現(xiàn)代行政問責制研究述評

盧智增

（桂林理工大學人文社會科學學院，廣西　桂林　541004）

現(xiàn)代行政問責制研究述評

盧智增

（桂林理工大學人文社會科學學院，廣西桂林541004）

行政問責是當代民主政治體系的重要組成部分，是保護公民權(quán)利的有效手段。國外學者對行政問責制的研究主要側(cè)重于政府責任、問責內(nèi)容、問責主題、問責方式等方面，其特征是對行政問責制的研究趨向全面化、復合化，趨向于不同政體背景下的問責研究等。而國內(nèi)學者對行政問責制的研究主要側(cè)重于程序問責、分類問責、綜合問責、異體問責等方面，其特征是從多學科的視角注重行政問責制的理論基礎及政府責任的主要內(nèi)容研究，趨向于客觀責任與主觀責任的結(jié)合。諸多學者的研究都取得了一定的成果，有助于進一步升華行政問責制理論研究，進而推動行政問責制改革的不斷深入和完善。

行政問責；行政責任；異體問責；同體問責；研究述評

行政問責是一種新的治理方式，是公共管理的基石，是實現(xiàn)責任政府的重要保障。隨著學者們對行政問責制研究進程的加快，筆者也對目前國內(nèi)外關于行政問責制的研究進行了較為系統(tǒng)的梳理總結(jié)，以期對建設責任型政府與服務型政府有所裨益。

一、國外行政問責研究綜述

行政問責制中的“問責”一詞最早出現(xiàn)在西方國家，當時的問責僅僅局限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，并不算是真正意義上的問責。其實，古希臘雅典時期和古羅馬共和國時期的智者們早就對如何防止權(quán)力的濫用進行了比較深入的研究。文藝復興以后，西方一些著名的思想家，如洛克、孟德斯鳩、盧梭等進一步探討了如何進行權(quán)力制約、如何問責等問題。資本主義產(chǎn)生以后，公民的權(quán)利意識不斷增強，問責成為保護公民權(quán)利的有效手段，成為當代民主政治體系的重要組成部分。隨著社會的進步，理論不斷發(fā)展，法治不斷完善，行政問責制也得到了一定程度的發(fā)展。

（一）政府責任研究

西方學者普遍認為，民主政治的核心問題和重要價值就是“責任”。羅伯特·格瑞指出，責任在西方政治哲學和民主政治體制中具有中心地位〔1〕。在詹姆斯·W.費斯勒、唐納德·F.凱特爾看來，責任是民主制度的最基本的問題〔2〕。

鄧正來在他的《布萊克維爾政治學百科全書》中對“責任”的含義進行了解釋，在政治領域，責任就是與某個特定的機構(gòu)或者特定的職位相聯(lián)系的職責，它要求公職人員在擔任一定職務的同時必須承擔一定的工作，履行一定的職能〔3〕。英國學者A.H.Birch認為，“責任”有三層含義：其一，指滿足社會公共需求和公共利益的公共行政體制；其二，指義務和道德責任；其三，指政府的整體責任〔4〕。B.蓋伊·彼得斯提出，“責任”不僅包含道德責任，還包含民主責任、管理責任，責任要求公職人員不僅要對外部機構(gòu)負責任，還必須遵守一般法律，遵守特定的法律，遵守行政系統(tǒng)內(nèi)部的各種行為規(guī)則〔5〕。

“責任”這一概念與職責、透明、負責、義務等相近，政府責任則是政府的義務、法律責任、回應性的整體概念。如果政府機關及其公職人員不履行其職能，不履行義務，就必須承擔相應的責任。政府只有正確履行其社會義務和職責，才是民主政府、責任政府。斯塔林認為，衡量政府責任的完善程度，主要看政府是否具備了六個因素，即回應性、公正性、誠實性、效率、法定程序、承擔主體〔6〕。

西方學者還對政府責任進行了分類研究。羅伯特·本恩將政府責任分為財政責任、公平責任和績效責任〔7〕。羅姆瑞克認為，政府及其工作人員應該承擔的責任有官僚責任、法律責任、政治責任、職業(yè)責任等四種〔8〕。龍通、羅斯把責任分為政治責任、管理責任、顧客責任、職業(yè)責任等四種〔9〕。詹姆斯·W.費斯勒、唐納德·F.凱特爾則把政府責任分為財政責任、項目責任、程序責任等三種。

（二）行政問責制內(nèi)涵研究

歐文·E.休斯在其著作《公共管理導論》中提出，責任機制就其本質(zhì)而言，是一種民主制度。行政問責制的最基本含義，就是政府的任何行動都是代表公民所進行的行動，而且要對公民匯報和承擔責任〔10〕。也就是說，在政府與公民之間形成了一種責任機制。問責制要求政府機關及其公職人員必須對其行為負責。

世界銀行專家認為，行政問責是一個前瞻性的話題，要求公職人員對其公共行政決策、公共行政行為及結(jié)果負責，并接受失責的懲罰〔11〕。

珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B.登哈特認為，問責制包含三個內(nèi)容，一是政府官員為什么負責，二是政府官員對誰負責，三是政府官員實現(xiàn)責任需要什么手段〔12〕。羅伯特·佩爾則回答了為什么負責、向誰負責、通過什么機制負責等問題。他認為，行政責任與角色責任相關聯(lián)，不同的職位有不同的角色責任和行政責任，也有不同的負責對象，問責制可以通過績效評估系統(tǒng)、預算系統(tǒng)、財政審計、選舉等機制實施〔13〕。

古德諾率先提出了責任理論和責任體系構(gòu)建兩個方面的設想〔14〕。查爾斯·吉爾伯特也從不同的層面和途徑上，構(gòu)建了行政責任機制的模型〔15〕。羅斯（S.Ross）和休斯（Owen Hughes）在行政問責制的邏輯方面作了較大的貢獻。1985年，杰·M.謝菲爾茨在他的著作《公共行政實用詞典》中，對行政問責的含義進行了闡釋，認為行政問責制就是“根據(jù)民主、道德的基本概念和特別法律的要求，行政官員被要求對其行政責任給予回應”〔16〕。RobertD·Behn在前人研究的基礎上作了進一步完善，他認為行政問責實際上是一種單一直線的關系，問責的主要原因在于政策制定者對自身制定的政策負有監(jiān)督責任，同時由于自身的職位關系也在一定的程度上受選民的監(jiān)督〔17〕。

（三）行政問責制的主題研究

國外學者重點關注的是“誰對誰問責”和“對什么問責”兩大研究主題。根據(jù)“誰對誰問責”這一主題，有的學者將問責劃分為專業(yè)問責、等級問責、法律問責、政治問責四種類型。根據(jù)“對什么問責”這一主題，學者們拓展了奧多納提出的分類模型，將問責劃分為垂直問責和平行問責兩種類型，并側(cè)重于財政問責、績效問責、審計問責等研究〔18〕。羅美澤克在《公共行政與政策國際百科全書》中指出，行政問責主要有四種實現(xiàn)機制，即法律問責、政治問責、管理問責、職業(yè)道德問責。

西方學者還形成了兩種問責研究取向，即“作為德性的問責”與“作為機制的問責”。前者將問責視為積極性的概念，作為公共行政人員的行為規(guī)范和評價標準；后者將問責視為消極性的概念，作為規(guī)范公共行政人員的制度安排。

二、國內(nèi)行政問責研究綜述

我國學術界對行政問責制的研究緣起于2003年的非典疫情。目前，我國的行政問責制，無論在理論研究上還是在實踐創(chuàng)新上仍處于一個初級階段，盡管研究成果不是很多，但對推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化進程依然發(fā)揮了重要的作用。國內(nèi)學者主要圍繞以下幾方面問題進行了探討研究。

（一）政府責任研究

張成福認為，政府責任有廣義政府責任和狹義政府責任之分，前者是指政府的社會回應，即政府及其公務員要履行法律義務和社會義務；后者范圍相對較小，僅指法律責任〔19〕。張成福還認為，政府責任還有主觀責任和客觀責任之分，前者是指政府公務員內(nèi)心對責任的感受，后者則是由法律規(guī)定的和上級交付的客觀應盡的義務〔20〕。張國慶認為，由于政府及其公務員是代表公民行使公權(quán)力，因此，政府責任就是政府及其公務員對公民、對法律法規(guī)所承擔的責任〔21〕。毛壽龍認為，政府責任包括道義方面的責任、政治方面的責任、民主方面的責任、法律方面的責任等四個層面。蔡放波指出，政府責任可以從憲法責任、政治責任、行政法律責任、行政道德責任等四個方面考察〔22〕。張賢明認為，現(xiàn)代政府應當承擔政治責任，也就是說，政府及其公務員有責任制定和執(zhí)行符合民意的公共政策，如果沒有履行好這些職責，應受到譴責和一定的制裁〔23〕。

在政府責任實現(xiàn)機制方面，陳國權(quán)認為，要加強立法機構(gòu)追究，完善司法機關追究，健全行政機關追究，建立行政救濟追究等，防止政府及其公務員逃避責任〔24〕。張康之認為，信念先于責任，信念是責任的支柱，因此，要高度重視新的倫理關系、價值觀念和道德意志，通過構(gòu)建行政倫理，推動責任政府建設〔25〕。楊開鋒、吳劍平認為，要以法律形式規(guī)范政府責任，加強政府責任立法，應制定統(tǒng)一的《政府責任法》〔26〕。

（二）行政問責內(nèi)涵研究

關于行政問責含義的研究，根據(jù)周亞越的觀點，行政問責指的是特定的問責主體針對各級政府及其公務人員所在職位應承擔的責任與義務的實際履行情況，要求其承擔否定性結(jié)果的一種規(guī)范。楊雨認為，行政問責即特定主體根據(jù)一定的程序?qū)μ囟ǖ膶ο笪绰男谢蛘卟划斅男蟹ǘ毮茇熑蔚淖肪?。學者薛瑞漢、胡秋妍認為，行政問責就是一種對行政責任的追究，符合民主政治和責任政府的相關要求，是指問責主體按照法定程序，對于行政機關的人員違規(guī)操作或者沒有正確履行相應義務而必須承擔的責任和后果，即通過特定的問責主體對問責對象責任的監(jiān)督，從而有效地防止政府機關人員權(quán)力的濫用〔27〕。張創(chuàng)新、趙蕾認為，行政問責制是一種事后監(jiān)督制度，主要是對不履行法定義務的政府及其公務員所進行的責任追究〔28〕。

（三）程序問責研究

毛壽龍曾撰文《引咎辭職、問責制與治道變革》，文章提出，程序問責具有重要意義，要高度重視當前中國行政問責制中程序制度建設。楊葉紅著重探討了人大問責的程序問題。紀培榮、劉繼森認為，程序的科學性是問責結(jié)果公正性的根本保證，要加強問責過程的程序化建設，如責任如何認定、問責如何啟動、問責結(jié)果如何回應等〔29〕。阮愛鶯認為，我國目前的問責程序仍然不規(guī)范、不完善，如問責啟動大多是政府機關，而不是政府機關之外的異體問責主體，尤其是人大問責程序相對缺乏，人大的監(jiān)督作用沒有很好地發(fā)揮出來〔30〕。

（四）分類問責研究

張成福把政府責任具體劃分為道德責任、政治責任、行政責任、法律責任等，并提出要加強內(nèi)部控制和外部控制以督促政府正確履行責任。胡潤忠則認為，行政問責包括官僚型問責、法律型問責、專業(yè)型問責和政治型問責等四種類型。宋濤則著重對等級問責和政治問責進行了比較，分析了兩者之間的不同。陳黨深入分析了行政問責的內(nèi)涵和功能、問責實踐存在的問題、行政問責的原則、行政問責的完善措施。他認為，異體問責是指政府機關以外的其他國家機關的問責，異體問責主體主要是國家權(quán)力機關和國家司法機關。行政問責主體具有廣泛性，既包括國家權(quán)力機關、國家司法機關和專門的行政監(jiān)督機關，也包括國家機關之外的公民、政黨和團體組織〔31〕。應松年、羅豪才、胡建淼、孫笑俠、馬懷德、姜明安等行政法學界的學者，則特別重視運用法律問責來實現(xiàn)對公共權(quán)力的控制，并探討了責任政府與法治政府的關系及問責法律化的途徑。

（五）異體問責研究

楊葉紅主張，異體問責制就是五大涉憲主體之間的問責制，即人大對政府的問責制，民主黨派對執(zhí)政黨的問責制，民主黨派對政府的問責制，新聞媒體對執(zhí)政黨和政府的問責制，司法機關對執(zhí)政黨組織和政府的問責制〔32〕。張創(chuàng)新、趙蕾提出，異體問責就是政府之外的國家機關、社會公眾、新聞媒體對政府及其公務員的問責，其中最重要的就是要加強人大剛性問責，同時加強政務公開，向公眾和社會開放政府信息〔28〕。宋濤認為，必須擴大政府機關以外的問責主體，建立異體問責模式，以增強問責效果，特別是要加強以公民參與為主體的社會問責，以實現(xiàn)良政治理〔33〕。周亞越通過對中國大陸與中國香港、西方國家等地行政問責制的實踐調(diào)研，深入闡述了行政問責制的基本理論，認為異體問責是政府系統(tǒng)外部對政府系統(tǒng)內(nèi)部成員的問責，重點是五大涉憲主體之間的問責制，提出實現(xiàn)異體問責的重要環(huán)節(jié)就是要權(quán)力公開、信息公開，建立一個陽光、透明的政府〔34〕。王青認為，同體問責和異體問責的雙重結(jié)合，是行政問責制的發(fā)展方向，特別是在我國，異體問責效果更好、更具公信力〔35〕。

（六）綜合問責研究

汪玉凱高度關注中國的現(xiàn)實，認為完善行政問責制，必須重新審視權(quán)與法的關系、權(quán)與民的關系、權(quán)與責的關系，消除權(quán)大于法、對上負責、漠視民眾、漠視責任等障礙〔36〕。顧亮、嚴家亮認為，行政問責就是公眾對公共行政行為的質(zhì)疑，它不僅要求對犯錯違法的行政行為問責，而且對能力不足、推諉扯皮等行政不作為也要問責〔37〕。黃健榮認為，要加強問責制度創(chuàng)新，明確官員的權(quán)力和責任，規(guī)定履職的條件和方式，規(guī)范責任追究主體和追究方式，建立問責獎懲機制。張賢明認為，行政問責制改革，應重點考慮問責的事由、問責的主體、問責的程序等環(huán)節(jié)。周亞越認為，完善行政問責制，應規(guī)范問責主體及其權(quán)力，明確問責客體及其職責，界定問責事由情形，厘清責任種類內(nèi)容，完善問責程序。

三、國內(nèi)外行政問責制研究述評

總的說來，國外學者對問責制的研究側(cè)重于從宏觀的角度描述并解釋問題，而鮮有從微觀的角度研究具體的政策建議。在研究方法上，國外學者側(cè)重于定性研究方法和案例研究方法，側(cè)重于描述和解釋問責期望的特點、變化和產(chǎn)生的結(jié)果，而很少研究這些期望與行為選擇之間的相互關系，較少采用定量的統(tǒng)計分析和實驗設計〔18〕。當前，國內(nèi)行政問責制研究則主要是從內(nèi)涵、范圍、特點、意義、存在的問題及體系構(gòu)建等方面進行分析的，并取得了一定的成果。

（一）國外學者對行政問責制研究的發(fā)展趨向

一是對行政問責制的研究趨向全面化、復合化。由于行政問責制是一套完整的責任體系和責任鏈條，因此，國外學者往往從政治學、行政學、管理學、法學等不同學科角度出發(fā)，對現(xiàn)代政府的各種責任進行系統(tǒng)研究和綜合分析。如羅姆澤克和杜布尼克專門對公共責任進行綜合研究，提出公共責任包含官僚責任、法律責任、專業(yè)責任、政治責任等，認為官僚責任主要表現(xiàn)在規(guī)則、組織、監(jiān)督等方面，法律責任主要表現(xiàn)為遵守政策、遵守行政程序、經(jīng)濟監(jiān)督等方面，專業(yè)責任主要表現(xiàn)為尊重專家的意見，發(fā)揮專家的專業(yè)技術水平，政治責任主要表現(xiàn)為對誰負責的問題。二是對行政問責制的研究趨向于不同政體背景下的問責研究。國外學者認為內(nèi)閣制和總統(tǒng)制是西方國家最主要的兩種政體，這兩種政體下的行政問責制有一定的共性，但也存在一定的差別，因此，國外學者拓展了行政問責制的研究范圍，對不同西方國家的具體的行政問責制進行了細致的研究。如歐文·休斯專門比較了英國內(nèi)閣制下的行政問責制與美國總統(tǒng)制下的行政問責制的區(qū)別，認為英國強調(diào)部長負責制，同時部長必須向議會和全體國民負責；而美國則強調(diào)聯(lián)邦官僚機構(gòu)向總統(tǒng)負責并同時向公民負責，國會直接向公民負責，這導致美國的問責制比英國的問責制更為復雜。三是對行政問責制的研究趨向于客觀責任與主觀責任的結(jié)合。國外學者問責制研究的重要特點，就是將政府責任劃分為客觀責任和主觀責任，并將客觀責任與主觀責任綜合起來進行研究。如現(xiàn)代行政學者庫珀認為，政府的客觀責任表現(xiàn)為對公民負責、對法律負責、對上級負責和對下級負責等，而主觀責任則包括個人倫理準則、政治團體價值、專業(yè)守則、政治良知等。四是對行政問責制的研究趨向于多學科視角綜合研究。傳統(tǒng)的行政問責制研究比較單一，容易造成片面性，要么過分強調(diào)行政效率而忽視行政正義，要么關注公正性而忽視公共行政的效率價值。因此，羅森布魯姆認為，應該從管理視角、政治視角和法律視角等不同角度進行研究，將不同研究途徑的價值、結(jié)構(gòu)、程序、技術方法等進行整合，這樣才能保證研究結(jié)果的科學性〔38〕。

（二）國內(nèi)學者對行政問責制研究的特征與不足

一是深入研究了行政問責制的理論基礎。如王成棟認為，行政問責制的理論基礎在于人民主權(quán)理論、法治理論、積極政府理論等。二是深入研究了政府責任的內(nèi)容，尤其對政府的政治責任、行政責任、法律責任等進行了深入探討。如張成福將是否承擔政治責任視為民主政府與專制政府的根本區(qū)別。三是從多學科的視角進行行政問責制研究。如黃新偉從政治學、法學、倫理學、經(jīng)濟學、公共行政學等學科視角對行政問責制進行了專門研究，陳建先則從政治學、法學、經(jīng)濟學、社會學、公共管理學等學科視角對行政問責制進行了專門研究，并都取得了一定的成果。

我國行政問責制研究雖然取得了一定的成績，但仍然存在一些不足。首先，行政問責研究的系統(tǒng)性和深刻性不夠，理論研究往往落后于問責實踐，雖然有的學者專門探討了問責制度的內(nèi)涵與意義，有的學者主要探討了問責制度的理論基礎，有的學者對香港行政問責制進行評析，但都缺乏系統(tǒng)建構(gòu)研究。其次，研究視角單一，對同體問責研究多，對異體問責研究少。再次，研究路徑上，本土化研究不足，研究視野不夠開闊。最后，在研究方法上，大多從微觀的角度、從公共管理學的視角去探究行政問責制度存在的問題，而較少從宏觀的、跨學科的視角構(gòu)建多元異體問責機制。異體問責比同體問責更符合社會主義民主發(fā)展的要求，更能體現(xiàn)民主性、公正性、徹底性，更有效果，更具公信力。因此，構(gòu)建多元異體問責機制，是實現(xiàn)責任政府的必由之路，是民主政治發(fā)展的必然趨勢。

總之，國內(nèi)外行政問責制研究各有千秋，認真梳理和系統(tǒng)總結(jié)行政問責制的研究成果，有助于進一步升華行政問責制理論研究，推動行政問責制改革的不斷深入、不斷完善。

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責任編輯李雯

D63

E

1009-1203（2016）05-0077-05

2016-07-29

國家社會科學基金項目（13BMZ058）。

盧智增（1973-），男，瑤族，湖南江永人，桂林理工大學人文社會科學學院教授，政治學博士，碩士研究生導師，研究方向為地方治理。