食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制實證研究

陳尚龍

（中國政法大學法學院，北京100088）

食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制實證研究

陳尚龍

（中國政法大學法學院，北京100088）

食品安全行政執(zhí)法與刑事司法銜接（簡稱“行刑銜接”），在當前打擊食品安全違法犯罪活動、保障群眾生命健康安全中的重要性愈加凸顯。經(jīng)過多年的探索與實踐，食品安全行刑銜接的法律依據(jù)較為明確，制度化建設日趨完善，地方探索成果豐富，實施效果明顯提升。但是，面對嚴峻的食品安全治理形勢，食品安全行刑銜接在實際運行中仍面臨著案件移送標準不明確、證據(jù)規(guī)則和要求不統(tǒng)一、信息平臺作用參差不齊等現(xiàn)實困境，主要原因在于相關部門對行刑銜接機制認識和理解存在差異、組織保障體系尚未理順等。為此，應加強頂層設計，抓緊研究出臺食品安全行刑銜接案件移送標準，制定食品安全行政執(zhí)法證據(jù)規(guī)則指引，加快信息共享平臺建設，不斷完善協(xié)同工作機制，增強其規(guī)范性、科學性和可操作性，切實形成打擊食品安全違法犯罪活動的整體合力。

食品安全；行政執(zhí)法；刑事司法；行刑銜接

行政執(zhí)法與刑事司法銜接（簡稱“行刑銜接”），是指具有行政處罰權的行政執(zhí)法部門與具有刑事偵查權的公安機關、承擔法律監(jiān)督職能的檢察機關、行使司法審判權的法院等有關機關，依據(jù)法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)定共同協(xié)作實行，旨在實現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無縫對接，克服有案不移、有案難移、以罰代刑、有罪不究、瀆職違紀等現(xiàn)象，按照一定的標準、規(guī)范和程序運行，有助于提高行政執(zhí)法與刑事司法打擊違法犯罪活動合力的工作機制。行刑銜接并非新生事物，早在2001年5月，為規(guī)范市場經(jīng)濟活動，國務院明確提出了“加強行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法的銜接，建立打擊經(jīng)濟犯罪的協(xié)作機制”〔1〕；同年7月，國務院頒布了《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，為我國行刑銜接制度的實施確立了法制基礎和規(guī)范指引。隨后，最高檢、公安部、國務院整規(guī)辦、監(jiān)察部等也陸續(xù)對行刑銜接的具體適用出臺了相關的意見和規(guī)定，規(guī)范了行刑銜接在本系統(tǒng)的實施意見。緊接著，北京、上海、廣東、湖北、重慶等省市也陸續(xù)開展了行刑銜接的探索，并取得了豐富的實踐效果。

食品安全監(jiān)管作為行政執(zhí)法的重要內(nèi)容，客觀上也要求順暢的行刑銜接。食品安全行刑銜接是行刑銜接在食品安全領域的特殊體現(xiàn)，它既要遵循行刑銜接的一般規(guī)定，也要考慮到食品安全監(jiān)管自身的特點和要求。尤其是近年來，食品安全事件頻發(fā)，食品安全違法犯罪猖獗，“食品安全社會關注度高，輿論燃點低，一旦出問題，很容易引起公眾恐慌，甚至釀成群體性事件”〔2〕。面對嚴峻的食品安全治理形勢，食品安全監(jiān)管部門、公安機關等相繼開展了系列專項整治活動，嚴厲打擊相關違法犯罪活動。但在實踐中出現(xiàn)了線索發(fā)現(xiàn)難、取證難、入罪難、追訴難等許多問題，嚴重影響了食品安全重典治亂的社會效果。為此，完善食品安全行刑銜接、發(fā)揮食品安全

治理合力作用，在當前保障食品安全中的重要性愈加凸顯。2015年10月1日起施行的新《食品安全法》，明確規(guī)定了食品安全監(jiān)管部門與刑事司法機關的移送相關條款。隨后，國務院食品安全辦、國家食藥監(jiān)管總局、公安部、最高檢、最高法就食品安全行刑銜接問題達成共識，為規(guī)范銜接工作，有針對性地解決銜接難題，共同制定了《食品藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》），進一步對食品安全行刑銜接作出了更為明確、詳細的規(guī)定。筆者認為，食品安全行刑銜接的實施情況、實施效果如何，應當如何解決新問題、新矛盾，是目前迫切需要研究解決的重要課題。

一、食品安全行刑銜接的運行現(xiàn)狀

自《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》頒布實施以來，各地陸續(xù)開展了推動行刑銜接的工作。然而經(jīng)過十多年的實踐，各地在制度構建、程序設計、工作規(guī)范等方面的嘗試雖多，但具體在食品安全領域的探索較少；在理論研究中，學界對行刑銜接的理論研究不少，但針對食品安全實踐的研究卻不多。尤其是新《食品安全法》實施以后，國家食品藥品監(jiān)管總局、公安部等五部門專門制定的關于食品安全行刑銜接的《工作辦法》，至今施行也才一年的時間。為此，本文通過實地調查、數(shù)據(jù)統(tǒng)計、重點訪談、申請政府信息公開等方式開展實證研究，以期切實了解食品安全行刑銜接的現(xiàn)狀。

（一）食品安全行刑銜接有了明確的法律依據(jù)

《行政處罰法》第七條第二款規(guī)定了行刑銜接的基本準則，即“違法行為構成犯罪，應當依法追究刑事責任，不得以行政處罰代替刑事處罰”，但行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制“立法過于抽象，缺乏立法銜接”〔3〕一直是備受詬病的問題之一。根據(jù)中央提出的用“最嚴謹?shù)臉藴?、最嚴格的監(jiān)管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責”〔4〕進行食品安全治理的要求，為了更好地保證食品安全、保障公眾健康，被稱為“史上最嚴”的新《食品安全法》現(xiàn)已正式施行。新《食品安全法》秉承嚴懲重處原則，強化了對各類違法犯罪行為的懲處力度，其中第121條對食品安全行刑銜接明確規(guī)定了雙向移送機制：一是對于食品安全監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪行為的，監(jiān)管部門應當將線索及案件移送公安機關，以進行刑事偵查，打擊犯罪活動；二是對于食品安全犯罪案件進行刑事偵查后認為相關行為雖無需追究其刑事責任，但已構成行政違法的，公安機關應將案件移送食品安全監(jiān)管、質監(jiān)等部門或者監(jiān)察機關進行處理，以追究相關行為人的行政責任。此外，新《食品安全法》還對食品安全的檢驗、認定、涉案物品處理等方面的協(xié)助作出了規(guī)定。這些都為食品安全行刑銜接提供了更充分的法律依據(jù)，進而提高了食品安全行刑銜接的法律位階，促進了行刑銜接的規(guī)范化實施。

（二）食品安全行刑銜接的制度化建設日趨完善

根據(jù)《行政處罰法》《食品安全法》的相關規(guī)定，國家食品藥品監(jiān)管總局、公安部、最高法、最高檢、國務院食品安全辦聯(lián)合制定了《工作辦法》，專門對食品安全領域的行刑銜接工作作出了較系統(tǒng)的規(guī)定，以明確各方職責、建立規(guī)范制度、破除銜接難題，有助于加強食品安全行刑銜接工作，在不斷強化食品安全違法犯罪案件查辦中發(fā)揮著重要作用?！豆ぷ鬓k法》詳細規(guī)定了食品安全行刑銜接的工作機制，主要包括食品安全案件移送、材料受理、退回的要求、條件和程序等，涉案證據(jù)的收集、認定和使用，行刑銜接的法律監(jiān)督，涉案物品的檢驗和認定，日常監(jiān)管中案件線索通報、重大案件的聯(lián)合督辦、信息發(fā)布溝通協(xié)作等一系列制度和程序。這就有針對性地解決了食品安全行刑銜接工作一直以來存在的案件移送標準不清、案件移送少、以罰代刑現(xiàn)象多、涉案物品檢驗認定難、案件查辦協(xié)調配合不到位等問題，明確了各方職責，細化了工作程序，規(guī)范了執(zhí)法行為。

（三）食品安全行刑銜接的地方探索成果豐富

新《食品安全法》以及《工作辦法》頒布實施以來，各地根據(jù)本地實際情況對食品安全行刑銜接工作的開展不斷進行細化和探索，如上海、河北、江蘇、四川、湖南、寧夏、浙江、陜西等省區(qū)市結合本地實際，制定了落實《工作辦法》的實施規(guī)范，進一步指導和規(guī)范基層的具體實踐；湖南、陜西、廣西、南京等地就移送案件涉嫌犯罪罪名目錄、涉案物品檢驗與認定、無害化處理、證據(jù)移送標準等問題制定了專門的規(guī)范性文件；江西、廣東、四川等地努力推動建設行刑銜接工作信息交流共享平臺，破解信息不對稱、銜接不及時、監(jiān)督不到位等困境，完善相關各方信息交流共享機制，以期通過信息平臺實現(xiàn)案件的網(wǎng)上移送、受理、跟蹤、法律監(jiān)督等；上海、安徽、江蘇、廣東、河南等地積極組織專業(yè)的食品安全行刑銜接工作培訓班，對相關人員進行培訓輔導；河北、山西等地成立了專題調研組，對《工作辦法》的實施效果、社會評價、現(xiàn)實困難等問題展開針對性的調研，切實了解《工作辦法》在基層的實施情況。各地開展的這些探索，有助于深化各級部門對食品安全行刑銜接工作

的認識，推動了地方食品安全治理合力的形成，同時，為全國范圍食品安全行刑銜接工作的開展也提供了豐富的實踐成果和地方經(jīng)驗。

（四）食品安全行刑銜接的實施效果明顯提升

食品安全行刑銜接需要相關各方順暢的溝通協(xié)調和有效的配合協(xié)作。隨著新《食品安全法》和《工作辦法》的實施，食品安全行刑銜接工作得以進一步細化、規(guī)范和鞏固，為各地尤其是基層展開食品安全監(jiān)管提供了統(tǒng)一的執(zhí)法思想以及切實可行的工作制度和操作指南，打擊食品安全違法犯罪的工作合力明顯增強。如2015年12月至2016年7月，吉林省公安機關共辦理各類食藥案件87起，其中食藥部門移送案件38起，占全部案件43.7%，移送案件占比大大提升。2016年1月，江蘇省公安機關立案偵辦食品藥品犯罪案件187起，其中行政部門移交案件34起，占全部條件18.2%；3月，立案偵辦食藥犯罪案件152起，其中行政部門移交案件51起，占全部條件33.6%，比1月份上升15.4%〔5〕。全國檢察機關在2015年3月至11月開展的專項立案監(jiān)督活動中，監(jiān)督行政監(jiān)管部門向公安機關移送涉嫌危害食品藥品安全類犯罪案件1 443件1 669人，監(jiān)督公安機關立案偵查危害食品藥品安全類案件791件954人，危害食品藥品安全類案件中，發(fā)現(xiàn)并移送查辦涉嫌職務犯罪線索3件3人〔6〕。各地食品安全案件移送率提高，檢察機關法律監(jiān)管作用更加明顯。2016年6月30日，全國人大常委會執(zhí)法檢查組在全國范圍內(nèi)檢查《食品安全法》實施情況后，充分肯定食品安全行刑銜接的實施效果，認為《工作辦法》研究解決了食品安全行刑銜接工作中存在的主要問題，部門協(xié)調配合機制初步形成，食品安全違法懲治成效顯著〔7〕。

二、食品安全行刑銜接的現(xiàn)實困境

隨著相關法律規(guī)范的實施以及社會各界對食品安全問題的高度關注，各地行政執(zhí)法機關和司法機關積極推動食品安全行刑銜接，提升了食品安全治理的合力。但與此同時，食品安全行刑銜接仍然存在一些亟待解決的現(xiàn)實問題，這些問題既有行刑銜接中存在的普遍問題，如對違法行為是否構成犯罪的判斷困難〔8〕、不同部門和機關對行刑銜接的認識各異、案件移送積極性不高、以罰代刑現(xiàn)象仍然存在、協(xié)作配合不順暢、檢察機關監(jiān)督難等，也有食品安全監(jiān)管領域中存在的特殊問題，如新《食品安全法》實施后大量新規(guī)定的出現(xiàn)、地方食品安全監(jiān)管機構改革的影響等。當前，食品安全行刑銜接面臨的現(xiàn)實困境主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）食品安全行刑銜接的案件移送標準不明確

隨著食品安全行刑銜接機制的啟動，關鍵的問題在于違法行為是否涉嫌構成犯罪。從行政監(jiān)管部門的角度來看，向公安機關移送案件，需要對涉案違法行為涉嫌犯罪作出判斷；從公安機關的角度來看，向行政執(zhí)法機關移送案件，需要在其職權范圍審查的基礎上，對其是否應當給予行政處罰作出判斷。這兩種判斷所帶來的問題是顯而易見的，那就是行政執(zhí)法機關和公安機關在行刑銜接前需要先以對方的標準對違法行為進行判斷。食品安全領域的行刑銜接，涉及的犯罪罪名多、專業(yè)性較強、政策調整頻次高、社會關注度高，要求行政機關判斷某一違法行為是否構成涉嫌犯罪，這無疑是非常困難的，加之行政執(zhí)法部門、公安機關、檢察機關對違法犯罪行為的判斷標準并非一致，因此，明確規(guī)定食品安全行刑銜接的移送標準顯得格外重要。《工作辦法》規(guī)定了食品安全違法犯罪案件移送的相關要求，即行政執(zhí)法機關移送案件，需要滿足實施行政執(zhí)法的主體與程序合法、有證據(jù)證明涉嫌犯罪事實發(fā)生這兩個條件；公安機關向食品安全監(jiān)管部門移送案件，首先需要對涉嫌犯罪行為進行刑事審查，確定無犯罪事實或者無需追究刑事責任，其次判斷認為該行為構成行政違法，應當給予相應的行政處罰；檢察機關對食品安全監(jiān)管部門向公安機關移送案件的監(jiān)督，需要能夠準確獲知并判斷監(jiān)管部門沒有依法將涉嫌犯罪案件線索移送。而這些要求在實踐中實施起來相當困難，因為沒有明確的移送標準，加之常常出現(xiàn)對移送標準理解不統(tǒng)一、把握不準的現(xiàn)象，進而嚴重阻礙了食品安全治理的進程。

（二）食品安全行刑銜接的證據(jù)規(guī)則和要求不統(tǒng)一

行政執(zhí)法與刑事司法的權力屬性、行使依據(jù)不同，執(zhí)法方式、證據(jù)要求各異。食品安全監(jiān)管部門在依法查處食品安全違法行為過程中收集的證據(jù)材料與《刑事訴訟法》所規(guī)定的刑事證據(jù)的要求并非一致，理論界和實務界對行政執(zhí)法機關所收集的證據(jù)能否作為刑事司法活動的證據(jù)使用的問題觀點不一〔9〕。對此，《工作辦法》規(guī)定，食品安全監(jiān)管部門在執(zhí)法辦案過程中依法收集證據(jù)材料，若要作為刑事偵查、起訴、審判的證據(jù)使用，必須要經(jīng)過公安機關、檢察院的審查以及法院的庭審質證確認，才能作為刑事偵查、起訴、審判的證據(jù)使用。由于食品安全監(jiān)管部門開展行政執(zhí)法活動與公安機關、檢察院、法院開展刑事司法活動對于證據(jù)材料的要求并不相同，對于證據(jù)材料的收集、分析、判斷、采信和使用標準不一，加

之行政證據(jù)形成過程具有特殊性〔10〕，導致在食品安全行刑銜接過程中出現(xiàn)各方認識不統(tǒng)一、運作不協(xié)調的現(xiàn)象，出現(xiàn)了證據(jù)收集和轉換困難的問題，直接影響了食品安全行刑銜接的效果。為此，需要根據(jù)《行政處罰法》《行政訴訟法》《刑事訴訟法》等法律法規(guī)的規(guī)定，出臺食品安全監(jiān)管執(zhí)法證據(jù)規(guī)則指引，提高執(zhí)法證據(jù)意識，明確統(tǒng)一證據(jù)標準。

（三）各地食品安全行刑銜接信息平臺作用參差不齊

早在2001年《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》實施后，各地陸續(xù)在行刑銜接信息共享機制方面開展了相關探索。黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設實施綱要（2015－2020年）》都明確提出，“建立健全行政執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度”。信息平臺的建設，能夠有效促進相關各方實現(xiàn)執(zhí)法信息共享、案情通報、案件移送、法律監(jiān)督，極大提升食品安全行刑銜接的及時性和有效性，是實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法“同步協(xié)調”原則運用過程中的關鍵一環(huán)〔11〕。前幾年，由全國打假辦、商務部等部門牽頭在中央層面搭建了行刑銜接的中央信息平臺，上海、廣東、湖南、寧夏、河北、江蘇等省市區(qū)也已建立了地方行刑銜接信息共享平臺，食品安全違法案件信息作為共享信息的一個組成部分被錄入信息共享平臺。但是，也有不少地方仍未建立起信息共享平臺，有的地方雖已把平臺搭建起來，但是出現(xiàn)了案件錄入數(shù)量少、案情錄入不及時、錄入內(nèi)容不規(guī)范、錄入標準不統(tǒng)一、存在選擇性錄入或者不錄入現(xiàn)象等問題〔12〕。各地食品安全行刑銜接信息平臺作用參差不齊，導致實際效果不盡如人意。

（四）各地食品安全監(jiān)管機構改革不到位對行刑銜接產(chǎn)生不利影響

為了回應群眾對食品安全問題的高度關注，提高食品安全監(jiān)管水平，2013年年初，國家食品藥品監(jiān)督管理總局獲批組建，拉開了食品安全監(jiān)管體制改革、推進食品安全監(jiān)管機構和職責整合的序幕。隨后，國務院專門出臺《關于地方改革完善食品藥品監(jiān)管體制的指導意見》，各地的食品安全監(jiān)管體制改革隨之展開。但是，在監(jiān)管機構和體制改革過程中，全國各地在食品藥品監(jiān)管機構的改革方案上差別較大，改革進度各不相同，對改革的成效褒貶不一。有些地方設立了獨立的食品藥品安全監(jiān)管機構，有些地方將食品安全監(jiān)管職能納入統(tǒng)一的市場管理局，在此，即使采取統(tǒng)一市場管理的改革模式，不同的地方也有不同的具體改革方案，使得食品安全監(jiān)管職能“邊緣化”、條塊關系復雜化、專業(yè)人才被“稀釋”。加之機構改革中出現(xiàn)的機構名稱標識、執(zhí)法依據(jù)和程序、法律文書不統(tǒng)一現(xiàn)象，最終導致基層食品安全監(jiān)管機構專業(yè)人員數(shù)量、法律適用能力、專業(yè)判斷能力、技術支撐力不足等一系列問題的存在〔13〕，嚴重影響了食品安全監(jiān)管的效能，也影響了食品安全行刑銜接工作的開展。

三、食品安全行刑銜接存在問題的原因分析

盡管食品安全行刑銜接的制度建設不斷完善，在實踐中解決了部分問題，但也出現(xiàn)了一些新問題，未能實現(xiàn)預期效果。綜合食品安全行刑銜接現(xiàn)狀和各方反映的問題分析，影響食品安全行刑銜接機制暢通有效的主要原因有以下幾個方面：

（一）相關部門對行刑銜接的認識不到位、內(nèi)在動力不強

調研發(fā)現(xiàn)，有的行政執(zhí)法部門及其工作人員對行刑銜接的重要性和必要性認識不足，部門主義思想根深蒂固，主動向公安機關移送案件和授受檢察院法律監(jiān)督的意識不強，導致對銜接工作持觀望、消極態(tài)度，簡單、機械應付，甚至對公開和共享執(zhí)法信息有抵觸情緒。目前，由于行刑銜接工作給行政執(zhí)法部門提出了更高的要求，且增加了相應的工作程序，加之行政執(zhí)法部門已進入了檢察機關、紀檢監(jiān)察機關的監(jiān)督視野范圍，導致一些行政執(zhí)法監(jiān)管部門和工作人員產(chǎn)生了畏難情緒和消極態(tài)度，直接影響了履職的主動性和自覺性。隨著新《食品安全法》的實施，重典治理的立法思想深刻影響著食品安全監(jiān)管，食品安全監(jiān)管部門向公安機關移送案件總體比較順暢，但少數(shù)公安機關對行政執(zhí)法部門移送的案件重視不夠，未能及時立案、偵查與通報，影響了行政執(zhí)法部門移送案件的積極性，也影響了檢察機關法律監(jiān)督功能的發(fā)揮。這將導致落實行刑銜接內(nèi)在動力不足、外在壓力不夠、整體合力不強的結果，進而制約著食品安全行刑銜接機制的有效實施。

（二）食品安全行刑銜接的組織保障體系尚未完全理順

從各地食品安全行刑銜接的探索實踐情況來看，組織保障體系情況不一。許多地方將食品安全行刑銜接作為本地區(qū)行刑銜接工作的組成部分，并設置工作聯(lián)席會作為協(xié)調機構。但行刑銜接工作的牽頭單位設置各地不同，有的由政府法制部門主導，有的由檢察機關主導，有的由早已設立的整規(guī)辦（整頓

和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序領導小組辦公室）牽頭，有的由多部門共同牽頭。同時，食品安全行刑銜接的特殊性也沒有得到足夠的重視，有的地方嘗試獨立設置食品安全行刑銜接組織機構，有的是由各級食品安全辦公室作為食品安全類案件行刑銜接工作中行政機關的牽頭單位，有的由政法委協(xié)調主導、相關機關協(xié)同配合，也有的由食品安全監(jiān)管部門、公安機關和檢察機關共同主導。由于沒有明確的職責規(guī)定和責任約束，實際運行過程中往往出現(xiàn)各自為政、群龍無首的亂象。由于食品安全行刑銜接工作缺乏權威、恰當?shù)闹鲗Р块T，組織保障體系尚未完全理順，因此直接影響食品安全行刑銜接工作的正常開展。

（三）檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏工作機制保障

根據(jù)目前我國憲法和法律的規(guī)定，檢察機關的法律監(jiān)督權主要在刑事訴訟范圍內(nèi)，檢察機關對行政執(zhí)法監(jiān)督只有原則性的規(guī)定，很少有具體監(jiān)督權限和監(jiān)督方式的規(guī)定。從檢察機關對行刑銜接的監(jiān)督方式和途徑看，檢察機關對涉嫌食品安全犯罪案件進行法律監(jiān)督主要包括兩種情況：一是發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法部門不依法移送涉嫌犯罪案件線索，應當提出建議依法移送的檢察意見；二是對法院未判決追究刑事責任、但應當進行行政處罰的案件，可以提出檢察意見或者司法建議?？梢姡瑱z察機關進行法律監(jiān)督的方式和手段主要是提出檢察意見或司法建議。但行政執(zhí)法機關并非是刑事訴訟的主體，如果行政執(zhí)法機關在食品安全監(jiān)管過程中因各種主、客觀原因而不向公安機關移送案件線索，或者公安機關在對食品安全案件審查后作出不予立案、立案后撤銷案件的，作為在食品安全行刑銜接中多數(shù)情況下處于被動一方的檢察機關，對這些情況往往難以發(fā)現(xiàn)、獲悉，缺乏有效的介入機制，難以進行法律監(jiān)督。

（四）刑事法律的規(guī)定不明確不利于把握案件移送標準

一方面，《刑事訴訟法》和《工作辦法》的相關規(guī)定對于案件移送和接收的標準，均為有證據(jù)證明違法事實涉嫌構成犯罪，但將行政執(zhí)法機關對涉嫌構成犯罪事實認定的能力視同與公安機關同等，這對行政執(zhí)法部門及其工作人員而言確實過于勉為其難，現(xiàn)行規(guī)定并未考慮相關部門的實際情況就界定移送標準和接受標準，不利于食品安全案件的移送。另一方面，根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，收集和調取刑事訴訟案件證據(jù)材料僅限于公安機關、檢察機關和法院，行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中所收集到的證據(jù)材料能否直接作為刑事訴訟的證據(jù)使用至今法律尚未明確規(guī)定。盡管《工作辦法》規(guī)定了經(jīng)公安機關、檢察院審查，法院庭審質證確認，食品安全監(jiān)管部門依法收集的證據(jù)材料可以作為刑事證據(jù)使用，但《工作辦法》的法律層級較低，相關規(guī)定在個案中的適用需要由法官具體判斷?？梢哉f，行政執(zhí)法機關與刑事司法機關由于行政權與司法權之間權力屬性的差異，必然會產(chǎn)生相互間內(nèi)在的緊張關系，刑事法律對這種關系規(guī)定不明確，不利于各方對案件移送標準的準確把握，進而影響食品安全的刑事司法審判活動。

四、破解食品安全行刑銜接困境的對策建議

“食品安全行政執(zhí)法與刑事司法是食品安全法律責任的重要部分，兩者的銜接工作事關依法行政和公正司法，也關系人民群眾切身利益保障”〔14〕。食品安全行刑銜接是一種由多方參與的動態(tài)程序銜接機制，是一項系統(tǒng)工程，“要真正實現(xiàn)執(zhí)法與司法領域的順暢銜接，真正地實現(xiàn)依法治國的目標，就必須構建一套健全的程序銜接機制”〔15〕。為了充分發(fā)揮食品安全行刑銜接打擊危害食品安全違法犯罪活動、破解食品安全監(jiān)管執(zhí)法難題、切實保障人民群眾食品安全的作用，當前需要重點從以下幾個方面繼續(xù)完善食品安全行刑銜接機制。

（一）中央層面加快研究出臺食品安全行刑銜接案件移送標準

國家食品藥品監(jiān)管總局、公安部、最高法、最高檢以及國務院食安辦都是與食品安全治理直接相關的中央層級機關或者機構，建議國家食品藥品監(jiān)管總局以新《食品安全法》的頒布實施以及當前國務院部門權力和責任清單制度的推行為契機，進一步明確食品安全監(jiān)管部門的行政權責，明晰行政執(zhí)法事項，劃清食品安全行刑銜接事項；同時，在國務院食安辦的協(xié)調下，國家食品藥品監(jiān)管總局與公安部共同梳理現(xiàn)有涉嫌食品安全犯罪案件標準，明確執(zhí)法事項及其相應的行政執(zhí)法依據(jù)、涉嫌罪名和刑事責任依據(jù)，并在會同最高法、最高檢的相關意見基礎上，及時制定出臺食品安全行刑銜接案件移送標準指南，并形成動態(tài)調整機制，為食品安全行刑銜接工作提供統(tǒng)一、明確、規(guī)范的案件移送標準。

（二）抓緊制定食品安全行政執(zhí)法證據(jù)規(guī)則指引

食品安全行刑銜接給食品安全監(jiān)管部門及其工作人員提出更高的履職要求，其中包括如何對執(zhí)法證據(jù)的收集、固定與使用。由于行政執(zhí)法和刑事司法對證據(jù)判斷的依據(jù)和標準不同，加之現(xiàn)行相關法律的模糊規(guī)定，不僅行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中難以

掌握統(tǒng)一尺度，各級刑事司法機關在具體適用過程中也難以做到裁判統(tǒng)一。因此，建議國家食品藥品監(jiān)管總局會同公安部、最高檢、最高法等相關部門，結合《刑事訴訟法》及相關的司法解釋，盡快出臺食品安全行政執(zhí)法證據(jù)規(guī)則指引，明確證據(jù)種類、證據(jù)使用方式方法等，強化食品安全監(jiān)管部門及其工作人員的執(zhí)法證據(jù)意識，形成統(tǒng)一的證據(jù)收集、分析、保存、采信和運用規(guī)范。

（三）加快食品安全行刑銜接信息共享平臺建設

《工作辦法》規(guī)定了大量的關于線索發(fā)現(xiàn)、案情通報、決定通知、檢察監(jiān)督、檢測協(xié)助、咨詢交流、信息發(fā)布等行刑銜接溝通機制，這些環(huán)節(jié)安排的目的，在于盡量減少各方對獲取違法犯罪案件信息的不對稱，實現(xiàn)食品安全行刑銜接的有效性。目前，在大數(shù)據(jù)時代，信息技術為繁復的溝通機制提供了簡單、便捷、高效的實現(xiàn)方式，能夠有效破解信息不對稱的難題。建議以信息化建設為突破口，加快建設食品安全行刑銜接信息共享平臺，充分整合、利用監(jiān)管信息和數(shù)據(jù)，完善信息共享機制建設，明確各方在信息共享中的職責，理清信息共享平臺案件錄入標準，加強信息共享共通，打破部門之間、機關之間的信息壁壘，實現(xiàn)食品安全行刑銜接的同步化、透明化、高效化。

（四）不斷創(chuàng)新完善食品安全行刑銜接協(xié)同機制

食品安全治理是一項系統(tǒng)工程，涉及的權力部門多、法律依據(jù)雜、環(huán)節(jié)鏈條長，協(xié)同工作機制是明確食品安全行刑銜接各方職責界限、打破部門間壁壘、推動打擊食品安全違法犯罪工作有效銜接的重要機制保障。要鼓勵各地積極開展食品安全行刑銜接協(xié)同工作機制創(chuàng)新，建立符合實情的食品安全行刑銜接聯(lián)席會議制度，探索行之有效的工作方式、方法，進一步細化案情通告、線索通報、信息共享、信息反饋、案件咨詢、檢驗鑒定等配套制度，在食品安全行刑銜接工作中實現(xiàn)思想認識、部門職責、信息共享、工作程序、配套制度等全面銜接。同時探索將行刑銜接納入依法行政、依法履職的考核范圍，增強銜接工作的規(guī)范性、科學性、有效性和可操作性，切實形成打擊食品安全違法犯罪活動的整體合力，力求保障人民群眾的生命健康安全。

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責任編輯：李雯

D922.11

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1009-1203（2016）06-0086-06

2016-09-28

中國政法大學博士研究生創(chuàng)新實踐項目（2015BSCX05）。

陳尚龍（1988-），男，廣東茂名人，中國政法大學法學院2014級憲法學與行政法學專業(yè)博士研究生，主要研究方向為行政法學、政府信息公開、食品安全法治。