檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度探析

·天津市人民檢察院第二分院二審監(jiān)督處課題組/文

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檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟制度探析

·天津市人民檢察院第二分院二審監(jiān)督處課題組*/文

內(nèi)容摘要：賦予檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的職權(quán)是世界各主要國家的通行做法，也是我國當(dāng)前應(yīng)對(duì)污染或破壞環(huán)境案件易發(fā)多發(fā)的現(xiàn)實(shí)需要。本文認(rèn)為應(yīng)從法律層面，明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟，并構(gòu)建支持起訴、督促起訴、直接起訴的程序。在環(huán)境民事公益訴訟中，應(yīng)當(dāng)允許反訴、有條件撤訴，但不能和解，訴訟費(fèi)由國庫承擔(dān)。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)環(huán)境民事公益訴訟民事訴訟法

*天津市人民檢察院第二分院［300210］

一、公益訴訟和環(huán)境公益訴訟

（一）公益訴訟的概念

公益訴訟最早起源于羅馬法，是相對(duì)私益訴訟而言的一種訴訟模式，其最早可以追溯到古羅馬法。古羅馬法學(xué)家烏爾比安將法劃分為公法和私法，保護(hù)國家利益的法律屬于公法，保護(hù)私人利益的法律屬于私法，訴訟也因而分為公訴和私訴兩種。公訴即我們今天所說的公益訴訟。

國內(nèi)外學(xué)者對(duì)公益訴訟的定義主要可以概括為三類：一是公共利益訴訟。這類公益訴訟概念著重強(qiáng)調(diào)公益訴訟的概念性特征，至于公益訴訟中是否牽涉原告自己的利益在所不問，不強(qiáng)調(diào)原告與訴爭案件之間是否有利益關(guān)聯(lián)。二是訴訟法上的公益訴訟。這類公益訴訟不僅強(qiáng)調(diào)公益訴訟的公共性特征，而且要求原告與訴爭案件之間不具有利益關(guān)聯(lián)。三是民權(quán)意義上的公益訴訟。這種意義上的公益訴訟，強(qiáng)調(diào)通過對(duì)社會(huì)弱勢或少數(shù)群體權(quán)益的保護(hù)、市民權(quán)利的伸張、被政府侵犯的市民權(quán)的救濟(jì)，來改進(jìn)不合理的社會(huì)制度、糾正錯(cuò)誤的法律、防止國家權(quán)力的濫用，從而有助于發(fā)展民主社會(huì)和構(gòu)建正義社會(huì)的訴訟。［1］

從學(xué)者對(duì)公益訴訟的定義來看，主要區(qū)別在于原告與案件是否有直接的利害關(guān)系。筆者認(rèn)為公益訴訟主要是為了克服原告無法滿足傳統(tǒng)原告適格規(guī)則這一窘境而設(shè)。若原告與案件有直接利害關(guān)系，完全可以滿足傳統(tǒng)原告適格規(guī)則的要求，無須囊括在公益訴訟制度之內(nèi)。而公益訴訟中原告與被訴行為之間的利害關(guān)系的非直接性，放寬了對(duì)原告起訴資格的條件限制，是公益訴訟的最重要特征。所以公益訴訟就是指原告為了維護(hù)客觀的法律秩序或抽象的公共利益，就與自己權(quán)利或法律上利益無關(guān)的事項(xiàng)所提起的訴訟。訴訟的目的不在于救濟(jì)個(gè)體權(quán)利，而是為了維護(hù)公共利益或確?？陀^的法律秩序。

（二）環(huán)境公益訴訟的特征

根據(jù)被訴客體的不同，環(huán)境公益訴訟又可分為環(huán)境民事公益訴訟和環(huán)境行政公益訴訟。環(huán)境公益訴訟具有如下特征：一是原告資格的廣泛性。從國內(nèi)外有關(guān)環(huán)境公益訴訟的討論來看，無論是國家機(jī)關(guān)，法人或其他社會(huì)團(tuán)體，還是公民個(gè)人都有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟。一是環(huán)境污染和損害問題涉及面廣，被侵害主體眾多，地域范圍廣，很多具有高度的科技背景，需要專業(yè)技術(shù)裝備才能檢測、鑒定，面臨取證難、評(píng)估費(fèi)用高等問題。二是救濟(jì)手段的特殊性。在環(huán)境公益訴訟中，救濟(jì)手段往往表現(xiàn)為禁制令、停止侵害、排除妨害和宣告性判決，而不僅僅是損害賠償。三是法院作用的能動(dòng)性。環(huán)境公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)的糾紛解決型司法，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境公益為追求的訴訟目標(biāo)，有政策實(shí)施型司法的意味，表現(xiàn)出司法能動(dòng)主義傾向。

二、我國檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的必要性

筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟具有極強(qiáng)的法律意義、理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的法律意義

從法律層面講，法律關(guān)于檢察機(jī)關(guān)的角色和定位決定了其有權(quán)代表國家提起環(huán)境民事公益訴訟?！稇椃ā返?29條規(guī)定，我國的檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)?！度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定，人民檢察院通過行使檢察權(quán)，保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利。從法律規(guī)定來看，檢察權(quán)是一種監(jiān)督權(quán)，其監(jiān)督是全面的概括的，并不僅僅局限于對(duì)刑事秩序的監(jiān)督，更應(yīng)包括對(duì)行政和民事秩序的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)擁有公訴權(quán)，而公訴權(quán)的行使在本質(zhì)上都是以公益為基礎(chǔ)的，因而公訴權(quán)并不必然地局限于刑事訴訟，理應(yīng)包括刑事公訴權(quán)、民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)。［2］檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的目的是保護(hù)社會(huì)公共利益，環(huán)境公共利益是最重要的社會(huì)公共利益之一，當(dāng)環(huán)境公共利益受到侵害時(shí)，需要一個(gè)強(qiáng)有力的主體為之代言，賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的職責(zé)也就順理成章了。修改后的《民事訴訟法》第55條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定雖然并沒有明確檢察機(jī)關(guān)屬于“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”，但卻為賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴權(quán)提供了空間。

（二）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的理論意義

從理論層面講，一是檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行使監(jiān)督權(quán)并不會(huì)與其在環(huán)境民事公益訴訟中的原告身份發(fā)生沖突。檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟符合訴訟信托理論。在環(huán)境侵權(quán)案件中，被污染環(huán)境行為侵害的權(quán)利人往往處于弱勢地位，需要檢察機(jī)關(guān)固定地代表權(quán)利人的利益。檢察機(jī)關(guān)在提起環(huán)境民事公益訴訟的過程中，其身份是民事原告，其開展調(diào)查、取證、舉證、質(zhì)證等工作都應(yīng)遵循民事訴訟程序。檢察機(jī)關(guān)并不享有超越民事訴訟權(quán)利的其他權(quán)利。行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中常常充當(dāng)被告身份，但其并沒有因?yàn)橄碛泄珯?quán)力而擁有某種特權(quán)，檢察機(jī)關(guān)本身的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)角色并不能否定其參與環(huán)境民事公益訴訟的合理性。二是檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行使監(jiān)督權(quán)并不會(huì)影響法院的公正審判。檢察權(quán)和審判權(quán)是相互獨(dú)立的權(quán)利，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，審判機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審判權(quán)。無論是對(duì)于民事案件，還是對(duì)于刑事案件，檢察權(quán)的行使都不會(huì)影響到法院的獨(dú)立審判。

（三）檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的現(xiàn)實(shí)意義

從現(xiàn)實(shí)層面講，一是檢察機(jī)關(guān)本身具有提起環(huán)境民事公益訴訟的優(yōu)勢。檢察機(jī)關(guān)是國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，相比較于環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理部門而言，較少地牽涉地方和部門利益。檢察機(jī)關(guān)擁有法定的調(diào)查權(quán)，有利于調(diào)查取證和解決取證困難的問題。檢察機(jī)關(guān)具有專業(yè)的法律監(jiān)督隊(duì)伍，能夠高效、準(zhǔn)確地配合法院進(jìn)行訴訟，可以大幅度降低司法成本。二是近年來我國在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟方面做了一些成功的探索。尤其是2015年7月2日最高人民檢察院發(fā)布《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，方案明確檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以向法院提起民事公益訴訟。三是發(fā)達(dá)國家在檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為我國提供了借鑒。例如，德國法律規(guī)定檢察機(jī)關(guān)有權(quán)代表國家對(duì)涉及國家和社會(huì)公共利益的重大民事案件提起民事訴訟。日本檢察廳法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)作為公訴機(jī)關(guān)代表人就法令規(guī)定屬于社會(huì)公共利益的重大民事案件提起民事訴訟。

三、檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的制度構(gòu)建

（一）實(shí)體制度構(gòu)建

1.明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟?！睹袷略V訟法》第55條規(guī)定的“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”中的“法律”，按照語義解釋方法，應(yīng)指全國人大及其常委會(huì)制定頒布的法律。但是，我國法律明確規(guī)定的能夠提起公益訴訟的機(jī)關(guān)只有行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定：對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對(duì)責(zé)任者提出損害賠償要求。因此，建議在法律層面明確檢察機(jī)關(guān)有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟，具體采取兩種立法方式，第一種是在《環(huán)境保護(hù)法》中進(jìn)行具體授權(quán)，第二種是在《人民檢察院組織法》中進(jìn)行具體授權(quán)。

2.在環(huán)境民事公益訴訟之前設(shè)置前置程序。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)并不應(yīng)對(duì)所有的環(huán)境污染侵權(quán)案件都提起公益訴訟，否則可能造成司法資源的分配失衡。同時(shí)，裁判結(jié)果的不確定性也可能影響檢察機(jī)關(guān)的權(quán)威。應(yīng)當(dāng)在環(huán)境民事公益訴訟之前設(shè)置前置程序，例如向環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)發(fā)出檢察建議，提醒其履行法定職責(zé)，對(duì)污染或破壞環(huán)境的企業(yè)或者個(gè)人發(fā)出停止侵害、恢復(fù)環(huán)境的檢察建議，督促有關(guān)環(huán)保機(jī)關(guān)起訴等。

（二）程序制度構(gòu)建

1.分類采取相應(yīng)訴訟程序。支持起訴程序的依據(jù)是《民事訴訟法》第15條，該條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位對(duì)損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴。”支持起訴適用于環(huán)境資源保護(hù)部門、社團(tuán)組織和因環(huán)境污染遭受損害的個(gè)人、組織。檢察機(jī)關(guān)對(duì)侵害環(huán)境公益的案件，符合下列條件的，可以支持相關(guān)單位、訴訟代表人或者個(gè)人起訴：（1）當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)受到環(huán)境污染行為侵害；（2）受害人因證據(jù)收集困難或者訴訟能力缺乏等原因尚未起訴；（3）受害人有起訴意愿的。檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的民事案件，經(jīng)審查認(rèn)為環(huán)保部門對(duì)侵害環(huán)境公益的違法行為已經(jīng)依法進(jìn)行過行政處罰，但侵害行為造成的損害后果尚未處理的，可以督促環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依法負(fù)有環(huán)境監(jiān)督職責(zé)的部門起訴。督促起訴適用于對(duì)環(huán)境資源保護(hù)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的主管部門。檢察機(jī)關(guān)對(duì)涉及侵害環(huán)境公益的案件，經(jīng)審查符合下列之一情況的，可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟：（1）環(huán)境污染后，相關(guān)單位在法定期限內(nèi)未采取行動(dòng)的；（2）不提起公益訴訟可能會(huì)導(dǎo)致環(huán)境公益遭受進(jìn)一步損害的；（3）不特定群體的財(cái)產(chǎn)權(quán)或者人身權(quán)受到環(huán)境污染行為侵害的；（4）其他應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的。直接起訴是由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、有關(guān)組織作為環(huán)境資源權(quán)益的法定代表主體向人民法院提起訴訟。直接起訴針對(duì)破壞環(huán)境資源的個(gè)人、組織，法律依據(jù)是《民事訴訟法》第55條。

2.其他程序問題。應(yīng)當(dāng)允許反訴、有條件撤訴，但不能和解，訴訟費(fèi)由國庫承擔(dān)。反訴是指在已經(jīng)開始的民事訴訟過程中，本訴的被告通過人民法院向本訴原告提出的與本訴有關(guān)聯(lián)的獨(dú)立的反請(qǐng)求。反訴的制度目的是保護(hù)雙方當(dāng)事人的平等訴權(quán)。環(huán)境民事公益訴訟屬于民事訴訟，檢察機(jī)關(guān)作為訴訟中的原告，并不會(huì)因?yàn)槠浞杀O(jiān)督機(jī)關(guān)的性質(zhì)而享有某種特權(quán)，因此應(yīng)當(dāng)允許反訴。檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境民事公益訴訟過程中，代表的是社會(huì)公共利益，檢察機(jī)關(guān)無權(quán)代表社會(huì)公共利益對(duì)于污染或者破壞環(huán)境的企業(yè)或者個(gè)人做出妥協(xié)。實(shí)踐中，污染或破壞環(huán)境的企業(yè)實(shí)力雄厚，會(huì)利用與檢察機(jī)關(guān)的和解過程來進(jìn)行企業(yè)形象公關(guān)，和解看似合理，實(shí)際上違背了環(huán)境民事公益訴訟所追究的目標(biāo)，無法對(duì)污染環(huán)境主體進(jìn)行有效震懾或處罰。檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟，可明確規(guī)定由國庫預(yù)付必要的訴訟費(fèi)用。在環(huán)境公益訴訟過程中，為避免擴(kuò)大損失，可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，在被告的行為可能嚴(yán)重危及環(huán)境安全，導(dǎo)致環(huán)境損害不可恢復(fù)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)、環(huán)保部門等可以通過申請(qǐng)法院發(fā)布禁止令的方式，禁止被告正在進(jìn)行的環(huán)境污染行為。

注釋：

［1］參見陳亮：《環(huán)境公益訴訟研究》，法律出版社2015年版，第3—18頁。

［2］參見劉潤發(fā)：《檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟之構(gòu)想》，載《人民檢察》2013年第10期。