40年代圍繞民主政治展開的輿論戰(zhàn)與實踐爭奪中，批判、排斥諸如議會制、分權制和“普遍、平等、直接、無記名投票”的選舉制等“資產階級的形式民主”，試圖構造一種具有實質代表性、協(xié)商性且有助于解決民眾切身問題的“實質民主”*在延安時期，主持民主建政工作的謝覺哉就強調，民主政治的要義不在于選舉產生官吏或“言論、出版、集會、結社自由”，而是“大家的事，大家來議，大家來做。在大家公認的條件之下(少數服從多數，個人服從全體……等)，誰都能發(fā)表意見，好的意見一定能被采納；誰都有出來做事管事的義務與權利”，因此特別強調“使人民首先從自己切身利害問題的解決的經驗上感到民主的興味”。謝覺哉：《民主政治的實際》，《延安民主模式研究資料選編》，西北大學出版社，2004年，第41頁。。

基于此，各界人民代表會議的生成和演變過程便特別能體現中共對“民主”的理解、需求和構造路徑。相比它最后獲得的形態(tài)，其確立過程更值得關注。因為，中共是在從鄉(xiāng)村轉向城市、從占領轉向接收管理、從戰(zhàn)爭轉向建設的過程中，在遭遇種種困難與挑戰(zhàn)、面對種種矛盾處境的過程中找到并確立了各界人民代表會議制度，以之作為解決一系列矛盾狀況且行之有效的階段性體制。因此，只有還原城市接管、新區(qū)解放、民主建政過程中的具體狀況方能理解其效用。同時，它與之前和之后中共推行的“人民代表會議”“各界代表會”“人民代表大會”構成何種連接與區(qū)別也需分辨，由此可以看出中共基于不同狀況和時機展開反復探求與嘗試的歷史過程。事實上，各界人民代表會議的召開和推廣既基于自下而上的實踐，也訴諸自上而下的要求；既具有應對現實需求的迫切，更基于某種未雨綢繆的預見。特別是在1949年，就中共中央集中強力推動代表會召開的意圖而言，除了實用性考慮，更包含著富有提前量的政治考慮。這種政治預見、時機感和帶提前量地推動現實轉化的意識，也構成這一實踐引人矚目的歷史特征。

一、從“人民代表會議”到“各界代表會”

在中共七大上，毛澤東所做《論聯合政府》的政治報告就已確立“人民代表大會”為未來新民主主義政權的組織形式。但在普選為前提的人民代表大會尚無條件召開的情況下，中共提出先在解放區(qū)范圍內召開“解放區(qū)人民代表會議”?！叭嗣翊頃h”與“人民代表大會”的區(qū)別在于前者的代表非普選產生，“是由軍隊、政府民眾團體選派的”，而“開人民代表大會就要調查年齡、有沒有選舉權等，普選還是在戰(zhàn)爭結束后搞比較好”*《毛澤東文集》第3卷，人民出版社，1999年，第334頁。。根據毛澤東后來的解釋，所謂代表會議就是“蘇維?！?“過去我們叫蘇維埃代表大會制度，蘇維埃就是代表會議，我們又叫‘蘇維埃’，又叫‘代表大會’，‘蘇維埃代表大會’就成了‘代表大會代表大會’。這是死搬外國名詞?，F在我們就用‘人民代表會議’這一名詞?！薄睹珴蓶|文集》第5卷，人民出版社，1999年，第136頁。，而“人民代表會議”不同于蘇聯的蘇維埃之處在于它囊括了工人、農民以外的其他階層，“黨外人士要占大多數”，以與新民主主義政權的性質相吻合。

這里的“解放區(qū)人民代表會議”并不是自下而上逐級建立的政權形式，而是在各解放區(qū)參議會基礎上復選、推選產生的最高一級政權組織，最終要以之建立“中國人民解放聯合會”——這是一個以“聯合政府”為藍本的地方政權，它不冠以政府名稱，但實際上是“各解放區(qū)的聯合政權機關”，同時“保持其抗日人民的民主陣線”的性質：它“不是第二中央政府”，但“又因為國民黨政府必不承認它，固又是獨立性質的地方政權”*《中共中央文件選集》第15冊，中共中央黨校出版社，1991年，第63頁。。這是在“聯合政府”號召未得到國民政府回應且國民黨正加緊籌備“國民大會”的情況下，中共與之唱的一出對臺戲。雖然由于形勢變化，“解放區(qū)人民代表會議”并未開成，但自此，非普選的“人民代表會議”逐步取代抗戰(zhàn)時期的參議會、鄉(xiāng)議會等形式，成為中共建立各級政權時普遍采用的形式*如在籌備陜甘寧邊區(qū)第三次選舉時，1945年10月5日，陜甘寧邊區(qū)選舉委員會即發(fā)出指令，改鄉(xiāng)議會為鄉(xiāng)人民代表會，以往參議員與行政官員議行并立的體制隨之被直選鄉(xiāng)政權的“立法行政合一”取代。參見張希坡：《人民代表大會制度創(chuàng)建史》，中共黨史出版社，1999年，第489頁。，各級政府和政權機關也相應統(tǒng)統(tǒng)冠以“人民”的稱號。這意味著中共擺脫了國民政府體制的約束，開始獨立建政。

“人民代表會議”一經確立，面臨的具體問題是它從哪一級開始著手。按照“解放區(qū)人民代表會議”的設計，它可以從頂端開始，但實際上，隨著國共談判破裂、內戰(zhàn)爆發(fā)，各根據地聯合的必要性已經被各根據地自主行動、自我壯大的態(tài)勢所取代。對一直扎根鄉(xiāng)村的根據地政權來說，需要鞏固的恰恰是鄉(xiāng)村基層政權。于是，從1946年到1948年，中央都強調要在解放區(qū)自下而上地建立人民代表會議，“縣以下由區(qū)、村人民直接選舉(亦可說由人民直接委派)，縣以上由區(qū)、縣代表會間接選舉”*《中共中央文件選集》第16冊，中共中央黨校出版社，1992年，第590—592頁。。但是，人民代表會議的建立并非水到渠成，是在土改基本完成的情況下，在組建貧農團與農會的基礎上形成人民代表會議，還是以人民代表會議的形式推動解決土改中的問題，中共在不同時期有不同的指令。

1947年12月18日，劉少奇在給晉綏分局的指示中曾要求“立即召集縣以下各級臨時農民代表會或人民代表會去解決土改中各種問題，而不要等待農會通統(tǒng)成立，也不要等待各村代表會成立后再召集縣區(qū)代表會，可先召集縣區(qū)臨時代表會再到各村成立村代表會”*《中共中央文件選集》第16冊，第600頁。。在他看來，建立人民代表會的民主運動不能與土改脫節(jié)，也不能按部就班，要將民主運動與土改斗爭融合在一起，使之深化為廣泛的群眾運動。他特別指出，老解放區(qū)因為封建殘余已不多，僅在土地問題上著手難以發(fā)動群眾，“而必須使土改與整黨及建立從鄉(xiāng)到縣的人民代表大會的民主運動相結合，才能發(fā)動與組織廣大群眾運動”。因為，民主運動有更廣大的群眾基礎，“離開這個基礎或機械規(guī)定先反地主后整干部，先進行土改，后進行民主運動，都不能有廣泛的群眾運動”。同時，他提出工作重點應放在鄉(xiāng)，以鄉(xiāng)為基層組織，“如此即可大大免去村中復雜的組織形式，減少村干部，村財政，而工作效能會加強”。*《中共中央文件選集》第17冊，中共中央黨校出版社，1992年，第16—17頁。

而1948年4月1日，毛澤東在晉綏干部會議上的講話則依據1947年冬河北平山縣等地的實踐提出“在貧農團和農會基礎上建立起來的區(qū)村(鄉(xiāng))兩級人民代表會議，是一項極可寶貴的經驗”，因為它是“基于真正廣大群眾的意志建立起來的人民代表會議”。他并且檢討以前的想法，“我們曾經打算在各地農村中，在其土地改革任務大致完成以后再去建立人民代表會議?，F在你們的經驗以及其他解放區(qū)的經驗，既已證明就在土地改革斗爭當中建立區(qū)村兩級人民代表會議及其選出的政府委員會，是可能的和必要的”*《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1309頁。，由此確定了由區(qū)、村再到縣、縣以上的建政順序。

事實上，在各級人民代表會議的建立過程中，縣級是一樞紐。在縣級以下，農會、農協(xié)實際發(fā)揮著決定性作用，而在縣級以上人民代表會議中，則有必要吸收更多階層代表。如果縣級以下的人民代表會議可置換為農代會形式，那么縣級以上的人民代表會議，無論在產生方式還是在成分構成上都會有很大不同。直到1948年底，中共中央仍強調先確立農協(xié)的主導地位再擴大會議代表性：“在雙減階段，新區(qū)縣、區(qū)、村三級皆不應過早建立一士紳參加的人民代表會，而應先建立農協(xié)，并由農協(xié)所召集的農代會實際起人代會的作用，待群眾業(yè)已發(fā)動起來時再召集正式的人代會?！钡?949年9月，中央糾正了這一說法，認為要等農協(xié)在鄉(xiāng)村中建立了基礎，再召開人民代表會議的方針是很不利的，轉而推行在縣一級召開“各界代表會”，“縣的許多大政方針……均以召開各界代表會議，經過討論，取得代表們同意，然后傳達推行，比較不開這種會，長期限于黨內干部的討論、傳達和推行，要有利得多”。*《中共中央文件選集》第18冊，第447、445頁。

這里提到的“各界代表會”其實是一個在接管大城市過程中新出現的經驗和辦法。它后來進一步演化為“各界人民代表會議”，并實際上成為縣市以上“人民代表會議”普遍采取的形態(tài)，而鄉(xiāng)村的人民代表會議實踐相對被淡化，以至于董必武在新中國成立初期總結人民代表會議的起源時直接將“各界人民座談會”視為人民代表會議的萌芽：“這種座談會我們各地人民政府成立后就召集過。把各界人民座談會加以擴充，就成為建議性質的各界人民代表會議。”*董必武：《論加強人民代表會議的工作(1951年9月23日在華北第一次縣長會議上的講話)》，《人民民主政權建設工作》，人民出版社，1953年，第22頁。這固然與人民代表會議在鄉(xiāng)村的實現程度、影響遠不如農會、農協(xié)有關，但也更對應著解放戰(zhàn)爭后期黨的工作重心從鄉(xiāng)村轉向城市、從“農村包圍城市”轉向“城市領導農村”的歷史性轉折*毛澤東在七屆二中全會報告中提出：“從一九二七年到現在，我們的工作重點是在鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村聚集力量，用鄉(xiāng)村包圍城市，然后取得城市。采取這樣一種工作方式的時期現在已經完結。從現在起，開始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領導鄉(xiāng)村的時期。黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市?！薄睹珴蓶|選集》第4卷，第1427頁。。

二、接管大城市與摸索新的群眾路線

在接管大城市的過程中，先期出現的問題恰恰與中共干部沿用一套鄉(xiāng)村工作方式相關，如在較早解放的中心城市石家莊的接收過程中就出現了“極左的無政府主義傾向”，當時很多接收干部剛剛參加過晉察冀五月土改復查、全國土地會議、晉察冀邊區(qū)土地會議，接受了當時在土改運動中強調階級斗爭、走“群眾路線”、反對包辦代替的一套工作思路，“有些從阜平參加了土地會議來的，滿腦子裝的是‘群眾路線’，農村中依靠雇農，城市中依靠工人貧民，缺乏思考的認識與執(zhí)行這一原則。看到工人就是好的……結果是走了‘一堆工人’的路線”*《石家莊市職工工作報告》(1947年11月12日至12月底)，轉引自李國芳：《初進大城市——中共在石家莊建政與管理的嘗試(1947—1949)》，社會科學文獻出版社，2008年，第54頁。。這表現出中共理論中設定的接收城市所依靠的主要對象——產業(yè)工人和城市貧民(所謂“半無產階級”)在實際狀況中嚴重“不純”。石家莊的很多青年技術工人并非因為在農村失去土地成為“無產階級”而進城，相反，其中很多人是中農、富農子弟，土改偏差影響到他們的政治思想。熟練工人加入國民黨的比例相當高。而城市貧民則是造成接收時無政府狀態(tài)的主因：“首先貧民是搬取公用物資，后來就搶劫私人財物，故有大批煤糧及其他公物被搶，許多公共建筑的門窗雜物亦被破壞或取去，私人被搶者亦不少，很久還不能停止，后來實行戒嚴、斷絕交通，并槍決數人才停止下來?！?《中共中央文件選集》第17冊，第55頁。這樣的群眾基礎狀況使得接收干部有些無所適從，如接管大興紗廠的干部就叫苦：“走群眾路線吧，就走了國民黨的路線，因為國民黨員太多；不走群眾路線，又不合乎土地會議的精神，就要變成包辦代替?！?《石家莊市職工工作報告》(1947年11月12日至12月底)，轉引自李國芳：《初進大城市——中共在石家莊建政與管理的嘗試(1947—1949)》，第54頁。

造成“脫離群眾”狀況并給接收工作帶來困難的原因，還在于接收干部不足以及接收干部的組成與工作方式。在內戰(zhàn)初期立足不穩(wěn)的情況下，中央經常提醒不要“把眼光集中于大城市，忘記鄉(xiāng)村”，造成只有少數干部留在城市。如1946年占領哈爾濱后，市內來自根據地的干部只有140人，他們的工作方式常是顛覆性而非長期建設性的。從1946年到1947年底的一年多時間里，其工作始終以“發(fā)動群眾”為中心，先后利用反奸清算、分紅、增資、分房、訴苦斗爭、反對“敵偽殘余”“封建惡霸”等各種手段，不斷動員工人、店員、貧民等原城市底層民眾，試圖以階級斗爭區(qū)別城市階級，組織階級隊伍，進而顛覆舊有社會秩序，建立新的革命統(tǒng)治。這就造成城市經濟秩序與社會秩序持續(xù)處于動蕩狀態(tài)。

但隨著解放戰(zhàn)爭順利展開，占領的中等、大城市越來越多，“這些城市收復后又可能長期歸人民所有”。以往的“搬運”政策和激烈發(fā)動群眾的工作方法必須調整。在中共的界定中，鄉(xiāng)村的封建經濟關系是全然落后的，只有鏟除封建勢力、重組基層政權才能釋放生產力；而城市的功能在于生產，其工業(yè)和部分商業(yè)無論性質如何，都有完整接收過來為我所用的必要。1948年4月8日，毛澤東在給洛陽前線指揮部的電報中稱：“不要忙于組織城市人民進行民主改革和生活改善的斗爭。要等市政管理有了頭緒，人心已經安定，經過周密調查，弄清情況和籌有妥善解決辦法的時候，才可以按情況酌量處理。”*《毛澤東選集》第4卷，第1324頁。

不過，隨著新解放的城市越來越多，干部嚴重不足的困難日益突出。根據1948年8月中央所做估算，未來兩年，解放軍可能奪取的區(qū)域將包括500個縣以及許多中、大城市，為此，需要從老區(qū)抽調53000名干部，其中7000人左右用于大城市工作*《中共中央文件選集》第17冊，第427頁。。但現實進展遠超預估，到1949年6月，中央不得不再次下發(fā)抽調38000名干部的通知*《中共中央文件選集》第18冊，第328頁。。對于北平這樣的超大城市，相較200多萬的人口，全市共產黨員加在一起不過5000人(2000名地下黨員，3000名從解放區(qū)調來的黨員)，即便全做干部使用也依然遠遠不夠。

更要緊的是，依賴外來干部工作本身滋生很多弊端。在解放石家莊的過程中，一方面，上級發(fā)現石家莊原有地下黨“極不純潔”，“搶東西及后來亂斗亂捕沒收東西等現象，許多就是他們帶頭干的”，“完全不能倚靠他們來管理城市”；另一方面，如完全依靠外面派去的干部，則“這些干部對石莊情形是不熟悉的，與石莊群眾是毫無聯系的。他們并還帶了鄉(xiāng)村中清算惡霸地主的一套經驗進城”*《中共中央文件選集》第17冊，第56頁。。事實上，華北局為接收石家莊而調配的干部很多，到1948年5月從各根據地抽調的干部達到1660人，其目的即在于摸索經驗，以為將來接收其他大城市準備可資借鑒的藍本。但外來干部的集中帶來意想不到的問題，即派往城市的工作干部越多，反而更加阻塞城市領導機關與群眾的聯系和接觸，“各領導機關每日所接觸傳達的，都是在外面派來的這些干部中打圈子，他們所反映的情況，又常常主觀得很，與人民生活中的實際和群眾中的真正輿論相距甚遠”*《中共中央文件選集》第17冊，第529—533頁。。這顯然有悖于毛澤東要確立的城市工作原則——“城市已經屬于人民，一切應該以城市由人民自己負責管理的精神為出發(fā)點”*《毛澤東選集》第4卷，第1324頁。。對于中共的接收干部來說，迫切的問題是思考、摸索一套與城市工作相適應的，與鄉(xiāng)村經驗不同的走“群眾路線”的方法和形式。

三、民主選舉的“超前”與對“民主”的重新定義

事實證明，在情況不明、市民組織程度低、社會團體尚未組建的情況下，一開始就從基層入手動員群眾搞階級斗爭的方法得不償失。因此，中共逐漸明確接管大城市的要務是穩(wěn)定社會秩序和恢復發(fā)展生產。為此，各地開始嘗試用召集“各界座談會”的方法，宣布政策，安定人心。有的地方還成立“臨時參議會”，聘請若干工農商學各界參議員“作為市政府咨詢機關”*《中共中央文件選集》第17冊，第56頁。。但這只是停留于上層的統(tǒng)戰(zhàn)工作，更進一步則需要有效建立聯系群眾的機制，落實“人民民主專政”，調動市民參與城市管理。

在像石家莊這樣一些最初解放的城市里，中共曾努力推動直接召開人民代表大會，選舉產生各級政府。劉少奇在最早給石家莊的工作指示中就提出：“要在半年內正式選出區(qū)、街政府，一年內選出人民代表，召開市人民代表大會，組織正式的民主政府?！?《黃敬同志傳達劉少奇同志對石(家)莊工作的指示》，轉引自李國芳：《初進大城市——中共在石家莊建政與管理的嘗試(1947—1949)》，第122頁。當然，實際上的推進速度不可能這么快。一方面，在保甲制被廢除后，如何將零散市民再組織起來頗為周折；另一方面，“在城市搞民主是否大放手，敢不敢這樣做，還沒有把握”*《劉秀峰、柯慶施、毛鐸等在石家莊市常委會議上的發(fā)言》(1949年1月8日)，轉引自李國芳：《初進大城市——中共在石家莊建政與管理的嘗試(1947—1949)》，第129頁。。這造成直到1949年初代表會議才開始真正籌備，名稱也從“人民代表大會”變成了“人民代表會議”。

即便如此，1949年7月召開的石家莊第一次人民代表會議仍顯得相當“超前”。因為，它的區(qū)域代表產生采用了直接選舉的形式，“用直接、平等、普遍、無記名、秘密、復記式投票法選舉”，且代表會議代行了部分人大職權——審議政府報告、議決政府工作大綱、制定政權組織法、選舉人民政府委員會等。為保證選舉結果可控，市委制定了“依靠職業(yè)團體”、區(qū)域代表比例要少的原則。在由職工會、勞動人民團體和其他人民團體產生的68名團體代表(區(qū)域代表62名)中，只有2人是選舉產生，其他均為推舉產生。由此造成的各階層在代表中的比例份額固然符合了之前設計的“工農兵”占優(yōu)勢的預想(達79.2%)，但工商業(yè)者只占8.5%(11名)的比例又與七屆二中全會后制定的加強統(tǒng)一戰(zhàn)線、團結資本家的政策不合拍。于是，隨后又增聘各界代表30名，其中私營工商業(yè)者增加了9名。

可以看出，雖然選舉之前存在種種擔心，但經過充分醞釀、動員，引入直接選舉的混合選舉模式依然可以取得政府滿意的結果。只是，這樣一種嘗試并未得到上級的肯定和鼓勵，相反，它被認為帶有太多“形式民主”的痕跡，費時、費力?！度嗣袢請蟆返囊黄恼绿貏e就此提出批評，認為該市在選舉問題上存在著嚴重的資產階級“形式民主”的缺點：“該市第一屆代表選了四十多天，整天大會小會，只審查代表就用了幾十天工夫，耽誤大家的生產。”記者調查了一位區(qū)政府工作人員、二位代表、六位選民的反映，“其中只有一人說‘普選好，投票認真，民主’，其余八個人都說：‘費時、費事，耽誤生產，耽誤買賣’”。這些人多認為還是分界、分行業(yè)選舉好，這樣代表性廣泛，選舉方法亦比較簡便，舉手就行。

即便被批為費時、費事，石家莊能夠順利舉行普選式的人民代表會議還有賴于中共在當地已經營近兩年，各級政權、政治團體、社會團體均已建立。而對那些剛解放、尚處于軍管階段的城市來說，搞選舉就更不具備條件。彭真在接管北平之前，便在對接管干部的講話中明確指出，在剛一進城、情況不明、敵我都難以分清時，不能采取民主選舉、無記名投票的辦法，而應首先采取座談會的形式：“比如在工廠中找一些好的工人(人數不要太多，否則容易浪費時間，事倍功半)開座談會，提出一些問題，互相討論，彼此了解，做些調查研究工作，并解決其思想問題。然后再由市府召開全市工人的座談會。”座談會是民主建設的第一步，然后召開臨時代表會，最后再召開人民普選的代表大會。在彭真看來，實行民主首要的前提尚非選舉，而是“肅清敵人”，因為“在工人、農民不敢講話的情況下，民主容易被流氓及反革命分子利用”。為此，有必要在接管初期實行軍事管制，“在革命勢力沒有鞏固，群眾還沒有都覺悟、沒有從反動統(tǒng)治勢力下解放出來、沒有組織起來的時候，是必須實行軍事管制的。例如，不準隨便出版報刊，不準外國記者活動等，這就是軍事管制。形式上不民主，實際上是真民主”。*《北京市重要文獻選編(1948、1949)》，中國檔案出版社，2001年，第70、448頁。

這體現了中共一貫將“民主”“專政”視為一個整體的思路，即民主是在“人民民主專政”這一整體范疇下的民主，“對人民內部的民主方面和對反動派的專政方面，互相結合起來，就是人民民主專政”*《毛澤東選集》第4卷，第1475頁。。所謂“民主”是只針對“人民”適用的民主，其實行的前提是將“非人民”的部分剝離出去，對后者實行“專政”。對“敵人”實行專政是對人民實行民主的先決條件，也是首要步驟。因此，彭真強調北平雖屬和平解放，但“和平解放”不等于“講和”，它的性質“叫革命”*《北京市重要文獻選編(1948、1949)》，第448頁。，敵我斗爭仍是第一位的。但是敵我的界限、“人民”與“非人民”的界限并非依據“四大階級”“三座大山”的籠統(tǒng)說法就可以涇渭分明。實際上，恰好要通過“專政”與“民主”的具體操作來培養(yǎng)、生成“人民”。毛澤東在《論人民民主專政》中先指出“我們現在的任務是要強化人民的國家機器”，隨后即強調：“有了人民的國家，人民才有可能在全國范圍內和全體規(guī)模上，用民主的方法，教育自己和改造自己，使自己脫離內外反動派的影響……改造自己從舊社會得來的壞習慣和壞思想，不使自己走入反動派指引的錯誤路上去，并繼續(xù)前進，向著社會主義社會和共產主義社會前進。”*《毛澤東選集》第4卷，第1476頁。

與一般民主理論視民主為公民自然的政治權利不同，毛澤東這里所提的民主并非取其伸張自我權益的一面，而將其視為人民教育、改造自己的途徑。這里的“人民”不單不是四個階級的簡單相加，而且即便被確認為“人民”的那一部分也隨時處于道路的選擇中，有轉為“非人民”的可能，因為“內外反動派”的影響時刻存在。因此，“人民民主專政”的主體不是人民、不是國家，而是革命。革命政治中的人民既是主體又是改造對象，確切地說，是改造了自我、符合革命標準的民眾才能成為人民，構成革命政權的基礎。

對革命政權來說，由于“人民”是要不斷調動、生成的對象，所以有必要教會人民使用民主，或者說，在一定階段內，民主是調動人民參與(革命)政治的有效途徑。因此，這里的民主就不是一套形式規(guī)則，而是一系列主動、被動地政治參與的方式。無論是座談會、參議會還是各界代表會、人民代表會議，中共作為主導者都強調要解決實際問題，這樣，群眾才有積極性、才愿意參與，由此也生發(fā)出對“形式民主”的批評，認為只要幫助群眾解決了具體問題，只要代表有真正的代表性，則采用選舉形式還是推選形式已變?yōu)榇我獑栴}。劉少奇在1949年8月東北局干部會議上的講話就集中闡述了這一點，認為公民登記、大家選舉、議會制等只是資產階級民主強調的形式，實質問題在于人民是否善于運用代表會議的形式來解決他們自己的問題，因此，“不要著重形式，不要著重選舉”。選舉可以搞，但要保證內容，不要流于形式主義，代表哪怕由推選產生，只要真正能代表大多數人的利益就行。他以村級人民代表會議為例，一個村子推選一兩個能夠代表人民的代表，“沒有反動派或者是個別的，大多數人是好這就是好”。代表會要開得生動活潑，一個月一次，一次解決一兩個問題，特別是群眾真正關心的問題，如伕子不公，負擔不公，軍屬、烈屬代耕制有毛病等，這樣大家才會積極地參加，反之，如果一個村子負擔公糧重，人民代表會議卻不討論，實際上就是沒有解決問題，起不到作用。*劉少奇：《關于人民代表大會問題》，《共和國走過的路——建國以來重要文獻選編(1949—1952)》，中央文獻出版社，1991年，第96、97頁。

有研究民主的學者指出，在對民主不同意義的使用方法中，“民主是對人民的回應性”更接近民主的真實含義。因為無論強調法律條件、多元競爭還是大眾參與，都“偏重政治過程的‘輸入’端，而忽略政治過程的‘產出’端”。所謂“回應性”是指“政府的政策在多大程度上反映了公民的需求、要求和偏好”，“如果一個政體在‘輸入’端看似民主，但它的實際表現卻與廣大人民群眾的意愿背道而馳，把它叫做‘民主’恐怕太勉強”。*王紹光：《民主四講》，北京三聯書店，2008年，第73頁。另一種對民主的擴展式理解對于解讀中共的民主實踐也頗有幫助，那就是“民主不僅是一種政治體制，也是一種政府管理形式”*王紹光：《民主四講》，第131頁。。中共依靠武裝奪取政權，其政權合法性不依賴形式化的認證，但它需要民眾對政權的認同，需要“符合人民大眾根本利益”的確認，因為革命的合法性來源于此。因此，了解民眾的真實困難，滿足他們的要求，并使民眾理解政府的想法，配合政府工作——這些對剛執(zhí)政的革命黨來說是更真實地獲得民眾支持的方法，也是政府能有效管理的保障。所以，從一開始，找到能夠下情上達、上情下達的便捷方式就是推行民主的題中之義，同時它又對應著中共工作方法中的“聯系群眾”和“走群眾路線”。

四、“各界人民代表會議”的確立與推行

經過一段時間的摸索，到1948年11月，中共中央最終明確“在城市解放之后實行軍事管制的初期，應以各界代表會為黨和政權的領導機關聯系群眾的最好組織形式”*《中共中央文件選集》第17冊，第529頁。，之前曾采取的貧民會、座談會、參議會等方式則被認為各自存在不足。

相比之前臨時、不定期的座談會，各界代表會力求成為一個常設性機構。每星期有一到二次會，每次不少于三小時，代表可提出各種市政建議，軍管會和政府要派代表參加討論、解答問題。相對之前參議會集中于上層的情況，各界代表會的代表來源更廣泛，但基本限于團體代表，如工廠、學校、機關、革命團體、民主黨派、商會等。代表大多由聘請產生，惟人民團體可由群眾大會推選，“但必須盡可能地多請原與群眾有密切聯系的代表，切忌盡請一些從外邊派去工作的干部”。各界代表會的定位是“市人民代表會議召開以前的臨時政府的協(xié)議機關”，所以對政府沒有約束權，“但我們如能運用得好，則我黨的一切決議和主張，均可經過他們的協(xié)助，取得廣大人民的擁護，并保持軍管會和市臨時人民政府與群眾的密切關系，使我們能夠聽到群眾的呼聲，探知群眾的要求，并取得群眾的協(xié)助來解決各項困難問題，例如解決煤糧缺乏問題及煤糧配給辦法等”。*《中共中央文件選集》第17冊，第532頁。政府能夠及時了解、因應民眾的需求，得到民眾的支持，這被稱為“黨的政策掌握了群眾”，是“考驗我們能否管理好城市的決定性力量”。

如果說，1948年11月的這個指示還是一種倡議的話，那么，從1949年7月到12月，中央則頻繁發(fā)出指示要求在新解放的城市和縣迅速召開各界代表會。會議的名稱也逐漸確定為“各界人民代表會議”，以涵蓋之前嘗試的“人民代表會議”和“各界代表會”，并區(qū)別于普選產生的“人民代表大會”。中央對各地召開各界人民代表會議加以督促的頻率和急迫性，從5個月內下發(fā)的一系列指示中可以明顯體察到，如1949年7月31日，中央給各中央局、分局下發(fā)的關于迅速召開各界代表會議和人民代表會議的指示中就提出，凡三萬人口以上的城市在解放兩個月或至遲三個月內即應召開各界代表會議，并批評之前中央發(fā)出關于召集各界代表會議的指示后，為時已久，除太原、石家莊、西安等少數城市以外，各地均尚未召集，此種拖延應迅速糾正。相應地，黨內干部中存在的不愿召開此類會議聽受批評及建議的傾向必須克服。*《中共中央文件選集》第18冊，第395頁。

1949年8月9日至14日，北平召開第一屆各界代表會議，毛澤東到會發(fā)言：“希望全國各城市都能迅速召集同樣的會議?！?《北京市重要文獻選編(1948、1949)》，第660頁。隨后半個月內，中央連續(xù)下發(fā)指示，催促三萬以上人口城市和各縣一律召開各界人民代表會議*《中共中央文件選集》第18冊，第422、430頁。，并針對執(zhí)行遲緩的現象嚴加督促：“你們過去對于城市召開各界人民代表會議一項重大問題，沒有發(fā)出指示，自己亦未在上海執(zhí)行，故對此事處于被動地位，并因此使城市工作受了相當大的損失。現在你們已經在上海開了一次各界代表會議，收到了良好效果，并已于8月24日給所屬發(fā)了指示，你們因此就在此項問題上恢復了主動權。中央看了，極為高興……現在請你們嚴催所屬三萬人口以上的城市，務于九月份一律開一次各界人民代表會議，并一律將開會情形在報紙上公開發(fā)表，在廣播電臺上公開廣播。不許可有不開的，不許可不公開發(fā)表和不做口語廣播?！?《中共中央文件選集》第18冊，第432頁。

到9月份后，中央除了繼續(xù)下發(fā)指示催促之外*如1949年9月3日，毛澤東在《必須維持上海，統(tǒng)籌全局》的指示中強調：“積極利用城市的各界代表會議及各縣的全縣代表會議，將一切施政中的重大問題，逐一提出自己有了準備的、想過了的、有了辦法的問題向會議作報告，并交付討論，征求他們的意見?！?《毛澤東文集》第5卷，第336頁)9月4日，《中央關于轉發(fā)察哈爾省各界代表會議的報告的指示》中提到：“尚未徹底完成土改的省、縣、區(qū)三級，均開各級(界)代表會議，鄉(xiāng)村開農民代表會議，而以縣的各界代表會為中心?！?《中共中央文件選集》第18冊，第442頁)9月7日，《中央關于召開縣的各界代表會議問題的指示》再次強調，縣一級的許多大政方針“均以召開各界代表會議，經過討論，取得代表們同意，然后傳達推行，比較不開這種會，長期限于黨內干部的討論、傳達和推行，要有利得多”(《中共中央文件選集》第18冊，第445頁)。9月16日，新華社發(fā)表社論《迅速召開各界人民代表會議》(《中共中央文件選集》第18冊，第562—566頁)。，鑒于各地在有效召開各界代表會議方面缺乏經驗，因此著手采取“典型帶動”方式，先選取、培養(yǎng)典型，取得經驗再加以推廣。1949年9月3日，毛澤東在《必須維持上海，統(tǒng)籌全局》的指示中提出：“新區(qū)各縣的各界代表會議我們尚無經驗，請你考慮選擇上海附近一二個縣親自領導，開一二次會試試?！?《毛澤東文集》第5卷，第336頁。很快，這一指示得到回應。1949年10月，上海選取松江縣召集了各界人民代表會議，取得成功。毛澤東立即將松江縣經驗下發(fā)各地，要求“仿照辦理，抓緊去做”：“這是一件大事。如果一千幾百個縣都能開起全縣代表大會來，并能開得好，那就會對于我黨聯系數萬萬人民的工作，對于使黨內外廣大干部獲得教育，都是極重要的?！?《建國以來毛澤東文稿》第1冊，中央文獻出版社，1996年，第51頁。

稍后，毛澤東又轉發(fā)薄一波關于華北各城市各界代表會議的報告，并要求將此報告“用電報發(fā)給你們所屬各市委省委區(qū)委黨委并轉發(fā)到地委縣委及一切中小城市的黨委，引起全黨干部的注意”，要求各地“總結你們自己在這一重大問題上的經驗教訓，報告中央”。為迅速掌握地方執(zhí)行情況，毛澤東于1949年12月29日致電華東局，急切詢問：“全華東區(qū)內縣市的人民代表會議共有多少縣開過了，尚有多少縣未開過？市的代表會議(三萬人口以上的)是否均已開過？一九五〇年一二三月內，全華東區(qū)所有縣市均應開一次人民代表會議，可以做到否？……此次上海市人民代表會議的經驗及結果如何？”*《建國以來毛澤東文稿》第1冊，第105、201頁。

在五個月的時間里，中共中央連發(fā)關于召開各界代表會議的指示，密集時甚至一天一條，表明中央特別是毛澤東在這一階段推動此項工作的決心。事實上，從1948年11月中央發(fā)出第一條指令，到1949年7月開始督促，其間半年多的空白說明關于召開各界代表會的指示并未得到地方的認真執(zhí)行和回應，因此才出現之后不厭其煩的督促。不難看出，指導者與執(zhí)行者對這一制度究竟能起到何種作用有著不一致的理解，對實行這一制度的必要性、急迫性也有認識上的落差。確實，各界人民代表會議這一體制并不是成熟的、已在實踐中被反復檢驗過的工作方式。所以，毛澤東特別注意搜集各地執(zhí)行這一制度時累積的經驗，并隨時把成功案例轉發(fā)各級黨委研究。而這種經驗摸索、總結又與推行這一經驗的堅定決心相配合。因此，指導者推動這一制度的決心并非來自對其實現狀態(tài)的肯定而是對其可能性的信心，或者更準確地說，是對相關工作中存在的主要矛盾和解決這一矛盾的基本方向的判斷。

五、各界人民代表會議的針對性和有效性

從對各界代表會議的定位可以看出，如果說各界代表會的召開主要針對接管城市和縣級以上政權，那么其中蘊藏的巨大隱患首先在于接管機構脫離群眾、陷入官僚主義的危險。

中共在各地接收時普遍采取的方式是成立軍管會，以軍事管制方式過渡。在軍管會人手有限的情況下，通常對軍政機關實行直接接管，而對行政機關、事業(yè)機關和生產企業(yè)等實行軍事代表制，即維持原有人員、體制，僅派軍事代表加以監(jiān)控、指導。這樣造成的問題是，一般民眾接觸的行政、事務機構人員仍是老一套人，給人以換湯不換藥的印象。而軍代表由于事事負責而很容易“陷入事務主義的圈子”，“代表整天忙于各種大大小小的事務，忙于接觸接管人員與被接管人員，因此，代表對于重大問題的考慮被事務主義所阻礙，整天忙得不可開交，但多忙于小問題，而放松了大問題”。為此，有的接管工作報告稱：“軍管會這一機構，對于接是很便當的，對于管則不大適宜?！边@些報告由此提出建議：“自上而下的系統(tǒng)接管，必須與自下而上的發(fā)動群眾相結合……應注意各種工作均要通過會議、推動組織，發(fā)揮大家的力量去辦?！?《北京市重要文獻選編(1948、1949)》，第358、417、412頁。

可見，順利接收只是一個開端，真正的挑戰(zhàn)在于百廢待興的狀況下如何恢復秩序、發(fā)展生產。在戰(zhàn)爭尚未結束的情況下，很多新解放區(qū)都承擔著征糧、提供稅收、物資支持等重任。怎樣攤派，怎樣完成征收、稅收任務，怎樣調節(jié)因解放造成的各階層間新的矛盾——這些問題如果不得到民眾的有效配合很難順利完成。問題是，在工作千頭萬緒，人手嚴重不足的情況下，接管干部更傾向用最“有效率”的辦法工作，也就是干部會的方式，指令性地工作。相比之下，發(fā)動群眾、組織團體、召集各界代表會、報告工作、說服教育等必然額外增加許多工作量，顯得太過麻煩、損失效率。但中央對此針鋒相對地提出，要學會使用“民主”的手段工作，“各界代表會議的召開，不但不會妨礙軍管會的職權，相反地，只會增強政府的工作效能”*《中共中央文件選集》第18冊，第563頁。。只是，這兩種工作方式的相輔相成并未經過具體論證說明，而是訴諸應然如此的判斷，依靠的是一種“道理”上的支撐——“究竟是依靠少數人工作好，還是讓廣大群眾來共同負責好”。

實際上，采用了各界代表會這樣一種“民主”形式不等于它一定能發(fā)揮正面效用，它是否能實現真“民主”也不完全取決于其產生過程。對于推動者來說，更真實的是以其內容來確?？梢园l(fā)揮對政府和民眾的正面效用，對雙方均有益，這樣，它就是一種“好的”民主形式。因此，中共在召集各界人民代表會議的指示和經驗總結中不斷強調，它的核心是要解決群眾關心的具體問題。換句話說，在大多數情況下，它不是討論政治問題的場所，而是一個聽取各方意見、建議，解決民眾需求，聽取政府工作解釋的場所。

各界人民代表會議就其形式而言，很容易被指認為“鳥籠民主”。它的代表由選舉、推選、聘請等幾種方式混合產生。不同時期各種選派方式所占比例不同，但整個代表中各階層、各政治派別所占份額都按事先擬定的原則確定——通常中共代表不應超過1/3，共產黨加可靠的左翼分子要超過1/2以保證政府決議通過，中間分子及“必須拉攏的少數右翼但不反動的分子”占1/3。會議要集中討論的議題、最終通過的決議也通常經由政府和黨組事先確定。按照毛澤東的說法，會議就是要“將一切施政中的重大問題，逐一提出自己有了準備的、想過了的、有了辦法的問題向會議作報告，并交付討論，征求他們的意見”*《毛澤東文集》第5卷，第336頁。。這樣看來，代表會議勢必成為政府布置工作的工具。但是，之所以各界人民代表會議得到大力推廣，不只因其能成為布置任務的工具，它同時要進一步打造民眾對政權的認同，提高其政治參與度和主動的配合性、積極性，沒有后者就沒有民主建政的基礎。所以，在代表產生辦法、議題設置、決議產生等程序性規(guī)則高度可控的前提下，中共更注意的是如何通過許多非程序性的規(guī)定使得會議可以給代表讓出足夠的表達和參與空間，使得會議起雙向而非單向作用，乃至成為一個“干部和人民互相學習的學?！?新華社社論：《一九五〇年全國各級領導同志必須重視各界人民代表會議，必須開好各界人民代表會議》，《人民民主政權建設工作》，第170頁。。

為此，中共總結出一系列經驗。比如，在會議議題上“一般都以當前生產上的重要問題為議題”*《建國以來毛澤東文稿》第1冊，第105頁。，且這些生產議題又應多與民生問題息息相關，“如原料如何供給，產品如何推銷，勞資關系如何調整，城市糧食如何供應等”*社論：《必須開好各界人民代表會議》，《人民日報》1950年3月3日。，產生決議也相應以“抓緊解決為廣大群眾所迫切要求解決的一兩個問題”為主。因此，提案可以廣為搜集、討論，但決議則要集中，且以能否實現和落實為首要考量：“決議后一定要貫徹執(zhí)行，不能執(zhí)行的，不要決定；決定了但行不通的，應向代表和群眾說明道理，加以解釋，以示信于人民?！倍跁h中貫徹“民主作風”，一則體現為政府對自身的工作，已做的、未做的、將做的進行認真的報告、說明，乃至公開政府財政接受監(jiān)督；二則體現為讓代表能有充分發(fā)言的機會——“使每個代表都有發(fā)言的機會，是開好代表會的關鍵”。為此，干部應該在討論中少發(fā)言，尤其強調避免對那些“不正確”的言論采取斥責和打壓的態(tài)度。同時，要創(chuàng)造多樣而靈活的會議和討論形式以提供更多發(fā)表意見的機會，“大會之前開了小組會，大會討論與小組會之間又有個別交談會，會外座談。在小組會上發(fā)現問題，準備意見。在大會上集中幾個問題進行深入討論。在會議上不怕爭論，允許發(fā)表反對的意見，讓正面反面各抒理由大家鄭重研究，然后使分歧意見歸于一致”。*上?！督夥湃請蟆飞缯摚骸稄乃山鹘缛嗣翊頃h得到些什么經驗？》，《人民日報》1949年10月15日轉載。

正如很多代表自述的那樣，最初他們是帶著“聽會”“舉手”“領任務”的被動心態(tài)去開會的，只有當他們從“不說話”變成“說好話”再變成“提意見”“提建議”時，他們的主動性才被逐步調動出來。而這些代表由于多由行業(yè)選舉、推選，會后要承擔的任務就是“向其所代表的機關、團體、學校、工廠、部隊和行業(yè)，分頭報告和解釋會議的決議”，這使得上情得以有效下達，“把一個代表大會化成無數的大會、小會”。*《中共中央文件選集》第18冊，第563頁。在民眾與政府的直接聯系渠道匱乏的情況下，讓民眾能較為迅速、直接、準確地了解政府的部署和意圖，以減少由于不了解、誤解造成的不配合、摩擦與沖突，無怪乎有人稱一個代表會可以起到幾百個干部的作用。

可見，中共固然視各界人民代表會議為一種“實質民主”的探索，但其實更將其視為一種政府有效聯系群眾的工作方法?！度嗣袢請蟆飞缯撛诳偨Y相關經驗時稱，代表會議“樹立了新的領導作風”：“學會了經過人民代表會議布置工作，檢查工作，進行批評與自我批評；學會了通過人民代表會議把人民的意見集中起來然后堅持下去，變?yōu)楦麟A層人民大眾的共同意志和行動?！鄙缯撜J為，新政權在業(yè)務不熟悉、干部缺少以及各種復雜任務互相交錯的條件下順利完成各項工作的原因之一，便是依靠了各界人民代表會議。由此，“不但黨外，黨內也受到了很大的教育”。因為許多干部習慣于過去在農村的工作方法，即分散使用干部，將干部分散到鄉(xiāng)村，巡回活動、單獨指導，零散地處理問題，而不太懂得如何將主要問題匯集起來，有步驟有重點地集中力量加以處理。相對而言，各界人民代表會議是一種新的聯系群眾的方式，通過它可以匯聚帶普遍性的問題，確認當務之急，集中力量予以解決。*社論：《必須開好各界人民代表會議》，《人民日報》1950年3月3日。

六、代表會議的內在矛盾與應對

雖然代表會議的目的是最終要上下一致，以便執(zhí)行。但實際上，會議既然是不同階層表達意見、訴求的場所，那就必然存在矛盾，且“民主作風”越充分，各階層代表越敢于發(fā)言，相互之間的矛盾往往越明顯。這里的矛盾表現在兩個層面：一是各階層間的利益沖突，政治性的如勞資之間、店員與店主之間，經濟性的如房客與房東之間；二是政府貫徹中心工作與滿足民眾自身需求之間的矛盾，突出表現在征收工作、稅收工作不斷增加民眾負擔。

在各階層的利益沖突中，政府反而擔當起居中調節(jié)的角色。如在勞資矛盾中，政府在言論、道義上支持工人一方，針對資方的“錯誤”言論展開斗爭，但在實際訴求層面，出于發(fā)展生產的需要，政府會抑制工人增加工資、禁止開除等訴求，甚至由政府出面提供失業(yè)救濟以滿足資方在一定條件下可開除工人的請求。在所謂“既團結又斗爭”的原則下，工人需要學會既對資方的“錯誤”言論加以批評，又要對資方的接受批評表示歡迎，同時還得在爭論時做到心平氣和，避免態(tài)度過分激動。就此而言，代表會議提供的不單是一個各階層、界別表達自身訴求的場所，也是一個聽取其他階層、界別表達的場所，并學會在爭論、斗爭與團結中獲得超出自身利益視野的更宏觀的眼光。這是一種對代表的政治教育，也是“人民”得以落實的基礎。被樹為典型的松江縣各界人民代表會議的總結報告就強調，會議“給參加會議的各界代表們一個最現實的教育”，特別是對于工農代表，他們“從這個會議的過程中進一步認識了自己的地位、力量與責任，開始具體了解各階層團結的真正意義及其重要性，從而大大提高了自己的階級覺悟”*上?！督夥湃請蟆飞缯摚骸稄乃山鹘缛嗣翊頃h得到些什么經驗？》，《人民日報》1949年10月15日轉載。。之前曾提到，中共進入城市之后需大力依靠工人階級和工人階級狀況不理想的現實之間存在很大落差，解決這種反差的手段之一，以毛澤東的設想，就是要用民主的方法教育人民：“必須讓他們參與政治活動，不是強迫他們做這樣做那樣，而是用民主的方法向他們進行教育和說服的工作。這種教育工作是人民內部的自我教育工作?！?《建國以來毛澤東文稿》第1冊，第418頁。

相比之下，在政府中心工作與群眾需求之間孰輕孰重、孰先孰后以及如何吸納民眾意見減輕、合理分配負擔等方面，政府必須發(fā)揮更主動的作用，制定更具有效性、為各方所接受的方案。在這方面，代表會議要發(fā)揮的是及時、準確地反映情況與實施監(jiān)督和批評職能。像城市管理中至關重要且矛盾集中的稅收問題就需經過代表會議的反復討論和審議。北京市在第二屆各界人民代表會議中一次通過了五種財稅提案。在后來的工作報告中，彭真認為，北京的稅本來不輕，但經過代表會議討論之后就能順利征收，而公債由于未能及時提交代表會議討論，因此推銷得費勁。不過，實際地說，稅收方案是否能被接受，不完全取決于代表會議的討論，更取決于制定過程中能否掌握各方情況、吸納各方意見。北京市黨組為準備稅收提案事先進行了一系列工作，除做一般調查研究外，還輔以各種典型調查，舉行一系列座談會，派人到天津了解營利事業(yè)所得稅和營業(yè)稅情況，以資比較。草擬的征收辦法草案與提案經黨組會三次研討和市委修改，并由市政府行政會議和第一屆各界人民代表會議協(xié)商委員會數次協(xié)議，最后才提交第二屆各界人民代表會議。由于準備充分，這些提案和辦法在各界人民代表會議上才得以順利通過。然而，即便經過充分醞釀以及代表會議一致贊成，稅收過重問題仍給工商業(yè)造成很大負擔，“有賣出生產工具或房屋而繳稅的；有為逃避稅收、公債而抽資歇業(yè)或化為小戶的；甚至有為逃避負擔而棄鋪逃跑的”。*《北京市重要文獻選編(1950)》，中國檔案出版社，2001年，第67、23、246頁。為此，市黨組又組織了詳細調研，提出了調整意見。

上述情勢說明，政府在制定政策方面掌握著絕對的主導權，代表會議相對只是在貫徹和執(zhí)行的過程中發(fā)揮作用。當然，政府采取的政策通過代表會議加以充分解釋，特別是就一些不得已的措施求得民眾諒解，這本身也能起到實質性作用。如在松江縣的各界人民代表會議上，饒漱石就圍繞合理負擔問題進行了一系列解釋，特別指出在群眾尚未發(fā)動、區(qū)鄉(xiāng)兩級政權多未改造、新區(qū)工作干部少，以及對新區(qū)征收公糧和對城鎮(zhèn)整理稅收缺乏經驗的現實條件下，新政權在進行第一次秋征時，只能暫時利用國民黨時代各縣賦冊所載的賦畝或賦元，采取按戶累進征收的辦法。而對各城市和集鎮(zhèn)稅收的整理，除取消苛捐雜稅與某些顯然極不合理的稅收外，也只能暫時按照國民黨時代某些舊有稅規(guī)稅率，加以逐步改造和整理。這與當時仍需確保戰(zhàn)爭供給及為避免過急改革引起混亂的顧忌相關。當然，他也強調在暫時利用國民黨舊有冊賦和稅規(guī)進行征收時要杜絕貪污自肥，在農村的征收則要輔以清查黑地、反對地主惡霸轉嫁負擔的斗爭。*饒漱石：《關于減租減息合理負擔與工商政策問題——在松江全縣各界人民代表會議的講話》，《人民日報》1949年10月15日。

在征糧、稅收這些實際負擔沒有減輕，甚至加重的情況下，如何使民眾不因此加重疑慮乃至離心離德，代表會議所發(fā)揮的疏通作用顯得至關重要。上情下達、下情上達固然不能馬上解決所有問題，但無疑能起到疏導、凝聚人心的作用。毛澤東在七屆三中全會上的講話中著重談到由于革命勝利、社會經濟改組所引發(fā)的對立情緒以及在此狀況下爭取各方支持的急迫性：“由于社會經濟改組和戰(zhàn)爭帶來的工商業(yè)的某些破壞，許多人對我們不滿?，F在我們跟民族資產階級的關系搞得很緊張，他們皇皇不可終日，很不滿。失業(yè)的知識分子和失業(yè)的工人不滿意我們，還有一批小手工業(yè)者也不滿意我們。在大部分農村，由于還沒有實行土地改革，又要收公糧，農民也有意見……為了孤立和打擊當前的敵人，就要把人民中間不滿意我們的人變成擁護我們……我們一定要做好工作，使工人、農民、小手工業(yè)者都擁護我們，使民族資產階級和知識分子中的絕大多數人不反對我們?！?《建國以來毛澤東文稿》第1冊，第398頁。

在民情多有不滿的情況下，代表會議這一“民主”場合不單要起疏通、解釋的作用，還要為各種批評意見提供出口，所以后來的各界人民代表會議越來越強調把“檢討工作和檢查干部作風”作為一項固定議程，這也被認為是糾正主觀主義和官僚主義的有效辦法。本來民主體制的核心作用之一就是對權力的監(jiān)督和制約，但這種制約能夠常態(tài)而有效地實現，則需憑借一套行之有效的制度運行，而以鼓勵群眾批評的方式“檢查干部作風”的主動權仍操之于執(zhí)政者手中，這顯然不是有保證的辦法。

事實上，在推行民主實踐的過程中，中共越來越將選舉、分權等資產階級民主的基本原則斥之為“形式主義”，越來越有意采取一套與之不同的方式。最典型的是，在早期人民代表會議的嘗試中，無記名投票還是經常被采用的方式，但是到了各界人民代表會議確立后，相關指導意見越來越強調用舉手選舉的方式取代投票選舉，因為舉手的方式降低了投票門檻，更簡單便利，而投票選舉會使很多不識字的人被排斥在外。然而，早在根據地時期，農村中就曾采取投豆的方式使文盲也可行使投票權力，可這現在也被認為是“形式主義”*“過去參議會選舉的辦法是人民投豆或者舉手，投完以后就完事，那是形式主義，那樣做法不對?！眲⑸倨妫骸蛾P于人民代表大會問題》，《共和國走過的路——建國以來重要文獻選編(1949—1952)》，第97頁。。這意味著中共對“形式民主”的理解本身亦趨于“形式”，即只看到它形式的一面，而看不到其支持民主實質內容的部分，更重要的是看不到一些繁瑣程序因其形式化而具有的作用。換句話說，民主的許多程序固然由其形式化而顯得繁瑣、麻煩，乃至縮小了民主的適用范圍，但它同時也是其能夠獨立運行的保障。相比之下，中共在打造其民主實踐時一再強調方便、靈活、不拘形式、因地制宜，但恰好缺乏必要的分化與分立原則，也就缺乏獨立性的體制保證。

結語：作為工作方法與作為根本制度的“各界人民代表會議”

從1949年12月開始，中央陸續(xù)制定了省、市、縣、區(qū)各級的“各界人民代表會議組織通則”，使得“各界人民代表會議”的體制正式固定下來。從1950年到1953年，各地紛紛召開不同級別的各界人民代表會議。雖然中央對于召開代表會議的頻率有所規(guī)定，但實際上很少有地區(qū)嚴格執(zhí)行。而各地所召開的各界人民代表會議的數量、質量參差不齊。更重要的是，隨著1949年后各級政府建制日漸完備，政府的主導能力日漸增強，使得代表會議中政府任務與群眾要求孰輕孰重的天平更逐步倒向政府一邊。

從1950年開始，諸如鎮(zhèn)壓反革命以及“三反”、“五反”、抗美援朝等一系列群眾運動式的政治運動交替展開。在此過程中，由于在說服群眾配合政府指令方面，各界人民代表會議可以發(fā)揮獨特效用，因此成為政府動員群眾參加這些政治運動的重要工具。北京市在鎮(zhèn)壓反革命運動中，就是先在各界人民代表會議通過一個一般擁護中央鎮(zhèn)壓反革命條例的決議，然后再進行大逮捕*《建國以來毛澤東文稿》第2冊，第192頁。。

一旦政府布置的中心工作占據了會議的主要日程，則群眾關心的生活、生產問題勢必受到擠壓，且政治動員、報告增多，一般代表發(fā)言的機會、參與的主動性難免受到影響。1951年9月，《人民日報》曾刊發(fā)一系列文章，檢討基層各界人民代表會議召開過程中產生的種種偏差，其中河北定縣地委副書記反映的情況頗具代表性。首先，各縣的人民代表會議沒有形成為基本制度，常常是在上級的督促下，單純地為布置中心工作而臨時倉促召開。其次，代表的產生有包辦現象，分配代表名額沒有一定原則標準，經常是在會前根據工作性質臨時分配。在選舉過程中，有的是由干部指定或先確定目標再經過組織保證，后經群眾通過。代表會上的干部列席過多，干部民主作風差，使人民代表會變質為干部會、動員會、訓練班。再次，會議單純地布置中心工作，不討論關于群眾生活的提案。因此，群眾就不再愿意提出提案。該縣有70萬人口，而第六次代表會議上的提案僅有13件。*范文興(中共定縣地委副書記)：《我對定縣專區(qū)各縣人民代表會議的看法》，《人民日報》1951年9月2日。

事實上，很多地區(qū)都經歷過提案銳減的階段，這種情況說明如何使用民主工具對于大部分地方干部而言依然相當陌生。越是單純將代表會議視為一種工作方法，以是否方便、適用要求它，反而越容易造成它的不穩(wěn)定，如一位縣長在檢討中所指出的那樣：“對人民代表會議與人民代表大會是我們國家的基本制度、是人民民主政權的基本組織形式這一點認識不夠明確。我們只是認為它是團結各階層人民，發(fā)揚民主，推動工作的好方式?！?《為什么沒有開好人民代表會議？——河北新樂縣縣長李純良的檢討》，《人民日報》1951年9月7日。

新中國成立后，隨著“民主建政”成為相對獨立的政治目標，各界人民代表會議的制度化、正規(guī)化的訴求越來越凸顯。1953年后，隨著普選產生的人民代表大會開始籌備，各界人民代表會議漸漸退出歷史舞臺。那種融權力機關、政權機關、協(xié)議機關、統(tǒng)一戰(zhàn)線組織等多重因素為一體的混合形態(tài)隨之被分工更明確的各種機構代替。

相對之后更為完善、嚴密的人民代表大會體制，各界人民代表會議雖然帶有過渡階段的

歷史痕跡和種種缺陷，但它因應現實狀況的時效性恰好有益于我們貼切把握中共主導的民主實踐的動機、意圖與效能。事實上，從抗戰(zhàn)中后期開始，隨著創(chuàng)建“新中國”的意識越來越凸顯，如何在中國發(fā)展出一種行之有效的民主政治，日益成為各黨派、政治力量關注的焦點，也是爭奪的焦點。中共在根據地推行的“三三制”、鄉(xiāng)村選舉等一系列嘗試，為累積一種實用、有效且富于凝聚力的民主實踐作出了有效摸索，而結合于生產、土地問題展開的群眾運動則為在鄉(xiāng)村社會實行民主革命開辟出道路。到解放戰(zhàn)爭后期，隨著中共的力量從鄉(xiāng)村轉向城市、從占領轉向接管，面對新的挑戰(zhàn)與矛盾，中共又適時采用和推行“各界人民代表會議”制度作為這一階段所強調的“實質民主”的對應性實踐。這可以說是一個復合性體制：其運行，既依托于協(xié)商式民主的組織形式，又依靠“群眾路線”的工作方法；其功能，既作為一種政府管理形式、訴諸“民主的回應性”來解決社會矛盾和民生需求，又須承擔民主革命“團結人民”“教育人民”的任務；其性質，既是一種根本制度，又是一種工作方法。而這些不同的面相如何協(xié)調，其中蘊含哪些矛盾，其有效與失效與怎樣的條件變化相關，尚需更深地回到具體而豐富的歷史實踐經驗中加以考察與剖析。而把握這一歷史轉折時期中共在民主政治領域的實踐方式與經驗，無疑將有助于理解此后更長一段時期內中共運用和調動“民主”手段的邏輯、方式與效用等更深層次的歷史問題。

(本文作者 中國社會科學院文學研究所研究員 北京 100732)

(責任編輯 吳志軍)

The Establishment and Evolution of the System of the People’s Congress of All Circles before and after 1949

Cheng Kai

This paper attempts to sort out, on the eve of the founding of the new China, how the CPC found and established the system of the People’s Congress of All Circles, in the process of turning the country to the city, taking over to the occupying, and war to construction. This is a complex system, and its operation is based on the organization form of consultative democracy, and relies on the working method of “the mass line”. It functions as a form of government management to resort to the “response of democracy” to resolve social contradictions and people’s needs, and at the same time, it undertakes the task of “uniting the people” and “educating people” of the Democratic Revolution. Its nature is not only a fundamental system, but also a working method. Its process of generation and evolution can reflect the CPC’s understanding, demand and construction path of “democracy” in this stage.

D232；K271

A

1003-3815(2016)-11-0084-14