“以罰代管”行政執(zhí)法方式生成的制度機(jī)理研究*
——以公路貨運(yùn)“治超”執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)榛c(diǎn)的社科法學(xué)分析

黃　锫

（同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，上海200092）

“以罰代管”行政執(zhí)法方式生成的制度機(jī)理研究*
——以公路貨運(yùn)“治超”執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)榛c(diǎn)的社科法學(xué)分析

黃锫

（同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院，上海200092）

“以罰代管”中的復(fù)式法律行為結(jié)構(gòu)是責(zé)令改正不作為與行政罰款作為之間的榫卯?！斑`法過(guò)?！毕仑?zé)令改正作為的高昂制度成本與義務(wù)缺位下責(zé)令改正不作為的低廉制度成本共同促使執(zhí)法者選擇后者。分稅制下地方財(cái)政收入的相對(duì)窘迫、行政分包制下地方公共事務(wù)的承包責(zé)任、“晉升錦標(biāo)賽”制下地方行政官員對(duì)G D P增長(zhǎng)的注意力聚焦等約束條件決定了罰款收入成為執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，同時(shí)罰款行為也能作為執(zhí)法者發(fā)出的合作信號(hào)，這些制度收益誘導(dǎo)執(zhí)法者選擇罰款的作為?！耙粤P代管”作為一種執(zhí)法的博弈均衡狀態(tài)，其中形成的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)結(jié)構(gòu)與成文法律規(guī)范明定的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生錯(cuò)位，在極端情況下會(huì)迫使違法者通過(guò)“身體維權(quán)”的方式尋求救濟(jì)。

以罰代管；行政執(zhí)法；執(zhí)法方式；制度機(jī)理

一、問(wèn)題的引出

在我國(guó)行政執(zhí)法實(shí)踐中，“以罰代管”的現(xiàn)象普遍存在，其是指行政執(zhí)法者收取行政違法者的罰款后放任行政違法者繼續(xù)實(shí)施違法行為而不予糾正的特殊行政執(zhí)法方式。①關(guān)于行政執(zhí)法的概念界定，參見劉平：《行政執(zhí)法原理與技巧》，上海人民出版社2015年版，第3-4頁(yè)。其中關(guān)于行政執(zhí)法的廣義概念狹義概念之爭(zhēng)，參見姜明安主編：《行政執(zhí)法研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，第6頁(yè)?！耙粤P代管”的極端形式是“罰款月票/年票”的出現(xiàn)，即執(zhí)法者要求違法者繳納特定數(shù)額罰款，并在一定期限內(nèi)（一個(gè)月或一年）對(duì)違法者實(shí)施的相同違法行為不予處罰，放任此種違法行為的發(fā)生。于此，執(zhí)法者做出行政罰款決定并收繳罰款的“罰”被認(rèn)為代替了要求違法者糾正自身違法行為的“管”。出現(xiàn)“以罰代管”的典型執(zhí)法領(lǐng)域是公路貨運(yùn)治理超載執(zhí)法（以下簡(jiǎn)稱：“治超”執(zhí)法），在該領(lǐng)域中長(zhǎng)期存在著執(zhí)法者（包括公路執(zhí)法人員、道路運(yùn)輸執(zhí)法人員、道路交通安全執(zhí)法人員等）收取超限/超載貨車車主罰款后，默許貨車車主繼續(xù)實(shí)施超限/超載行為的行政執(zhí)法方式。在接連發(fā)生的河南省永城縣貨車司機(jī)劉溫麗服毒自殺案（以下簡(jiǎn)稱：劉溫麗案）②劉溫麗案的具體案情詳見《要多少條命才能換來(lái)路政清風(fēng)？》，《新民周刊》2013年12月12日；《永城徹查女車主遭罰服毒》，《新京報(bào)》2013年12月2日。下文關(guān)于劉溫麗案的細(xì)節(jié)如無(wú)特別說(shuō)明，均來(lái)源于這兩篇報(bào)道。和河南省民權(quán)縣貨車司機(jī)張高興夫妻服毒自殺案（以下簡(jiǎn)稱：張高興案）③張高興案的具體案情詳見《河南超載貨車司機(jī)服毒自殺前的59天：曾偷拍超限站執(zhí)法》，http://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_1282319。下文關(guān)于張高興案的細(xì)節(jié)如無(wú)特別說(shuō)明，均來(lái)源于這篇報(bào)道。中，都能發(fā)現(xiàn)“以罰代管”的行政執(zhí)法方式在其中隱隱出現(xiàn)。

“以罰代管”是一種常態(tài)化存在的隱性行政執(zhí)法方式，它沒(méi)有得到任何成文法的支持，相反，它是被成文法上的有關(guān)規(guī)定明確禁止的。然而身處執(zhí)法過(guò)程中的各方主體卻都對(duì)此心照不宣，并循其軌跡而行為。在這一意義上，“以罰代管”是執(zhí)法者與違法者之間所形成的尤金·埃里希（Eugen Ehrlich）意義上的“活的法律”。④參見[德]托馬斯·萊賽爾：《法社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》，高旭軍等譯，上海人民出版社2014年版，第68頁(yè)。如果將以罰代管執(zhí)法方式的出現(xiàn)歸結(jié)為執(zhí)法者的貪婪成性、權(quán)力尋租或者法治素質(zhì)低下，即使不完全錯(cuò)誤，也忽略了其中最主要的問(wèn)題。誠(chéng)如某學(xué)者所言，法律制度的存在應(yīng)視為在某些相對(duì)穩(wěn)定的約束條件下人們面對(duì)常規(guī)性社會(huì)問(wèn)題的比較經(jīng)濟(jì)化的回應(yīng)。⑤蘇力：《也許正在發(fā)生：轉(zhuǎn)型中國(guó)的法學(xué)》，法律出版社2004年版，第235-236頁(yè)?！盎畹姆伞睂?shí)質(zhì)上是人們穩(wěn)定行為模式的常態(tài)化存在，依此推之，“以罰代管”的長(zhǎng)期存在應(yīng)視為執(zhí)法者在特定制度約束條件下為完成執(zhí)法任務(wù)所做出的經(jīng)濟(jì)性選擇。簡(jiǎn)單地將執(zhí)法者道德品質(zhì)與法律素養(yǎng)的缺陷放大成為主因，不但無(wú)法使人明了這一執(zhí)法方式出現(xiàn)的真實(shí)理由，而且也無(wú)助于提出解決問(wèn)題的有效途徑。因此，筆者于本文將以公路貨運(yùn)“治超”執(zhí)法領(lǐng)域?yàn)榉治龌c(diǎn)，運(yùn)用必要的社科法學(xué)方法，分析“以罰代管”執(zhí)法方式產(chǎn)生的制度機(jī)理，挖掘問(wèn)題存在的真正緣由，以便為提出切合實(shí)際的問(wèn)題解決方案提供理論基礎(chǔ)。

二、“以罰代管”中的復(fù)式法律行為結(jié)構(gòu)

“以罰代管”只是對(duì)特定行政執(zhí)法方式的口語(yǔ)化表達(dá)，它體現(xiàn)了實(shí)踐理性對(duì)行政執(zhí)法現(xiàn)象的提煉，以此便于日常交流中的信息溝通與傳播。然而要真正理清這種執(zhí)法方式產(chǎn)生的制度機(jī)理，則必須深入到它的內(nèi)部，辨明其中存在的法律行為結(jié)構(gòu)。就法理而言，行政執(zhí)法的主要目的在于恢復(fù)與維護(hù)被破壞的理想法秩序，這種理想法秩序是主權(quán)國(guó)家通過(guò)成文法律規(guī)范建構(gòu)的應(yīng)然行為規(guī)則集，違法者正是由于實(shí)施了有悖于這種理想法秩序的行為而遭受執(zhí)法上的負(fù)面評(píng)價(jià)。在這一意義上，“以罰代管”中的“管”是指恢復(fù)被違法者破壞的理想法秩序，即要求違法者糾正其已經(jīng)或正在實(shí)施的違法行為，返回違法行為發(fā)生前的法秩序狀態(tài)。與此相對(duì)應(yīng)，執(zhí)法者實(shí)施的行政處罰是對(duì)違法者進(jìn)行的額外懲處，而并非要求返回到違法行為發(fā)生之前的秩序狀態(tài)中?！傲P”的目的不是為了恢復(fù)被破壞的理想法秩序，而是通過(guò)這種額外懲罰對(duì)存量違法者及潛在違法者施加心理威懾，產(chǎn)生“殺雞儆猴”的心理效應(yīng)，進(jìn)而預(yù)防違法行為的再出現(xiàn)，維護(hù)理想法秩序的存續(xù)。可見，“管”的制度面向是朝后的，即面向違法者已經(jīng)實(shí)施的違法行為，“罰”的制度面向則是朝前的，即面向違法者可能實(shí)施的違法行為。

基于此，可以梳理出“以罰代管”中存在的復(fù)式法律行為結(jié)構(gòu)：一層是行政命令行為，具體表現(xiàn)為對(duì)違法者實(shí)施的“責(zé)令改正”；⑥我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)責(zé)令改正的法律定性有著激烈的爭(zhēng)論，相關(guān)學(xué)說(shuō)包括行政處罰說(shuō)、行政強(qiáng)制措施說(shuō)、行政命令說(shuō)、處罰附隨義務(wù)說(shuō)、性質(zhì)區(qū)分說(shuō)、獨(dú)立行為說(shuō)等。參見藤祥志：《“責(zé)令改正”的獨(dú)立性原理探討》，載胡建淼主編：《公法研究》（2010年第八輯），浙江大學(xué)出版社2010年版。筆者認(rèn)為責(zé)令改正屬于行政命令行為的一種類型，具有獨(dú)立法律屬性。另一層是行政處罰行為，具體表現(xiàn)為對(duì)違法者實(shí)施的“行政罰款”。在這種復(fù)式法律行為結(jié)構(gòu)中，責(zé)令改正屬于“管”的范疇，核心目的在于“恢復(fù)”——返回理想的法秩序；行政罰款則屬于“罰”的范疇，核心目的在于“威懾”——預(yù)防違法行為的再發(fā)生。由此可以進(jìn)一步推出以下論點(diǎn)：“以罰代管”嚴(yán)格而言應(yīng)該是指“已罰不管”，它的真正法律內(nèi)涵在于以行政罰款作為與責(zé)令改正不作為之間的榫卯。

對(duì)于責(zé)令改正不作為的法律內(nèi)涵還應(yīng)進(jìn)一步分析。從行政法理論角度而言，執(zhí)法者在執(zhí)法過(guò)程中實(shí)施的多數(shù)行政行為都屬于“意思行政行為”，⑦胡建淼：《行政法學(xué)（第二版）》，法律出版社2003年版，第207頁(yè)。即執(zhí)法者依法做出對(duì)違法者權(quán)利義務(wù)進(jìn)行處分的意思表示后，該行政行為就宣告成立，并期待違法者的主動(dòng)履行。當(dāng)違法者不主動(dòng)履行時(shí)，就需要執(zhí)法者通過(guò)“實(shí)力行政行為”予以強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)。責(zé)令改正也屬于意思行政行為的一種，只要執(zhí)法者通過(guò)法定程序表達(dá)了法定的意思表示（常以格式化的法律文書形式作為載體，如責(zé)令改正通知書），那么責(zé)令改正就已在法律上宣告成立。不過(guò)，責(zé)令改正的意思表示內(nèi)容在理論特質(zhì)上與行政處罰不同，它并沒(méi)有對(duì)違法者創(chuàng)設(shè)新義務(wù)，只是對(duì)違法者所應(yīng)盡的第一性法律義務(wù)的重新聲明和主張。從社科法學(xué)的視角觀察，這實(shí)際上是要求違法者內(nèi)化其違法行為所產(chǎn)生的負(fù)外部性，⑧外部性（Externality）是法律經(jīng)濟(jì)分析中常用的一個(gè)概念，源于經(jīng)濟(jì)學(xué)的術(shù)語(yǔ)，也被稱為溢出效應(yīng)（Spillover Effect），是指社會(huì)主體的行為對(duì)其他主體產(chǎn)生的影響。此類影響分為正面影響與負(fù)面影響，因此外部性也分為正外部性與負(fù)外部性，如在自家花園種植花草使路過(guò)的行人感覺(jué)賞心悅目就是正外部性的體現(xiàn)，工廠排污對(duì)周圍環(huán)境造成損害就是負(fù)外部性的體現(xiàn)。外部性的內(nèi)化（internalize the externalities）是指，將因自身行為導(dǎo)致他人承擔(dān)的成本或享有的收益轉(zhuǎn)化為自身承擔(dān)的成本或者享有的收益，外部性的內(nèi)化可以通過(guò)制度設(shè)計(jì)的方式予以實(shí)現(xiàn)。筆者于本文中將會(huì)反復(fù)使用這一概念。從而恢復(fù)理想法秩序，并達(dá)到穩(wěn)定社會(huì)合作秩序中他者規(guī)范性預(yù)期（normative expectations）的目的。⑨陸宇峰：《盧曼的“自創(chuàng)生”系統(tǒng)論法學(xué)》，載高鴻鈞、趙曉力主編：《新編西方法律思想史》，清華大學(xué)出版社2015年版，第325-326頁(yè)。在執(zhí)法者做出責(zé)令改正的意思表示后，如果違法者不主動(dòng)糾正其違法行為，那么執(zhí)法者就應(yīng)當(dāng)采取必要的實(shí)力行為（如行政強(qiáng)制執(zhí)行）迫使其改正違法行為。由此，責(zé)令改正不作為事實(shí)上又可以進(jìn)一步區(qū)分為責(zé)令改正意思表示的不作為與之后實(shí)力行政行為的不作為兩種情形。如在公路貨運(yùn)“治超”執(zhí)法中，責(zé)令改正不作為既可以表現(xiàn)為“治超”執(zhí)法者沒(méi)有開具責(zé)令改正通知書（意思表示不作為），也可以表現(xiàn)為開具責(zé)令改正通知書后并沒(méi)有實(shí)際要求超限/超載違法者糾正違法行為（實(shí)力行為不作為）。

由此可見，“以罰代管”中的復(fù)式法律行為結(jié)構(gòu)中包含了行政罰款的作為和責(zé)令改正的不作為，其中根據(jù)責(zé)令改正不作為又可以進(jìn)一步區(qū)分為意思表示不作為與實(shí)力行為不作為兩種情形。分清“以罰代管”中的這種復(fù)式法律行為結(jié)構(gòu)是探索催生這種特殊行政執(zhí)法方式的制度機(jī)理的基礎(chǔ)?；诖?，以下筆者將從制度成本與制度收益兩個(gè)角度分別探討執(zhí)法者為何會(huì)實(shí)施責(zé)令改正的不作為以及為何會(huì)選擇行政罰款的作為（包括收取罰款月票/年票）。

三、責(zé)令改正的制度成本：為何不“管”

制度成本（institution costs）的核心含義在于不同約束條件下社會(huì)主體參與某項(xiàng)制度運(yùn)行所需要耗費(fèi)的成本。⑩張五常認(rèn)為社會(huì)制度運(yùn)行所需要的成本支出范圍極廣，許多非市場(chǎng)交易領(lǐng)域中也同樣存在這些費(fèi)用，科斯所謂的交易費(fèi)用（transaction costs）概念容易誤導(dǎo)，因此他用制度費(fèi)用的概念取代了交易費(fèi)用的概念。參見張五常：《經(jīng)濟(jì)解釋卷二收入與成本：供應(yīng)的行為（上篇）》，中信出版社2011年版，第228頁(yè)。制度成本的高低會(huì)對(duì)執(zhí)法者執(zhí)法方式的選擇起到?jīng)Q定性作用，責(zé)令改正不作為的出現(xiàn)就源于特定約束條件下執(zhí)法者對(duì)不同執(zhí)法策略所產(chǎn)生的制度成本的權(quán)衡與考量。為了理解責(zé)令改正的制度成本高低，筆者區(qū)分出責(zé)令改正作為與責(zé)令改正不作為兩種執(zhí)法策略，分別考查它們產(chǎn)生的制度成本。

（一）“違法過(guò)?！敝仑?zé)令改正作為的高昂制度成本

行政執(zhí)法的制度成本包括直接執(zhí)法成本和間接執(zhí)法成本。前者在加里·貝克爾（Gary Becker）的最優(yōu)執(zhí)法理論中被界定為執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法者消耗的無(wú)形成本（如工作時(shí)間、人員精力等）與有形成本（如執(zhí)法設(shè)備）的總和，①Gary Becker,Crime and Punishment:An Economic Approach,76 Journal of Political Economy 169（1968）.它是取得執(zhí)法成效的必要支出。后者在戴治勇的選擇性執(zhí)法理論中被界定為當(dāng)作為執(zhí)法依據(jù)的法律本身因社會(huì)情勢(shì)變化而不合時(shí)宜時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)法所導(dǎo)致的社會(huì)福利損失。②戴志勇：《選擇性執(zhí)法》，《法學(xué)研究》2008年第4期。執(zhí)法者面對(duì)違法行為在決定是否實(shí)施責(zé)令改正時(shí)，會(huì)受到這兩種執(zhí)法成本支出之和高低的影響，并且實(shí)施責(zé)令改正作為的意愿通常與這兩種成本之和成反比，即兩種執(zhí)法成本之和越高，執(zhí)法者實(shí)施責(zé)令改正作為的意愿就越低。

特別是在“違法過(guò)?！钡沫h(huán)境中，責(zé)令改正作為時(shí)產(chǎn)生的制度成本會(huì)急劇升高，最終成為執(zhí)法者不能承受之重?！斑`法過(guò)?！笔侵冈凇坝煞梢?guī)則組成的法律體系中，被違反的法律規(guī)則占的比例過(guò)大，以及在適法主體上，違法的人數(shù)占適法總?cè)藬?shù)的比重過(guò)大”。③王波在研究工商行政執(zhí)法中法律的科層耗散問(wèn)題時(shí)提出了“違法過(guò)?！钡默F(xiàn)象，他是從工作認(rèn)知與日常經(jīng)驗(yàn)中歸納出這一現(xiàn)象的。參見王波：《執(zhí)法過(guò)程的性質(zhì)：法律在一個(gè)城市工商所的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作》，法律出版社2011年版，第56-60頁(yè)?！斑`法過(guò)?！斌w現(xiàn)了成文法律規(guī)范所確立的理想法秩序被大多數(shù)人不認(rèn)可，人們的普遍行為模式與成文法律規(guī)范所主張的行為模式相異，這一現(xiàn)象在現(xiàn)代國(guó)家通過(guò)管制性行政法規(guī)范制造秩序時(shí)體現(xiàn)得尤為明顯。

具體而言，由技術(shù)行政官僚作為立法主體制定的管制性行政法規(guī)范基于高度專業(yè)性知識(shí)劃定了社會(huì)各領(lǐng)域內(nèi)的諸多行為規(guī)則，特別是以細(xì)致入微的行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)劃定了社會(huì)主體行為合法與違法之間的剛性界限，當(dāng)社會(huì)主體的行為突破行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)劃定的界限時(shí)就推定發(fā)生違法行為。④有學(xué)者從法教義學(xué)的視角詳細(xì)論證了行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)屬于法律規(guī)范并對(duì)相對(duì)人具有約束力。參見宋華琳：《論技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律性質(zhì)：從行政法規(guī)范體系角度的定位》，《行政法學(xué)研究》2008年第3期。不過(guò)，由于立法者有限理性的制約，⑤[美]赫伯特·西蒙：《有限理性》，載約翰·伊特韋爾等編：《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典（第1卷）》，孫鴻敞譯，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社1996年版，第289-291頁(yè)。不完備法律總是常態(tài)。⑥[德]卡塔琳娜·皮斯托、許成鋼：《不完備法律：一種概念性分析框架及其在金融市場(chǎng)監(jiān)管發(fā)展中的應(yīng)用》，載吳敬璉主編：《比較》（2002年第3期），中信出版社2002年版。即使有技術(shù)行政官僚的輔佐，立法者所設(shè)定的行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也不一定能夠恰如其分地劃定違法行為的邊界。何況就算假設(shè)在立法當(dāng)時(shí)已經(jīng)找到了劃界的最佳位置，社會(huì)環(huán)境條件的流動(dòng)性特征也可能使其變成“刻舟求劍”。成文法穩(wěn)定性的特質(zhì)極端化顯現(xiàn)為行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的數(shù)字符號(hào)，這就意味著管制性行政法規(guī)范所確立的行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)隨著時(shí)間維度的延伸會(huì)偏離應(yīng)然意義上的最優(yōu)點(diǎn)，或過(guò)高過(guò)低、或過(guò)寬過(guò)窄。同時(shí)，作為深深“鑲嵌”在社會(huì)中的執(zhí)法對(duì)象，當(dāng)其所受到的社會(huì)制度約束條件發(fā)生變化時(shí)，利益權(quán)衡結(jié)構(gòu)和與之對(duì)應(yīng)行為模式的函數(shù)也會(huì)隨之發(fā)生變化，以適應(yīng)新的社會(huì)制度環(huán)境，這意味著執(zhí)法對(duì)象的行為模式也并非呈現(xiàn)直線型。兩相作用之下，執(zhí)法對(duì)象常態(tài)化的行為模式與僵化的行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之間就會(huì)存在偏離的趨勢(shì)，當(dāng)這種偏離的幅度過(guò)大又難以回?cái)[時(shí)，違法行為會(huì)在社會(huì)中普遍存在，“違法過(guò)?！钡默F(xiàn)象就會(huì)出現(xiàn)。

“違法過(guò)剩”意味著行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的僵化已經(jīng)導(dǎo)致自身的合法性危機(jī)，以至于與之相悖的行為模式已經(jīng)被執(zhí)法對(duì)象普遍認(rèn)可并遵循實(shí)施，獲得了社會(huì)心理學(xué)意義上的集體認(rèn)同。如在公路貨運(yùn)領(lǐng)域中，交通運(yùn)輸?shù)墓苤菩孕姓ㄒ?guī)范設(shè)定了運(yùn)輸車輛荷載每軸承10噸、最高55噸的行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。但是隨著車輛荷載技術(shù)的提高、公路路面質(zhì)量的改進(jìn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)，這一行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)日益顯得的僵化。⑦我國(guó)公路貨運(yùn)車輛載重的行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是參照國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)制定的，但是制定者在制定該行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)忽視了發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)重載運(yùn)輸需求主要由鐵路、航空等方式滿足，公路貨運(yùn)車輛只承擔(dān)高時(shí)效、小批量的貨物運(yùn)輸服務(wù)這一狀況。我國(guó)公路貨運(yùn)承載了大量的重載需求，有學(xué)者通過(guò)研究指出，從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，現(xiàn)行公路貨運(yùn)車輛的“限值”偏低。參見杭文：《公路貨運(yùn)車輛載重規(guī)制策略研究》，東南大學(xué)載用工具運(yùn)用工程專業(yè)2006年博士學(xué)位論文，第48頁(yè)。特別是在轉(zhuǎn)型社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下物流成本畸高，貨運(yùn)公司（包括作為個(gè)體戶的貨車車主）如果嚴(yán)格按照行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)合法運(yùn)輸幾乎毫無(wú)收益，甚至要貼錢運(yùn)營(yíng)。無(wú)論是在劉溫麗案中還是張高興案中，從新聞報(bào)道中都可以看到貨車車主們反復(fù)強(qiáng)調(diào)如果按照成文法律規(guī)則設(shè)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)輸貨物，那么賺取的運(yùn)費(fèi)根本無(wú)法彌補(bǔ)運(yùn)輸成本，更不用說(shuō)盈利。在這種情形下，為了生存，違反行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的超限/超載運(yùn)輸行為必然普遍存在?！斑`法過(guò)剩”現(xiàn)象彰顯了管制性行政法規(guī)范設(shè)定的行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不合時(shí)宜與失敗。

“違法過(guò)?！睂?zhí)法者推入了尷尬的境地：一方面理想世界中的行政法治原則要求執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，及時(shí)履行自身的行政職責(zé)，對(duì)于每一例違法行為都應(yīng)予以責(zé)令改正，恢復(fù)理想的法秩序；另一方面真實(shí)世界中的執(zhí)法者卻發(fā)現(xiàn)，如果對(duì)于所有的違法行為都責(zé)令違法者改正其違法行為，實(shí)行每案必責(zé)令改正，那么制度成本將高得難以承受，無(wú)論是直接執(zhí)法成本抑或間接執(zhí)法成本都將急劇增長(zhǎng)。

第一，直接執(zhí)法成本的增長(zhǎng)。在“違法過(guò)?！钡臓顟B(tài)下，簡(jiǎn)單的數(shù)學(xué)乘式就能推導(dǎo)出隨著違法數(shù)量的增加，相應(yīng)的直接執(zhí)法成本必然隨之增加?！斑`法過(guò)?！睜顟B(tài)下違法行為的絕對(duì)數(shù)量很高，甚至趨于全員違法（如幾乎沒(méi)有公路貨運(yùn)車輛不超限/超載），加上考慮到隨著時(shí)間的推移，違法行為會(huì)不斷涌現(xiàn)，則執(zhí)法者在責(zé)令改正時(shí)需要支出的直接執(zhí)法成本將趨于無(wú)窮大。另外還需注意的是，在“違法過(guò)?！睜顟B(tài)下，對(duì)違法行為正當(dāng)性的集體認(rèn)同感會(huì)導(dǎo)致違法者自我矯正違法行為的難度增加，因?yàn)樯鐣?huì)心理學(xué)的研究表明，當(dāng)人們對(duì)自身行為正當(dāng)性的認(rèn)同感越強(qiáng)時(shí)，維持同類行為的動(dòng)力就越強(qiáng)。這意味著在執(zhí)法過(guò)程中違法者對(duì)于執(zhí)法的抵觸會(huì)更加強(qiáng)烈，執(zhí)法者責(zé)令單個(gè)違法行為改正所需要支付的直接執(zhí)法成本將會(huì)增加，從而總體的直接執(zhí)法成本也會(huì)隨之上升。

第二，間接執(zhí)法成本的增長(zhǎng)。同樣，在“違法過(guò)?！钡臓顟B(tài)中，如果責(zé)令所有違法者都糾正違法行為（如要求所有公路貨運(yùn)車主都糾正超限/超載行為），其影響覆蓋面將會(huì)很廣，利益的牽扯程度也會(huì)很深，引發(fā)的行業(yè)震蕩可能會(huì)非常強(qiáng)烈，甚至引起執(zhí)法對(duì)象的集體抗?fàn)?。這種集體抗?fàn)帟?huì)通過(guò)我國(guó)行政系統(tǒng)中或明或暗存在的“群體性事件一票否決制”對(duì)地方政府官員產(chǎn)生極大壓力，并通過(guò)行政系統(tǒng)內(nèi)部的科層體系逐層往下傳導(dǎo)，最終達(dá)至執(zhí)法者個(gè)體。這種制度成本對(duì)于作為個(gè)體的執(zhí)法者來(lái)說(shuō)會(huì)顯得更加難以承受，因?yàn)橹苯訄?zhí)法成本畢竟主要由作為抽象執(zhí)法主體的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算予以支付，而通過(guò)科層體系傳導(dǎo)下來(lái)的間接執(zhí)法成本則會(huì)由執(zhí)法者個(gè)人承擔(dān)（如被扣發(fā)獎(jiǎng)金福利、免職、撤職等），形成“切膚之痛”。這種“切膚之痛”會(huì)使執(zhí)法者產(chǎn)生心理上的放大效應(yīng)（即使在成本數(shù)量的絕對(duì)值上會(huì)少于直接執(zhí)法成本，在其心理上的重要性排序上也會(huì)截然相反），并成為決定執(zhí)法者執(zhí)法策略選擇的主要約束條件。

由此，責(zé)令改正作為所導(dǎo)致的直接執(zhí)法成本和間接執(zhí)法成本在“違法過(guò)?！钡臓顟B(tài)中將呈現(xiàn)不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，最終使執(zhí)法者難以承受。

（二）義務(wù)缺位之下責(zé)令改正不作為的低廉制度成本

雖然在“違法過(guò)剩”的狀態(tài)中，責(zé)令改正作為所導(dǎo)致的制度成本會(huì)很高，但是如果責(zé)令改正不作為所產(chǎn)生的制度成本更高，那么權(quán)衡利弊之下執(zhí)法者仍然有選擇責(zé)令改正作為的可能性。因此，還須對(duì)執(zhí)法者責(zé)令改正不作為所導(dǎo)致的制度成本進(jìn)行考察。基于公路貨運(yùn)“治超”執(zhí)法領(lǐng)域的研究可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的法律制度框架下，這種制度成本頗為低廉，低廉的制度成本根源于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法者責(zé)令改正不作為時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的第二性法律義務(wù)的弱可能性。

法理上而言，執(zhí)法是為了恢復(fù)與維系理想法秩序的存在，這意味著執(zhí)法本身不能成為破壞理想法秩序的因素，執(zhí)法的合法性應(yīng)該被蘊(yùn)含在理想法秩序之內(nèi)。換言之，現(xiàn)代國(guó)家成文法體系所確立的理想法秩序中也蘊(yùn)含了理想的執(zhí)法秩序，包含了對(duì)執(zhí)法本身合法性的必然要求，這種要求形成了執(zhí)法者所應(yīng)遵循的第一性法律義務(wù)（在行政執(zhí)法中表現(xiàn)為執(zhí)法者的法定行政職責(zé)）。當(dāng)執(zhí)法者違反了第一性法律義務(wù)時(shí)，就會(huì)隨之產(chǎn)生第二性法律義務(wù)（在行政執(zhí)法中表現(xiàn)為執(zhí)法者違法執(zhí)法時(shí)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任）。⑧第一性法律義務(wù)與第二性法律義務(wù)的區(qū)分，參見張文顯：《法哲學(xué)范疇研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第122-123頁(yè)。與普通社會(huì)主體承擔(dān)的第一性法律義務(wù)不同，且與上述意思行政行為和實(shí)力行政行為的區(qū)分相對(duì)應(yīng)，執(zhí)法者的第一性法律義務(wù)中存在著一種特殊雙層結(jié)構(gòu)：意思表示義務(wù)與強(qiáng)制實(shí)施義務(wù)。前者指執(zhí)法者面對(duì)違法行為時(shí)做出意思表示（內(nèi)容是要求違法者糾正違法行為、要求違法者接受懲罰等）的義務(wù)。后者指當(dāng)違法者不主動(dòng)配合實(shí)現(xiàn)執(zhí)法者的意思表示內(nèi)容時(shí)，執(zhí)法者通過(guò)強(qiáng)制手段迫使違法者配合的義務(wù)。只有當(dāng)違法者完整履行了由意思表示義務(wù)與強(qiáng)制實(shí)施義務(wù)所構(gòu)成的雙層第一性法律義務(wù)時(shí)，才不會(huì)引發(fā)其應(yīng)承擔(dān)的第二性法律義務(wù)的產(chǎn)生。筆者于如正后文中將要論述到的，這種特殊的雙層義務(wù)結(jié)構(gòu)為執(zhí)法者在行政救濟(jì)程序中逃避義務(wù)承擔(dān)提供了“掩體”。

執(zhí)法者的第二性法律義務(wù)是對(duì)執(zhí)法者自身的有力制度制約，通過(guò)第二性法律義務(wù)的制約，一方面可以矯正違法執(zhí)法，恢復(fù)理想的執(zhí)法秩序，另一方面也可以通過(guò)對(duì)執(zhí)法者的責(zé)任追究產(chǎn)生威懾，預(yù)防違法執(zhí)法的再出現(xiàn)。因而執(zhí)法者的第二性法律義務(wù)機(jī)制是恢復(fù)理想執(zhí)法秩序與維系執(zhí)法合法性的重要保障，也就是執(zhí)法者在違法執(zhí)法時(shí)所應(yīng)承擔(dān)的制度成本，這一制度成本的高低將對(duì)執(zhí)法者的行為策略產(chǎn)生直接的重要影響。然而，從目前對(duì)于責(zé)令改正不作為救濟(jì)的可能性看來(lái)，這種制度成本并不高，主要原因在于以下兩個(gè)方面。

第一，啟動(dòng)法定救濟(jì)途徑的難題。依據(jù)行政不作為的一般原理，當(dāng)執(zhí)法者沒(méi)有履行自身的第一性法律義務(wù)時(shí)，利害關(guān)系人可以通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等法定救濟(jì)途徑督促其履行，使其承擔(dān)相應(yīng)的制度成本。然而這種理想的法治圖景很難在現(xiàn)實(shí)中順利實(shí)現(xiàn)，在實(shí)際的行政執(zhí)法中，僅僅是啟動(dòng)法定的救濟(jì)途徑就已經(jīng)步履維艱。啟動(dòng)法定救濟(jì)途徑的困難主要來(lái)自于利害關(guān)系人的非特定化及正外部性難以內(nèi)化問(wèn)題。

具體而言，行政違法行為的顯著特征是對(duì)管制性行政法規(guī)范所確立的理想法秩序的侵害，其中可以區(qū)分出有特定受侵害人的違法行為（如治安違法行為中的毆打他人）和無(wú)特定受侵害人的違法行為（如超限/超載運(yùn)輸行為）兩種類型，前者包含了對(duì)特定社會(huì)主體的侵害和對(duì)理想法秩序的侵害，后者則僅包含對(duì)理想法秩序的侵害。⑨有學(xué)者將這兩種違法行為所歸屬的法律分別稱為反私害法與反公害法。參見李波：《公共執(zhí)法與私人執(zhí)法的比較經(jīng)濟(jì)研究》，北京大學(xué)出版社2008年版，第2-3頁(yè)。如前所述，從法理上而言，行政執(zhí)法存在的主要目的在于恢復(fù)和維護(hù)被行政違法行為破壞的理想法秩序，而非對(duì)特定受侵害人的權(quán)益進(jìn)行救濟(jì)，后者的權(quán)益一般是通過(guò)民事訴訟的司法途徑予以救濟(jì)的。理想法秩序的存在就意味著現(xiàn)代社會(huì)中公共利益的實(shí)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)也就成為公共利益的代表，通過(guò)執(zhí)法代表公益對(duì)行政違法行為進(jìn)行懲處。但是，公共利益的公共性事實(shí)上意味著利益享有主體的廣泛與模糊，利益的權(quán)屬主體并不明確，同時(shí)，“代表”也就意味著行政機(jī)關(guān)并非公共利益的真正享有主體。一旦“代表”本身通過(guò)行政作為或行政不作為的方式侵害了公共利益，那么又有誰(shuí)作為利害關(guān)系人再來(lái)代表公共利益呢？

特別是當(dāng)執(zhí)法者通過(guò)行政不作為的形式侵害公共利益時(shí)，這一問(wèn)題就更為突出。執(zhí)法者對(duì)違法行為的放任自流意味著公共利益失去了代表主體，雖然在有特定受侵害人的違法行為中，受侵害人可能會(huì)出于利己的動(dòng)機(jī)迫使執(zhí)法者承擔(dān)第二性法律義務(wù)（如治安違法行為中的受毆打者起訴公安機(jī)關(guān)的不作為），此時(shí)理想法秩序的恢復(fù)是受侵害人利己行為的正外部性體現(xiàn)，但是在無(wú)特定受侵害人的違法行為中，當(dāng)執(zhí)法者行政不作為時(shí)（如執(zhí)法者沒(méi)有責(zé)令超限/超載貨運(yùn)司機(jī)改正違法行為），就難以找到特定的利害關(guān)系人啟動(dòng)法定救濟(jì)途徑，公共利益享有主體的廣泛與模糊使得公益損害的承受主體也被“攤薄”至難覓其蹤。其實(shí)，即使假設(shè)能確定利害關(guān)系人，啟動(dòng)法定救濟(jì)途徑的可能性也不高，因?yàn)樽鳛椤肮病敝幸环葑拥娜魏螁误w意欲啟動(dòng)法定救濟(jì)途徑時(shí)都會(huì)發(fā)現(xiàn)，在自身需要承擔(dān)啟動(dòng)法定救濟(jì)途徑所有成本（如訴訟費(fèi)、個(gè)人的時(shí)間和精力等）的同時(shí)，通過(guò)法律救濟(jì)可能產(chǎn)生的正外部性（理想法秩序的恢復(fù)）不能被自身內(nèi)化，這就無(wú)法為啟動(dòng)法定救濟(jì)途徑提供激勵(lì)。

第二，證據(jù)的難題。即使有利害關(guān)系人對(duì)執(zhí)法者怠于執(zhí)法的責(zé)令改正不作為啟動(dòng)了法定行政救濟(jì)程序（如提起行政訴訟），實(shí)現(xiàn)執(zhí)法者第二性法律義務(wù)的可能性也不高，其原因有以下兩個(gè)方面。其一，在責(zé)令改正不作為的法定行政救濟(jì)程序中，原告無(wú)法繞開證據(jù)獲取的難題，這種證據(jù)獲取的難題在面對(duì)具有動(dòng)態(tài)違法信息違法行為的責(zé)令改正不作為中更為突出。⑩靜態(tài)違法信息指違法行為的結(jié)果會(huì)以物理形態(tài)凝固，從而具有被第三方主體辨識(shí)的強(qiáng)可能性，典型如添加有害食品添加劑的行為會(huì)將違法信息固化于產(chǎn)出的食品中；動(dòng)態(tài)違法信息指違法行為的結(jié)果不會(huì)以物理形態(tài)凝固，而是隨著行為的結(jié)束而消滅，典型如超載運(yùn)輸在違法行為結(jié)束后不會(huì)留下可供查詢的固化違法信息。參見黃锫：《執(zhí)法過(guò)程中陷阱取證的異化問(wèn)題研究——社科法學(xué)視角的再思考》，《法學(xué)》2015年第7期。典型的，如針對(duì)超限/超載運(yùn)輸責(zé)令改正不作為的行政訴訟中，超限/超載運(yùn)輸所產(chǎn)生的違法信息是動(dòng)態(tài)的，在行政救濟(jì)程序開始時(shí)違法行為必然已經(jīng)結(jié)束，所產(chǎn)生的違法信息也已經(jīng)消散。除了執(zhí)法者在執(zhí)法時(shí)有可能將這些違法信息固定——如讓違法者簽署承認(rèn)超限/超載的法律文書——第三方主體很難有機(jī)會(huì)予以掌握。當(dāng)執(zhí)法者責(zé)令改正不作為時(shí)，由于它壟斷了違法者超限/超載運(yùn)輸?shù)倪`法信息，第三方主體幾乎不可能獲取證據(jù)證明其責(zé)令改正的不作為。其二，雖然根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第三十四條及最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第一條的規(guī)定，在行政訴訟中對(duì)于被訴責(zé)令改正不作為的舉證責(zé)任歸于被告，但是由于上述執(zhí)法者承擔(dān)的特殊雙層法律義務(wù)結(jié)構(gòu)（意思表示義務(wù)與強(qiáng)制實(shí)施義務(wù)）的存在，執(zhí)法者可以通過(guò)意思表示義務(wù)的承擔(dān)來(lái)掩蓋強(qiáng)制實(shí)施義務(wù)的缺位，特別是涉及具有動(dòng)態(tài)違法信息的行政訴訟案件中，原告在現(xiàn)有的行政訴訟證據(jù)規(guī)則下幾乎不具有推翻被告舉證的可能性。如在超限/超載違法行為的行政訴訟中，作為被告的執(zhí)法者只要能夠提供開具的責(zé)令改正通知書，就可以證明已經(jīng)做出了責(zé)令改正的意思表示（即證明自己不存在“意思表示的不作為”），即使此時(shí)執(zhí)法者沒(méi)有履行強(qiáng)制違法者糾正違法行為的強(qiáng)制實(shí)施義務(wù)，在超限/超載違法行為所產(chǎn)生的動(dòng)態(tài)違法信息已經(jīng)消散的情形下，原告不可能提出相應(yīng)的反證，依據(jù)行政訴訟證據(jù)規(guī)則中通常適用的明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)，①沈志先主編：《行政證據(jù)規(guī)則應(yīng)用》，法律出版社2012年版，第299頁(yè)。原告勝訴的幾率微乎其微。②即使對(duì)于具有靜態(tài)違法信息的違法行為的責(zé)令改正不作為訴訟，其原告的救濟(jì)成功率也不會(huì)高。依據(jù)學(xué)者的研究，就算將原告撤訴的案件也視為原告勝訴，我國(guó)行政訴訟案件總體上原告的勝訴率最高也不會(huì)超過(guò)30%。參見汪慶華：《政治中的司法：中國(guó)行政訴訟的法律社會(huì)學(xué)考察》，清華大學(xué)出版社2011年版，第52-55頁(yè)。

綜上所述，執(zhí)法者在責(zé)令改正不作為時(shí)可能承擔(dān)的制度成本并不高，責(zé)令改正作為（特別是在剛性行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)僵化所導(dǎo)致的違法過(guò)剩時(shí)）的制度成本卻很高。雖然制度成本難以量化進(jìn)行基數(shù)度量（cardinal measure），但正如張五常所言，進(jìn)行序數(shù)度量（ordinal measure）就已經(jīng)足夠。③基數(shù)度量是指使用可以相加的數(shù)字（如1、2、3）進(jìn)行相互間的比較，序數(shù)度量是指使用排序的數(shù)字（如第一、第二、第三）進(jìn)行相互間的比較。如人們可以說(shuō)甲比乙長(zhǎng)得更清秀，這就是序數(shù)度量，因?yàn)槿藗儫o(wú)法明確甲比乙到底清秀多少。張五常指出，制度成本（他使用的表述是“制度費(fèi)用”）是無(wú)法用基數(shù)予以衡量的，但是對(duì)于人們行為的經(jīng)濟(jì)解釋而言，運(yùn)用序數(shù)進(jìn)行比較就已足夠。參見張五常：《經(jīng)濟(jì)解釋卷一科學(xué)說(shuō)需求》，中信出版社2010年版，第115-120頁(yè)。在責(zé)令改正作為與不作為的選項(xiàng)之間，執(zhí)法者訴諸社會(huì)主體“共有知識(shí)”（common knowledge）的序數(shù)度量足以促使其選擇責(zé)令改正的不作為。④吳元元：《信息能力與壓力型立法》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2010年第1期。

四、行政罰款的制度收益：為何要“罰”

如果上述論證徑路是有解釋力的——責(zé)令改正作為的高昂制度成本與不作為的低廉制度成本之比促使執(zhí)法者選擇后者，那么行政罰款同樣也會(huì)引發(fā)類似的制度成本，為何執(zhí)法者并沒(méi)有選擇行政罰款的不作為？或者更確切的疑問(wèn)是，為何執(zhí)法者選擇了罰款月票/年票此類參雜了行政罰款作為與不作為混合形態(tài)的特殊執(zhí)法方式？筆者認(rèn)為，答案來(lái)自于行政罰款可以產(chǎn)生的制度收益，這些制度收益是激勵(lì)執(zhí)法者實(shí)施行政罰款的源動(dòng)力，對(duì)此，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）罰款作為執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源

行政執(zhí)法并非“免費(fèi)的午餐”，必須由執(zhí)法經(jīng)費(fèi)予以保障。從理論角度而言，執(zhí)法經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由政府公共財(cái)政予以提供。這是因?yàn)樾姓?zhí)法所意欲維系的理想法秩序?qū)嵸|(zhì)上是一種典型的公共品（Public Goods），它具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性兩種特質(zhì)，其產(chǎn)生的正外部性很難通過(guò)私人收費(fèi)的方式被內(nèi)化，所以私人難有動(dòng)力提供行政執(zhí)法服務(wù)，只能由公權(quán)力通過(guò)稅收形成的公共財(cái)政支出提供執(zhí)法服務(wù)，因此現(xiàn)代國(guó)家也普遍將執(zhí)法作為公權(quán)力的組成部分，通過(guò)政府公共財(cái)政來(lái)保障執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的供給。執(zhí)法者由此被作為行政科層組織中的成員代表國(guó)家行使執(zhí)法的公權(quán)力，與普通公務(wù)員一樣領(lǐng)取固定薪酬，遵循法律程序履行執(zhí)法職責(zé)。

然而，行政科層體制注重恪守法律規(guī)則與程序的理性特征雖然降低了執(zhí)法權(quán)力的恣意，但也會(huì)導(dǎo)致形式主義的橫行，行政官僚體制給予執(zhí)法者固定薪酬的做法雖然保證了行政執(zhí)法的穩(wěn)定供給，但也使執(zhí)法者缺乏提供高質(zhì)量執(zhí)法服務(wù)的激勵(lì)。因此從20世紀(jì)90年代開始在西方公共管理領(lǐng)域興起了“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，旨在將企業(yè)的激勵(lì)機(jī)制引入行政科層體制中，通過(guò)績(jī)效評(píng)估為基礎(chǔ)的問(wèn)責(zé)制來(lái)激發(fā)公共官員的工作積極性。⑤參見周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第47頁(yè)。類似做法在我國(guó)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部也得到了廣泛應(yīng)用，不過(guò)就其表現(xiàn)形式而言獨(dú)具特色，其主要內(nèi)容是通過(guò)將罰款收入與執(zhí)法經(jīng)費(fèi)間接掛鉤，來(lái)激勵(lì)執(zhí)法者積極實(shí)施行政執(zhí)法行為。

具體而言，這種間接掛鉤是通過(guò)地方財(cái)政體制中的罰款收入隱性返還制度得以實(shí)現(xiàn)的。雖然從成文法角度看來(lái)，為了防止行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)罰款牟利，早在1996年全國(guó)人大制定的我國(guó)《行政處罰法》第四十六條和1997年國(guó)務(wù)院制定的《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》中就已經(jīng)明確了“收支兩條線”的罰繳分離制度。在罰繳分離的顯性法律制度外觀中，執(zhí)法機(jī)關(guān)僅擁有做出罰款決定的權(quán)力，受處罰人繳納的罰款應(yīng)直接上繳地方財(cái)政，并不進(jìn)入執(zhí)法機(jī)關(guān)的賬戶，而執(zhí)法機(jī)關(guān)所需要的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)則由地方財(cái)政撥付支持。這一行政法律制度的設(shè)計(jì)初衷在于通過(guò)罰款機(jī)關(guān)與收繳機(jī)關(guān)分離來(lái)防止執(zhí)法機(jī)關(guān)將罰款收入中飽私囊。然而，在制度實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，地方財(cái)政卻會(huì)根據(jù)執(zhí)法機(jī)關(guān)上繳款項(xiàng)的一定比例進(jìn)行返還，⑥參見王偉、丁云龍：《論行政執(zhí)法中的“分級(jí)尋租”與解決策略》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第4期。作為執(zhí)法機(jī)關(guān)可使用的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。這意味著執(zhí)法機(jī)關(guān)上繳的罰款數(shù)額越多，按比例返還的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)就越多，罰款的數(shù)額就通過(guò)這種隱性的財(cái)政返還制度與執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)間接掛鉤。執(zhí)法機(jī)關(guān)則進(jìn)一步會(huì)通過(guò)內(nèi)部的執(zhí)法績(jī)效考核機(jī)制將壓力轉(zhuǎn)嫁到個(gè)體執(zhí)法者身上，形成“罰款任務(wù)”。由此，也就可以理解為何“罰款月票/年票”一般都是正規(guī)的省級(jí)財(cái)政罰款發(fā)票，這意味著罰款實(shí)際上是進(jìn)入了地方財(cái)政國(guó)庫(kù)中，并未給執(zhí)法機(jī)關(guān)帶來(lái)直接的經(jīng)濟(jì)收入，只不過(guò)是通過(guò)按比例返還的財(cái)政分配方式間接流回執(zhí)法機(jī)關(guān)成為執(zhí)法經(jīng)費(fèi)，并進(jìn)而引導(dǎo)了執(zhí)法者的行為策略選擇。

筆者認(rèn)為，不能輕易將這種罰款收入的隱性返還視為制度設(shè)計(jì)的漏洞，如果放寬理論的視野，這一制度有著其存在的本土資源。

第一，自從1994年分稅制改革實(shí)施后，中央與地方的財(cái)政分權(quán)使得中央財(cái)政集中了主要的稅收收入，地方財(cái)政收入則銳減（比例大約為三七開），⑦參見周飛舟：《以利為利：財(cái)政關(guān)系與地方政府行為》，上海三聯(lián)書店2012年版，第50-64頁(yè)。這導(dǎo)致地方政府的財(cái)力較為羸弱。同時(shí)，學(xué)者的研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)在中央與地方政府之間始終存在著一種“行政發(fā)包制”的結(jié)構(gòu)體系。⑧參見前注⑤，周黎安書，第54-72頁(yè)。關(guān)于“行政發(fā)包制”在我國(guó)當(dāng)今政府治理中地位的理論最新進(jìn)展，參見周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。在“行政發(fā)包制”下，地方區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)由中央統(tǒng)一“打包”給地方政府負(fù)責(zé)，地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)統(tǒng)一承擔(dān)責(zé)任，地方公共服務(wù)所需的經(jīng)費(fèi)都由地方財(cái)政支出。這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)稱導(dǎo)致地方政府的財(cái)政收入與財(cái)政支出比例嚴(yán)重失衡，地方政府依靠稅收獲取的財(cái)政收入遠(yuǎn)不能匹配提供公共服務(wù)所需的財(cái)政支出。在這種收支不平衡的財(cái)政狀況下，地方財(cái)政資金在地方政府內(nèi)各部門間的預(yù)算分配就呈現(xiàn)一個(gè)顯著的特征，即預(yù)算分配的資金并不能滿足政府各部門所有的開支需求。特別是對(duì)于具有罰款、沒(méi)收、收費(fèi)等行政權(quán)力的執(zhí)法機(jī)關(guān)，地方財(cái)政對(duì)其的經(jīng)費(fèi)預(yù)算采取的是差額預(yù)算，即只負(fù)擔(dān)執(zhí)法機(jī)關(guān)的部分運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，差額部分需要由執(zhí)法機(jī)關(guān)通過(guò)罰款、沒(méi)收、收費(fèi)等方式籌集。⑨在道路交通運(yùn)輸執(zhí)法領(lǐng)域中，這種財(cái)政安排尤為明顯。公路維權(quán)人士王金伍在黑龍江某縣走訪時(shí)，該縣道路運(yùn)輸管理站站長(zhǎng)透露，該管理站40多人中只有19人由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)工資支付，其余的執(zhí)法人員都需要依靠罰款收入來(lái)支付工資。該站所有的罰款收入由縣財(cái)政扣除40%后予以返還。該現(xiàn)象并非孤立，根據(jù)王金伍的調(diào)查，山西某市轄區(qū)交通局300余名人員中僅有8人左右享受地方財(cái)政撥款支付工資福利，其余人員的工資福利全靠下屬運(yùn)政稽查隊(duì)的罰款支持。僅2012年該運(yùn)政稽查隊(duì)就上交區(qū)財(cái)政1277萬(wàn)元，交通局則獲得了財(cái)政撥款1040萬(wàn)元，約占上交罰款總額的80%。參見《利益驅(qū)使“養(yǎng)魚執(zhí)法”是道路“三亂”根源》，《法制日?qǐng)?bào)》2013年12月4日。同時(shí)，礙于顯性法律制度中收支兩條線的制度限制，在實(shí)踐中形成了地方財(cái)政按比例返還的隱性制度。這種財(cái)政返還的隱性制度使地方財(cái)政與執(zhí)法機(jī)關(guān)之間形成緊密的利益共同體，罰款成為執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。

第二，地方官員的晉升方式也促使罰款成為執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源。周黎安提出的“晉升錦標(biāo)賽”制度是對(duì)我國(guó)行政體系中地方官員職務(wù)晉升模式的一種有力的理論提煉。⑩參見周黎安：《中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期。有學(xué)者從實(shí)證數(shù)據(jù)及制度規(guī)范的層面研究認(rèn)為在省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)不存在這種“晉升競(jìng)標(biāo)賽”模式（李晟：《“地方法治競(jìng)爭(zhēng)”的可能性關(guān)于晉升錦標(biāo)賽理論的經(jīng)驗(yàn)反思與法理學(xué)分析》，《中外法學(xué)》2014年第5期），這一研究并未否認(rèn)在省級(jí)以下地方官員間的“晉升錦標(biāo)賽”模式。對(duì)于省級(jí)官員的晉升模式有學(xué)者的實(shí)證研究指出“同質(zhì)性”（homophily)起到了十分重要的作用，同質(zhì)性也就是所謂的“同鄉(xiāng)、同學(xué)、同事關(guān)系”。See Opper Sonja,Victor Nee,Stefan Brehm Homophily in the career mobility of China’s political elite.Social Science Research,54(2015),pp. 332-352.在這種“晉升錦標(biāo)賽”中，人事權(quán)高度集中于上級(jí)政府，上級(jí)政府通過(guò)對(duì)轄區(qū)內(nèi)平行下級(jí)政府間的相對(duì)績(jī)效考核來(lái)決定升遷人選，從而激發(fā)下級(jí)政府官員的工作積極性，并形成了轄區(qū)內(nèi)不同地區(qū)間的激烈競(jìng)爭(zhēng)。這種晉升體制中，相對(duì)績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定至關(guān)重要，這一標(biāo)準(zhǔn)是引導(dǎo)下級(jí)政府行為的指揮棒，直接決定了下級(jí)政府行為的策略選擇，形成了“指哪打哪”的軍事化指揮作用。目前這一標(biāo)準(zhǔn)一般都被設(shè)定為地區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度（GDP增長(zhǎng)速度），①參見吳元元：《雙重博弈結(jié)構(gòu)中的激勵(lì)效應(yīng)與運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法：以法律經(jīng)濟(jì)學(xué)為解釋視角》，《法商研究》2015年第1期。這樣的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定導(dǎo)致各級(jí)政府的所有行為選擇都會(huì)聚焦于提供可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的公共服務(wù)（如招商引資），而忽略其他不能直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的公共服務(wù)供給。②參見前注⑤，周黎安書，第114-116頁(yè)。行政執(zhí)法服務(wù)就屬于后者，它并不是直接促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的因素，所以地方政府決定有限財(cái)政收入的分配時(shí)，不會(huì)將其作為財(cái)政收入的重點(diǎn)區(qū)域，而是傾向于讓執(zhí)法機(jī)關(guān)“自收自支”，通過(guò)給予罰款的權(quán)力來(lái)確保執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的供給。

（二）罰款作為執(zhí)法者傳遞的合作信號(hào)

進(jìn)一步分析，還可以挖掘出罰款行為更深層次的制度收益。埃里克·波斯納（Eric Posner）提出的信號(hào)傳遞博弈理論為此提供了有力的解釋工具，雖然這一理論是針對(duì)非法律合作秩序的形成所創(chuàng)立的，③[美]埃里克·波斯納：《法律與社會(huì)規(guī)范》，沈明譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社2004年版，第6頁(yè)。但為理解成文法下合作秩序的維系提供了借鑒，據(jù)此可以更透徹地了解罰款對(duì)于執(zhí)法者的制度收益。

從信號(hào)傳遞博弈理論觀察，在一個(gè)“非魯濱遜的世界”中，個(gè)體之間的合作關(guān)系是社會(huì)存續(xù)的基礎(chǔ)條件。然而由于個(gè)體都?jí)艛嘀陨淼男畔?，信息的溝通與交流需要成本的支出，因此個(gè)體之間的合作始終會(huì)受到囚徒困境的影響而難以成型。為了形成穩(wěn)定的社會(huì)合作秩序，使社會(huì)中的他者獲知自身的合作意愿，個(gè)體就會(huì)發(fā)出一些表明自身屬于合作者的信號(hào)。在這里，信號(hào)是指一些“成本高昂而且可觀察的行動(dòng)”，④參見上注，埃里克·波斯納書，第32頁(yè)。其目的是為了傳遞自身屬于合作者的身份信息，從而形成與信號(hào)接受者之間的合作關(guān)系。不過(guò)，如果沒(méi)有刻意的選擇，那么何種行為可以成為信號(hào)是隨機(jī)的，將充滿不確定性。因此在一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)合作秩序形成前，會(huì)出現(xiàn)所謂的“規(guī)范創(chuàng)業(yè)者”將特定行為宣布為合作信號(hào)，⑤參見上注，埃里克·波斯納書，第45頁(yè)。當(dāng)接受這種信號(hào)并愿意持續(xù)發(fā)出這種信號(hào)的個(gè)體不斷增多，社會(huì)規(guī)范及相應(yīng)的社會(huì)合作秩序就隨之產(chǎn)生。

基于這一理論模型推導(dǎo)，國(guó)家其實(shí)就是一種“規(guī)范創(chuàng)業(yè)者”，它制定成文法的活動(dòng)可視為創(chuàng)設(shè)了一系列信號(hào)，其收益來(lái)自于國(guó)家內(nèi)部合作秩序的建立與維持。個(gè)體不但通過(guò)遵守成文法確立的行為規(guī)則形成社會(huì)合作秩序，而且也通過(guò)表現(xiàn)出守法的行為外觀來(lái)傳達(dá)自身作為可靠合作者的信號(hào)。這一點(diǎn)是容易理解的，因?yàn)楦鶕?jù)生活的常識(shí)經(jīng)驗(yàn)就可以發(fā)現(xiàn)人們更傾向于和顯得遵紀(jì)守法的個(gè)體建立合作關(guān)系，而不愿意和公然違法亂紀(jì)的個(gè)體進(jìn)行長(zhǎng)期交往。執(zhí)法者也是“鑲嵌”在社會(huì)秩序中的一份子，同樣具有表達(dá)自身作為合作者參與到合作秩序中的需求。只不過(guò)與普通個(gè)體不同之處在于，執(zhí)法者主要是通過(guò)實(shí)施執(zhí)法行為來(lái)傳遞自身作為合作者的信號(hào)。⑥執(zhí)法者自身守法的行為也能傳遞作為合作者的信號(hào)，參見黃锫：《羞辱性法律懲罰的博弈分析——以深圳福田區(qū)警方示眾處理賣淫、嫖娼人員一案為研究樣本》，《法學(xué)評(píng)論》2008年第1期。執(zhí)法者信號(hào)傳遞的接受者包括以下兩部分。

其一，國(guó)家公權(quán)力場(chǎng)域中的其他權(quán)力主體。執(zhí)法者并非孤立的公權(quán)力實(shí)施者，而是處于各類國(guó)家公權(quán)力主體集合的場(chǎng)域中。它不但要受到來(lái)自執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部科層體系中上級(jí)的縱向影響，也會(huì)受到其他公權(quán)力系統(tǒng)（如政府內(nèi)部其他行政系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、政協(xié)系統(tǒng)等）的橫向影響。執(zhí)法者與其科層上級(jí)之間的合作型構(gòu)了本執(zhí)法系統(tǒng)，同時(shí)本執(zhí)法系統(tǒng)與其他公權(quán)力系統(tǒng)之間的合作凝煉成了國(guó)家公權(quán)力的場(chǎng)域。在這個(gè)國(guó)家公權(quán)力的場(chǎng)域中，執(zhí)法者的執(zhí)法活動(dòng)是自身存在的基礎(chǔ)，該場(chǎng)域中的其他公權(quán)力系統(tǒng)也是因?yàn)閳?zhí)法者所實(shí)施的執(zhí)法活動(dòng)而承認(rèn)其存在的價(jià)值。因此作為執(zhí)法活動(dòng)的罰款行為就成為了執(zhí)法者彰顯自身存在意義的符號(hào)行為，⑦李琦：《作為符號(hào)形態(tài)與符號(hào)行為的法律：尋找另一種法理學(xué)的可能性》，《法律科學(xué)》2014年第4期。其一方面可以向科層上級(jí)傳遞自身通過(guò)履行職責(zé)表達(dá)的合作意愿，另一方面也是執(zhí)法者作為執(zhí)法系統(tǒng)的一份子向其他公權(quán)力系統(tǒng)傳遞執(zhí)法系統(tǒng)在履行職責(zé)的信息，從而證成執(zhí)法系統(tǒng)在國(guó)家公權(quán)力場(chǎng)域中存在的價(jià)值并維系與其他公權(quán)力系統(tǒng)的合作關(guān)系。

其二，社會(huì)關(guān)系中的其他主體。社會(huì)關(guān)系中的其他主體主要指違法者與守法者，執(zhí)法者與違法者、守法者之間表面上看似乎是單方面的強(qiáng)制關(guān)系，即執(zhí)法者通過(guò)單方強(qiáng)制的行政行為（如行政處罰）對(duì)違法者予以懲戒，并對(duì)潛在的違法者產(chǎn)生威懾使其成為守法者。但從反面思考，執(zhí)法者對(duì)違法行為的懲處實(shí)際上也就同時(shí)意味著對(duì)合法行為的不懲處，因?yàn)閷?duì)合法行為進(jìn)行處罰即使存在也絕不會(huì)是常態(tài)。換言之，執(zhí)法者與違法者、守法者之間存在一種特殊的合作關(guān)系：守法則不予處罰。事實(shí)上，這也是社會(huì)合作秩序得以建立與維系的基礎(chǔ)條件之一。據(jù)此可以發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法者通過(guò)罰款行為可以傳遞一種極為隱晦的合作信號(hào)，這種信號(hào)表達(dá)了執(zhí)法者通過(guò)不處罰的方式與守法者建立合作關(guān)系的意愿。

由此可見，執(zhí)法者對(duì)違法者實(shí)施罰款還可以獲得兩方面的制度收益：向國(guó)家公權(quán)力場(chǎng)域中的其他權(quán)力主體發(fā)出合作信號(hào)以顯示自身存在的意義；向違法者（包括潛在的違法者）和守法者發(fā)出合作信號(hào)以促成合作秩序的存續(xù)。

當(dāng)然，如果僅就傳遞合作信號(hào)這一點(diǎn)而言，責(zé)令改正也會(huì)具有同樣的功能。不過(guò)行政罰款之于責(zé)令改正具有比較優(yōu)勢(shì)，特別是對(duì)于以貨幣獲取為目的的商品交易型違法行為，罰款作為成本可以通過(guò)提高貨物售價(jià)納入交易價(jià)格，從而得以內(nèi)化，違法者仍然可以獲取相應(yīng)的收益（雖然可能有所減少）。責(zé)令改正則切斷了違法商品交易的可能性，違法者之前為此付出的成本將會(huì)全部“沉沒(méi)”?？梢院侠硗浦瑘?zhí)法者實(shí)施責(zé)令改正更有可能引起違法者的抵制，相較之下，行政罰款則更有可能會(huì)被違法者所接受，因此間接執(zhí)法成本會(huì)相對(duì)較低。然而，如果是在“違法過(guò)?！钡那樾沃?，且執(zhí)法者對(duì)違法行為罰款的數(shù)額過(guò)高，以至于違法者無(wú)法通過(guò)提高售價(jià)將罰款成本內(nèi)化，嚴(yán)格堅(jiān)持每案必罰同樣會(huì)引發(fā)過(guò)高的直接執(zhí)法成本與間接執(zhí)法成本（特別是后者），這與堅(jiān)持每案必責(zé)令改正的后果類似。在執(zhí)法者與違法者反復(fù)的執(zhí)法博弈過(guò)程中，“罰款月票/年票”就會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，通過(guò)延長(zhǎng)單次罰款的適用時(shí)間長(zhǎng)度，“罰款月票/年票”能在實(shí)現(xiàn)上述對(duì)于執(zhí)法者的制度收益的同時(shí)，避免罰款金額超出違法者可承受的限度，防止引發(fā)執(zhí)法者難以承受的制度成本。

五、“以罰代管”中權(quán)利義務(wù)結(jié)構(gòu)錯(cuò)位及其后果

在通常情形下，如果上述制度成本與制度收益所處的社會(huì)環(huán)境條件不發(fā)生重大變化，執(zhí)法者持續(xù)實(shí)施責(zé)令改正不作為和罰款作為，違法者則默契地持續(xù)繳納罰款并繼續(xù)實(shí)施違法行為，雙方都形成了穩(wěn)定的行為模式，那么在執(zhí)法者與違法者之間就達(dá)致執(zhí)法中的博弈均衡狀態(tài)，“以罰代管”的執(zhí)法方式就是這種博弈均衡狀態(tài)的外顯形式。借用青木昌彥（Masahiko Aoki）關(guān)于制度的雙重涵義理論，這種博弈均衡是在執(zhí)法過(guò)程中執(zhí)法者與違法者之間形成的“關(guān)于博弈如何進(jìn)行的共有信念的一個(gè)自我維系系統(tǒng)”。⑧參見[日]青木昌彥：《比較制度分析》，周黎安譯，上海遠(yuǎn)東出版社2001年版，第11-16頁(yè)。

然而，執(zhí)法者與違法者所持共有信念認(rèn)可的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)結(jié)構(gòu)與成文法律規(guī)范中設(shè)定的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)結(jié)構(gòu)存在顯著不同：⑨劉星指出權(quán)力是權(quán)利的特殊表現(xiàn)形式，同時(shí)職責(zé)是義務(wù)的特殊表現(xiàn)形式。參見劉星：《法理學(xué)》，法律出版社2005年版，第128-139頁(yè)。對(duì)于執(zhí)法者而言，共有信念下它的權(quán)力是做出行政罰款決定并實(shí)際收繳罰款，它的義務(wù)則是不實(shí)施責(zé)令改正；對(duì)于違法者而言，共有信念下它的義務(wù)是接受并繳納罰款，它的權(quán)利則是不糾正并繼續(xù)實(shí)施違法行為。簡(jiǎn)言之，執(zhí)法者與違法者都承認(rèn)前者擁有罰款作為的權(quán)力與責(zé)令改正不作為的義務(wù)，后者則擁有繼續(xù)實(shí)施違法行為的權(quán)利和繳納罰款的義務(wù)。并且，依據(jù)“違法過(guò)剩”現(xiàn)象的存在與否，執(zhí)法者的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)又存在兩種可能性：一種是在常態(tài)違法中，執(zhí)法者對(duì)于每例違法行為都享有罰款的權(quán)力，同時(shí)也承擔(dān)放任每例違法行為繼續(xù)實(shí)施的義務(wù)；另一種是在“違法過(guò)?！睍r(shí)，執(zhí)法者擁有通過(guò)“罰款月票/年票”的方式一次性收取罰款的權(quán)力，同時(shí)承擔(dān)放任違法者在固定期限內(nèi)多次實(shí)施違法行為的義務(wù)。這種權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)結(jié)構(gòu)顯然與成文法律規(guī)范中所設(shè)定的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)結(jié)構(gòu)不同，因?yàn)槌晌姆梢?guī)范中的顯性制度設(shè)置是執(zhí)法者擁有實(shí)施行政罰款和責(zé)令改正的權(quán)力，這種權(quán)力也是執(zhí)法者面對(duì)違法行為時(shí)所應(yīng)履行的義務(wù)，而違法者主要承擔(dān)繳納罰款并糾正違法行為的義務(wù)?？梢?，在“以罰代管”的博弈均衡狀態(tài)中，執(zhí)法者與違法者共同認(rèn)可的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)結(jié)構(gòu)較之成文法律規(guī)范中設(shè)定的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)結(jié)構(gòu)發(fā)生了錯(cuò)位，這體現(xiàn)在執(zhí)法者責(zé)令改正作為的義務(wù)被替換為不作為的義務(wù)，違法者糾正違法行為的義務(wù)被替換為繼續(xù)實(shí)施違法行為的權(quán)利。

這種權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)結(jié)構(gòu)錯(cuò)位所帶來(lái)的后果是執(zhí)法者在事實(shí)上的執(zhí)法合法性的動(dòng)搖。這意味著如果執(zhí)法者依據(jù)成文法律規(guī)范的規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)法，就會(huì)與“以罰代管”的博弈均衡狀態(tài)中的共有信念相沖突，并被違法者認(rèn)為喪失了事實(shí)上的執(zhí)法合法性。

具體而言，執(zhí)法者的嚴(yán)格執(zhí)法可以區(qū)分為A型、B型、C型三種類型：A型是執(zhí)法者對(duì)每例違法行為罰款后都責(zé)令違法者改正違法行為，并予以強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)；B型是執(zhí)法者收取罰款月票/年票后再次罰款，但不責(zé)令違法者改正違法行為；C型是執(zhí)法者收取“罰款月票/年票”后再次罰款，且責(zé)令違法者改正違法行為并予以強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)。其中A型嚴(yán)格執(zhí)法是成文法律規(guī)范確立的理想法秩序所要求的應(yīng)然執(zhí)法狀態(tài)，也是最符合成文法意義上執(zhí)法合法性的狀態(tài)，B型與C型嚴(yán)格執(zhí)法則是對(duì)“以罰代管”的執(zhí)法博弈均衡狀態(tài)的單點(diǎn)突破，屬于“以罰代管”的執(zhí)法方式向A型嚴(yán)格執(zhí)法靠攏的過(guò)渡形態(tài)。劉溫麗案中出現(xiàn)的就是B型嚴(yán)格執(zhí)法，永城的“治超”執(zhí)法者要求劉溫麗再次繳納罰款。張高興案中出現(xiàn)的則是C型嚴(yán)格執(zhí)法，羅莊的“治超”執(zhí)法者扣留張高興的貨車后，要求其先卸下超載的貨物，然后接受罰款。

由于上述共有信念中的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)結(jié)構(gòu)錯(cuò)位，無(wú)論執(zhí)法者實(shí)施何種類型的嚴(yán)格執(zhí)法，都會(huì)與執(zhí)法博弈均衡中形成的共有信念中的權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)結(jié)構(gòu)關(guān)系相沖突。尤其是對(duì)于違法者而言，執(zhí)法者的嚴(yán)格執(zhí)法行為至少在“以罰代管”的博弈均衡狀態(tài)中已經(jīng)失去了事實(shí)上的執(zhí)法合法性，與其所秉持的共有信念體系產(chǎn)生激烈沖突。然而，執(zhí)法者的執(zhí)法行為畢竟是成文法所承認(rèn)的合法行為，違法者實(shí)施的也畢竟是成文法所否定的違法行為，其事實(shí)上的合法性只能被博弈均衡狀態(tài)中的博弈參與者們通過(guò)意會(huì)的方式予以承認(rèn)，雙方之間心照不宣，屬于“放不上臺(tái)面”的合法化。因此，作為個(gè)體的違法者在這種博弈均衡狀態(tài)中處于非常弱小的地位，他（如張高興和劉溫麗）的違法行為實(shí)質(zhì)上成為向執(zhí)法者提交的一份“投名狀”，且由于執(zhí)法者承擔(dān)第二性法律義務(wù)的弱可能性，這份“投名狀”僅具有單向的約束力，即主要對(duì)違法者產(chǎn)生約束。一旦執(zhí)法者出于特殊需要（如應(yīng)對(duì)上級(jí)的執(zhí)法檢查）實(shí)施嚴(yán)格執(zhí)法，或者出于權(quán)力尋租的目的進(jìn)行敲詐勒索，個(gè)體違法者就只能被迫接受，無(wú)合法的途徑申請(qǐng)救濟(jì)，難以形成對(duì)執(zhí)法者的制約，從而使個(gè)體違法者陷入有苦說(shuō)不出的尷尬境地。如果由此增加的成本能夠在市場(chǎng)交易中通過(guò)提高商品價(jià)格的方式內(nèi)化，那么違法者就會(huì)選擇忍氣吞聲。但是，如果個(gè)體違法者自身生活的窘迫局面與這種尷尬境地相遇，無(wú)法通過(guò)任何方式將這種增加的成本內(nèi)化，又無(wú)合法途徑得到救濟(jì)，那么兩相催化所導(dǎo)致的激憤情緒，就可能導(dǎo)致違法者通過(guò)“身體維權(quán)”的方式主張自己在“以罰代管”的博弈均衡中所應(yīng)享有的權(quán)利（繼續(xù)實(shí)施違法行為）。

六、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，現(xiàn)代國(guó)家用以制造秩序的管制性行政規(guī)范因立法者有限理性的約束必然是不完備立法，難以涵蓋社會(huì)秩序的方方面面。同時(shí)管制性行政規(guī)范中數(shù)字化的剛性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也在流動(dòng)的社會(huì)環(huán)境條件中不斷滯后，這些都導(dǎo)致了行政法規(guī)范所確立的理想法秩序不斷被社會(huì)主體所打破，違法者的范圍不斷擴(kuò)散，“違法過(guò)?！爆F(xiàn)象出現(xiàn)。在“違法過(guò)剩”的情形下，執(zhí)法者實(shí)施責(zé)令改正的直接執(zhí)法成本和間接執(zhí)法成本都很高，而執(zhí)法者在怠于執(zhí)法時(shí)，其責(zé)令改正不作為的制度成本又十分低廉。兩相權(quán)衡之下，執(zhí)法者選擇責(zé)令改正不作為的可能性就很高，自然傾向于“不管”。

同時(shí)，分稅制下地方財(cái)政收入的相對(duì)窘迫、“行政發(fā)包制”下地方公共事務(wù)的承包責(zé)任、“晉升錦標(biāo)賽”制下地方行政官員對(duì)GDP增長(zhǎng)的注意力聚焦等三種制度約束條件，共同決定了諸如行政執(zhí)法這類公共事務(wù)在地方政府視野中的淡化。特別是對(duì)于具有罰款權(quán)限的執(zhí)法機(jī)關(guān)，地方政府會(huì)通過(guò)差額預(yù)算的分配方式減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，并通過(guò)財(cái)政返還的隱性規(guī)則將罰款收入與執(zhí)法經(jīng)費(fèi)掛鉤，使罰款成為執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，再經(jīng)由執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的考核機(jī)制激發(fā)個(gè)體執(zhí)法者的罰款積極性。此外，行政罰款還是執(zhí)法機(jī)關(guān)與執(zhí)法者個(gè)體彰顯自身存在價(jià)值的符號(hào)行為，借此傳遞出與執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部的上級(jí)、其他國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)以及其他社會(huì)主體進(jìn)行合作的信號(hào)，維護(hù)自身在國(guó)家公權(quán)力體系和社會(huì)系統(tǒng)中的地位。這些制度性收益都促使執(zhí)法者選擇了行政罰款。此外，考慮到“違法過(guò)剩”境況中如果每案必罰，那么行政罰款的總額可能會(huì)超過(guò)違法者通過(guò)提高商品交易價(jià)格所增加的收益，這會(huì)導(dǎo)致直接執(zhí)法成本與間接執(zhí)法成本的飆升，因此“罰款月票/年票”的執(zhí)法方式就應(yīng)運(yùn)而生。

由此可見，“以罰代管”這種特殊行政執(zhí)法方式的出現(xiàn)并非主要源于執(zhí)法者的貪婪與尋租，而是由特殊的制度土壤所孕育。要消除這種行政執(zhí)法方式，只能從改變其賴以生存的制度環(huán)境激勵(lì)條件入手，調(diào)整其存在的制度機(jī)理，如改革中央與地方的財(cái)政分配制度，充實(shí)地方財(cái)政基礎(chǔ)；設(shè)計(jì)合理的地方財(cái)政分配激勵(lì)機(jī)制，確保執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的充沛供應(yīng)；將執(zhí)法績(jī)效納入地方政府官員考核范圍，改變地方政府官員的注意力焦點(diǎn)；建立行政技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適時(shí)立法調(diào)整機(jī)制，順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的快速變化等。這一系列制度條件的變化將會(huì)是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，是一項(xiàng)需要各方面改革相互配套的系統(tǒng)工程。也正因?yàn)槿绱?，可以預(yù)見“以罰代管”的執(zhí)法方式將在我國(guó)的執(zhí)法過(guò)程中長(zhǎng)期存在。同時(shí)這也提醒人們認(rèn)識(shí)到法律/法學(xué)并非萬(wàn)能，許多疑難社會(huì)法律問(wèn)題并非在法學(xué)領(lǐng)域內(nèi)就可以解決，其與政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，需要多領(lǐng)域間知識(shí)與制度的協(xié)同合作，才有解決的可能性。事實(shí)上，這也就是社科法學(xué)研究的意義所在。

（責(zé)任編輯：姚魏）

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1005-9512（2016）05-0013-13

黃锫，同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院副教授，法學(xué)博士，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后。

*本文系國(guó)家社科基金項(xiàng)目“環(huán)境法視閾下城市垃圾圍城問(wèn)題的法律治理研究（項(xiàng)目編號(hào)：10CFX 013）的階段性成果。