應(yīng)對人口老齡化的綜合政策體系完善建議

沈毅

（中共大連市委黨校公共與社會管理教研部，遼寧　大連　116013）

應(yīng)對人口老齡化的綜合政策體系完善建議

沈毅

（中共大連市委黨校公共與社會管理教研部，遼寧大連116013）

我國正處于人口老齡化加速發(fā)展階段，現(xiàn)有政策體系無法很好地適應(yīng)人口老齡化，主要表現(xiàn)為人口政策創(chuàng)新存在滯后性、社會化養(yǎng)老服務(wù)體系不夠健全、老年產(chǎn)業(yè)政策市場化導(dǎo)向不強等方面。為了積極應(yīng)對人口老齡化，必須完善綜合政策體系：加強應(yīng)對人口老齡化的頂層設(shè)計，推進人口、就業(yè)、醫(yī)療政策創(chuàng)新，建立健全社會保障和養(yǎng)老服務(wù)體系，全面開發(fā)老年人力資源，推進老年產(chǎn)業(yè)簡政放權(quán)改革。

人口老齡化；綜合政策體系；“十三五”規(guī)劃；教育醫(yī)療政策；老年產(chǎn)業(yè)

黨的十八屆五中全會明確提出要積極開展應(yīng)對人口老齡化行動，“十三五”規(guī)劃綱要將“積極應(yīng)對人口老齡化”列為重點規(guī)劃內(nèi)容，提出以綜合政策體系應(yīng)對人口老齡化的思路。人口老齡化相關(guān)議題在逐步升溫，其主要原因是我國人口老齡化形勢出現(xiàn)了重大階段性變化，正在從新世紀之初的老齡化門檻水平，快速進入到深度老齡化社會，迎來第二個老齡化增長高峰。為此，有必要進一步明確我國人口老齡化趨勢，研究現(xiàn)有政策體系存在的不適應(yīng)人口老齡化趨勢的主要問題，做好應(yīng)對人口老齡化的頂層設(shè)計和政策安排。

一、深刻認識我國人口老齡化趨勢

（一）我國將進入急速老齡化階段

一個國家或地區(qū)進入老齡化有兩個標準：一是60歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到10%，按照這個標準我國于1999年進入老齡化；二是65歲及以上人口占總?cè)丝诘谋戎剡_到7%，按照這個標準我國于2001年進入老齡化。國內(nèi)傾向于認為1999年是我國老齡化的元年。

通過觀察1950年至2010年我國60歲及以上人口比重，發(fā)現(xiàn)前30年老年人口比重沒有大幅變化，1950年60歲及以上人口的比重是7.5%，到了1980年是7.2%；后30年人口結(jié)構(gòu)快速老化，老年人口比重逐年上升，到2010年已經(jīng)達到12.4%。從1981年老年人口比重快速上升開始，到1999年達到老齡化標準，歷時18年。同樣的老齡化進程，法國用時115年，瑞士用時85年，英國用時80年，美國用時60年〔1〕。

根據(jù)全國老齡委的預(yù)測，我國老年人口數(shù)量不會無限上升，將于2050年以后達到頂峰，然后逐步有所回落。老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾膊粫恢鄙仙?，?050年達到峰值后，將相對穩(wěn)定在總?cè)丝?/3的水平。未來老齡化趨勢按照發(fā)展速度和發(fā)展程度，可以劃分為四個階段：一是快速老齡化階段，大約是1999年到2022年，是老年人口第一個增長高峰。60歲及以上人口從1.3億增加到2.58億，50年代出生的人群陸續(xù)進入老年期，多數(shù)未趕上計劃生育，還可以享受多子女的家庭養(yǎng)老模式。二是急速老齡化階段，大約是2022年到2036年，老年人口增速明顯加快，是老年人口第二個增長高峰。60歲及以上人口將達到3.71億，在總?cè)丝谥械恼急葘⑸仙?0%，超過中等發(fā)達國家的老齡化水平。60年代出生的人群陸續(xù)進入老年期，多數(shù)經(jīng)歷了計劃生育，養(yǎng)老問題日益凸顯，對社會化養(yǎng)老及服務(wù)提出迫切要求。三是深度老齡化階段，大約是2036年到2053年，老年人口增速逐步放緩。60歲及以上人口將達到4.87億，在總?cè)丝谥械恼急葘⑸仙?0%，達到發(fā)達國家老齡化水平。70年代出生的人群陸續(xù)進入老年期，其中部分家庭因生育二孩，在一定程度上會緩解家庭養(yǎng)老壓力。四是重度老齡化階段，大約是2053年到2100年，老年人口總量有所減少，但老年人口在總?cè)丝谥械恼急葘⑾鄬Ψ€(wěn)定在1/3的水平〔2〕。

（二）我國人口老齡化發(fā)展不平衡

首先，人口老齡化城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。從進入時間來看，農(nóng)村比城市先進入老齡化階段。我國農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)先后在1999年和2006年進入老齡化社會，農(nóng)村地區(qū)較城市地區(qū)早7年進入老齡化社會〔3〕。在城市化進程中，隨著年輕農(nóng)民到城市工作和生活，農(nóng)村老齡化程度比城市更加嚴重。1982年農(nóng)村地區(qū)和城市地區(qū)的老齡化水平分別為5%和4.56%，農(nóng)村高出0.44個百分點。到2010年，農(nóng)村老齡化水平為10.06%，城市為7.8%，農(nóng)村比城市高出2.26個百分點。

其次，人口老齡化區(qū)域發(fā)展不平衡。受人口結(jié)構(gòu)稟賦及地域遷移等因素影響，全國各地區(qū)人口老齡化程度差異較大。一般來說，東南沿海省份吸納內(nèi)地勞動力多，人口結(jié)構(gòu)相對年輕一些；西部和東北地區(qū)，年輕勞動力外出打工較多，人口結(jié)構(gòu)相對老化。根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，遼寧、上海、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、湖南、重慶、四川老齡化水平高于全國平均水平。值得關(guān)注的是，上海、廣東都是吸納勞動力較多的地區(qū)，但是老齡化狀況較為明顯，反映出人口遷移類型存在差異。對此有兩個解釋，一是廣東遷入人口更年輕〔4〕，二是上?！袄掀濉标懤m(xù)進入〔5〕。

（三）我國人口老齡化屬于“未富先老”和“未備先老”

發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展與老齡化同步，進入老齡社會時人均GDP一般在5 000美元到10 000美元以上，而我國是在尚未實現(xiàn)現(xiàn)代化、經(jīng)濟還不發(fā)達的情況下提前進入老齡化社會，也就是所謂的“未富先老”。我國在1999年進入老齡化社會的時候，人均GDP為840美元，是世界平均水平的1/6。根據(jù)聯(lián)合國《世界人口展望2015》的統(tǒng)計，以60歲及以上人口比重為指標，世界平均老齡化水平是12.3%，我國則是15.2%，超過世界平均水平。北歐國家老齡化水平在21%至27%左右，歐洲大陸國家在23%至28%左右，略高于北歐地區(qū)。北美地區(qū)在20%至22%左右，相對其他發(fā)達國家要年輕化一些。日本是老齡化程度最嚴重的，達到33.1%。韓國為18.5%。金磚國家中，俄羅斯的老齡化程度最高，為20%，其次是我國。

根據(jù)國家老齡委預(yù)測，2020年我國60歲及以上人口比重將達到17.8%，接近今天韓國的水平。如果我國經(jīng)濟在“十三五”時期增速不低于6.5%，在2020年人均GDP將達到1.1萬美元以上，但是與今天韓國人均GDP近2.8萬美元相比，還有很大差距。以65歲及以上人口比重為指標，我國老齡化水平為10.1%，和1986年的加拿大、日本以及1981年的美國處于同樣水平。但是，按現(xiàn)價美元衡量，我國人均GDP還不到8 000美元，而上世紀80年代的加拿大、日本、美國人均GDP都在1萬美元以上。

與我國人口老齡化程度相比，老年保障制度和服務(wù)準備不足，也就是所謂的“未備先老”。以社會保障占GDP的比重為例，在同等老齡化水平階段，我國社會保障水平要顯著低于典型發(fā)達國家。2014年我國社會保障水平約為6.5%，同等人口老齡化條件下，加拿大社會保障水平為16.9%，日本為11.5%，美國為13.5%。此外，在人口老齡化進程中，不僅需要完善的社會保障制度，還需要發(fā)展老年護理保險和康復(fù)保健服務(wù)，滿足老年人多樣化養(yǎng)老需求。目前在我國養(yǎng)老保障系統(tǒng)中，社會化養(yǎng)老服務(wù)是最大的“短板”。

（四）我國空巢、留守、失能、失獨、候鳥老人增多

在我國人口老齡化過程中，不僅老年人口數(shù)量不斷攀升，同時還出現(xiàn)了大量空巢、留守、失能、失獨、候鳥老人，這就在養(yǎng)老照護、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、精神慰藉方面產(chǎn)生許多新需求。目前，我國60歲及以上人口達到2.2億〔6〕，其中有4 000萬老人是失能、半失能老人〔7〕。在城鄉(xiāng)家庭中，空巢老人占一半以上〔8〕，其中，農(nóng)村留守老人近5 000萬人〔9〕。每年還有一定數(shù)量的“候鳥老人”，到異地去“季節(jié)性養(yǎng)老”或退休后和子女在異地生活，對異地就醫(yī)和報銷管理提出挑戰(zhàn)?，F(xiàn)有醫(yī)療保險的統(tǒng)籌管理層次還局限于省市級，相關(guān)手續(xù)及管理服務(wù)還無法滿足需求。李克強總理在十二屆全國人大四次會議的記者會上表示，要推進全國醫(yī)保聯(lián)網(wǎng)，在今年即2016年基本解決省內(nèi)就醫(yī)異地直接結(jié)算，再用2年時間實現(xiàn)跨省異地住院費用能夠直接結(jié)算〔10〕。

綜上所述，我國人口老齡化既符合人口轉(zhuǎn)變的一般規(guī)律，又具有歷史特殊性，主要疊加了三個因素，分別是人口計劃生育政策、農(nóng)村勞動力向城市和東南沿海轉(zhuǎn)移、生育觀念和養(yǎng)老方式提前轉(zhuǎn)變。因此，我國人口老齡化具有未富先老、不平衡和少子化的特點。老齡化對經(jīng)濟社會既是挑戰(zhàn)，也是重大機遇。老年人口增加，產(chǎn)生龐大的老年用品及服務(wù)需求，有利于帶動發(fā)展老年產(chǎn)業(yè)和新經(jīng)濟。我國應(yīng)該抓住人口老齡化契機，將應(yīng)對人口老齡化與中國制造“2025”、簡政放權(quán)改革等有機結(jié)合，打造經(jīng)濟新增長點，在老齡化中實現(xiàn)“雙中高”目標。

二、現(xiàn)有政策體系不能很好地適應(yīng)人口老齡化的主要表現(xiàn)

（一）人口政策創(chuàng)新存在滯后性

人口政策是一個系統(tǒng)體系，包括計劃生育政策、戶籍政策、人才政策等。我國計劃生育政策始于20世紀80年代，1980年9月25日發(fā)布的《中共中央關(guān)于控制我國人口增長問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團員的公開信》提到，“到三十年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了”。按照當時計劃生育政策設(shè)計的初衷，我們的人口政策目標是控制人口過快增長，實現(xiàn)人口均衡發(fā)展。對于人口老齡化的挑戰(zhàn)，當時認為20世紀不會出現(xiàn)，老齡化現(xiàn)象最快也得在40年后才會出現(xiàn)。但是，實際人口結(jié)構(gòu)老化要來得快一些，我國在1999年已經(jīng)正式進入老齡化。參與人口計劃生育政策制定的人口學(xué)專家田雪原認為，按照公開信提到的控制一代人的生育率，25年左右最多不超過30年，推算下來，2005至2010年應(yīng)當為人口生育政策正常調(diào)整的最佳時期。2005年人口抽樣調(diào)查和2010年“六普”數(shù)據(jù)顯示，反映生育水平的總和生育率分別為1.34和1.181，已經(jīng)顯著低于2.1的人口正常更替水平。2013年黨的十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策，實際政策影響比預(yù)計的要小，對于緩解少子化問題不明顯。截至2015年8月，符合單獨二孩政策的有1 100多萬對夫婦，實際申請的只有169萬對，比例只有15.4%。2015年10月，黨的十八屆五中全會提出“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”，進一步放寬生育的政策限制，實際政策效果還有待于進一步觀察。

此外，戶籍政策和人才政策也非常關(guān)鍵，在我國勞動年齡人口減少、人口紅利逐步消退的條件下，通過戶籍改革和人才政策創(chuàng)新，可以提高勞動力流動和人力資本配置效率，激發(fā)第二次人口紅利，推動經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展。目前，戶籍改革已經(jīng)取消城鄉(xiāng)戶籍人口劃分，統(tǒng)一為居民身份，但是還應(yīng)該進一步消除依附在戶籍身份背后的權(quán)利和公共服務(wù)差異。人才政策的屬地特征較為明顯，沿海發(fā)達地區(qū)人才福利較高，吸引人才集聚效應(yīng)較強，但是東北、西部、邊關(guān)等地區(qū)人才政策激勵相對不足，而這些地區(qū)又特別需要高層次人才，所以在人才政策設(shè)計上應(yīng)具有全局意識和地區(qū)發(fā)展特殊需求，比如可以優(yōu)先給緊缺行業(yè)、急需人才優(yōu)厚待遇，多在人才存量和年輕梯隊人才上下工夫，做好留住人才和發(fā)展人才的工作。

（二）社會化養(yǎng)老服務(wù)體系不夠健全

社會化養(yǎng)老服務(wù)體系是積極應(yīng)對人口老齡化、堅持共享發(fā)展的必然要求。發(fā)達國家在應(yīng)對人口老齡化方面，普遍建立了全面的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系，例如日本在2000年專門出臺老年長期護理保險制度，以補充養(yǎng)老服務(wù)的短板。目前，我國社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在內(nèi)涵不清、制度缺失以及結(jié)構(gòu)失衡的問題，主要表現(xiàn)為：一是在社會化養(yǎng)老保障制度建設(shè)方面，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”發(fā)展得不夠充分。老年人的養(yǎng)老問題離不開醫(yī)療介入和服務(wù)，養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障是社會化養(yǎng)老服務(wù)體系的兩項基本制度，二者深度融合是發(fā)展趨勢。尤其需要注意的是，“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”不應(yīng)局限于特定人群和特定場所，而應(yīng)關(guān)注全體老年人，并深入到基層社區(qū)層面。當前“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”多是圍繞失能、半失能老人，在養(yǎng)老院、醫(yī)院開展臨床醫(yī)療照護，還沒有將醫(yī)療保健、護理服務(wù)進駐家庭和社區(qū)，不能滿足居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老等老年人的醫(yī)療服務(wù)需求。二是在護理保障方面存在制度缺失?！笆濉睍r期，社會化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點之一是建立并推廣老年長期護理保險制度。三是社會保障制度建設(shè)與養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展不均衡。我國已經(jīng)基本建成以社會救助、社會保險、社會福利為主體，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，但是在養(yǎng)老服務(wù)方面還存在無效供給和供給不足的問題，需要通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革來逐步完善。

（三）老年產(chǎn)業(yè)政策市場化導(dǎo)向不強

老年產(chǎn)業(yè)是解決老齡化物質(zhì)和服務(wù)需求的基礎(chǔ)，也是經(jīng)濟新常態(tài)下結(jié)構(gòu)調(diào)整的新經(jīng)濟增長點。老年產(chǎn)業(yè)范圍十分廣泛，與老年人生活需求關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)都屬于老年產(chǎn)業(yè)，如老年人日間照料、托管、老年人用品、養(yǎng)老地產(chǎn)、智能家居、智能交通、護理服務(wù)、老年醫(yī)療、老年食品、老年大學(xué)、老年金融等。我國老年產(chǎn)業(yè)市場廣闊，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為滯后?，F(xiàn)有老年產(chǎn)業(yè)項目類型不豐富，主要在衣食、居住和醫(yī)療保健方面提供服務(wù)，針對老年人文化娛樂和精神享受方面的項目較少。老年產(chǎn)業(yè)層次不高，缺少高科技產(chǎn)品和高質(zhì)量的品牌產(chǎn)品。老年產(chǎn)業(yè)管理運行模式較為粗放，大多是分散經(jīng)營、服務(wù)，沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集聚。老年產(chǎn)業(yè)的投資主體單一，未形成社會多元化投資格局，政府投資“一家獨大”，民營和外資投入不足。我國老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢的主要問題在于市場化程度不高，根本原因是政府與市場關(guān)系還未厘清。解決老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展問題需要從簡政放權(quán)改革入手，破除體制機制障礙，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。

（四）勞動就業(yè)政策未能惠及老年人

隨著人口預(yù)期壽命延長和老年人綜合素質(zhì)提升，老年人勞動參與的意愿和能力不斷增強。勞動就業(yè)政策應(yīng)為“老有所為”和發(fā)揮老年人創(chuàng)造力提供條件，支持和激勵老年人在適合的崗位上繼續(xù)工作或創(chuàng)業(yè)，對退休后老年人的社會保障權(quán)利應(yīng)重新界定，解除退休退職對老年人就業(yè)創(chuàng)業(yè)的約束。我國現(xiàn)行退休政策是于20世紀50年代初制定的，當時人口的預(yù)期壽命不到50歲，現(xiàn)在國情發(fā)生了巨大變化，人口預(yù)期壽命接近75歲。部分退休后的老年人，特別是60歲至70歲的老年人還有勞動意愿和勞動能力，應(yīng)切實維護老年人就業(yè)創(chuàng)業(yè)、積極參與社會工作、為社會作貢獻的權(quán)利。在研究制定老年人就業(yè)政策時，應(yīng)當考慮兩方面因素：一是關(guān)于老年人退休后參加工作和創(chuàng)業(yè)的，應(yīng)當享受勞動法保護?，F(xiàn)行政策下，老年人退休再工作的，還不能有效銜接勞動關(guān)系，多數(shù)屬于臨時工和不穩(wěn)定工作。二是關(guān)于老年人再就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的，其養(yǎng)老待遇不應(yīng)受到減損。可以有兩個改革思路：放寬社會保險對60歲年齡的繳費限制，允許就業(yè)老年人繼續(xù)繳費，在達到退休年齡后可以邊繳費邊享受待遇；或者堅持社會保險法關(guān)于繳費年齡的限制，調(diào)整養(yǎng)老金計發(fā)辦法，將退休后參加工作年限視同繳費年限處理。

（五）老年人教育醫(yī)療政策供給不足

老年人具有較大的教育和醫(yī)療需求，但是與普通人的需求存在差異。老年人的教育需求更多體現(xiàn)在文體娛樂、精神慰藉等方面，老年人的醫(yī)療需求更多體現(xiàn)在保健、護理服務(wù)等方面?，F(xiàn)有政策支持體系對老年人教育體驗和醫(yī)療保健需求供給不足，針對性不強。以老年大學(xué)為例，各地區(qū)均存在“一座難求”的現(xiàn)象，一方面老年人上老年大學(xué)報不上名，另一方面很多老年人不愿意從老年大學(xué)“畢業(yè)”，老年人精神生活供給嚴重短缺。老年人醫(yī)療供給主要分布在大醫(yī)院、大城市，社區(qū)醫(yī)療保健服務(wù)供給嚴重缺乏。老年教育、醫(yī)療資源供給不足的主要原因在于政府投入不夠以及社會化程度不高。

三、完善應(yīng)對人口老齡化的綜合政策體系的幾點建議

（一）加強應(yīng)對人口老齡化的頂層設(shè)計

一是盡快出臺老齡化新政，發(fā)揮政策帶動作用。我國在2000年出臺了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強老齡工作的決定》（中發(fā)〔2000〕13號），對老齡事業(yè)作出戰(zhàn)略安排。當時中國剛剛進入老齡化，而現(xiàn)在已步入“十三五”時期，老齡化發(fā)展階段和經(jīng)濟社會條件出現(xiàn)了重大變化，需要及時調(diào)整原有政策，出臺新政，制定人口老齡化頂層設(shè)計舉措。老齡化新政要堅持高規(guī)格、高標準和長期視角，基于未來人口形勢和經(jīng)濟社會階段變遷作出統(tǒng)籌安排。二是完善集中管理體制。建立完善中國特色集中統(tǒng)一老齡化管理體制，依托國家老齡委，建立高規(guī)格老齡工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌決策、研判、出臺改革舉措。新的管理機構(gòu)要貫徹“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，根據(jù)老齡化發(fā)展階段，設(shè)定階段性目標和階段性政策重點。三是實施分步走戰(zhàn)略。2020年進入全面小康階段，要實行人口均衡化改革，完成制度和服務(wù)補缺任務(wù)，建立健全老年保障、老年服務(wù)、老年精神慰藉三位一體適度均衡的養(yǎng)老保障網(wǎng)絡(luò)。2030年進入老齡化高峰階段，要達到與之相適應(yīng)的保障和服務(wù)水平，把老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展成支柱產(chǎn)業(yè)。2050年進入老齡化穩(wěn)定階段，要實現(xiàn)人口均衡，建設(shè)富有活力的老年社會，老年人力資源應(yīng)得到充分開發(fā)利用。

（二）推進人口、就業(yè)、醫(yī)療政策創(chuàng)新

一是盡快落實全面二孩政策，及時創(chuàng)新與完善計生管理服務(wù)，妥善解決全面二孩后婦幼保健、入園入托需求擴大問題。二是完善退休后就業(yè)政策，適當將退休與社保脫鉤。適時修訂勞動法，允許退休后再就業(yè)，并依法建立勞動關(guān)系。退休后再就業(yè)的，社保待遇銜接上可以有兩種思路：一種是邊繳費、邊享受，退休年齡與領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡脫鉤。此舉意在遵循權(quán)利義務(wù)對稱原則，實現(xiàn)社?；鹗罩胶?。無論退休年齡是否提高，達到60歲的老人即可享受社保待遇，但需要繼續(xù)履行繳費義務(wù)，應(yīng)建立職工養(yǎng)老和職工醫(yī)保退休人員繳費政策。另一種是晚退休、多享受，退休年齡與領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡掛鉤。此舉意在鼓勵延遲退休，提高老年勞動參與率。老年人在實際退休后，才可以領(lǐng)取養(yǎng)老金，同時應(yīng)改革計發(fā)辦法，將延遲退休的工作年限視為繳費年限，但不額外增加繳費。三是推進醫(yī)療政策創(chuàng)新。要加大對醫(yī)療咨詢、保健預(yù)防、康復(fù)訓(xùn)練、心理健康等方面的政策支持，以社區(qū)為核心推廣標準化的醫(yī)療服務(wù)。政府應(yīng)加大社區(qū)醫(yī)療服務(wù)人才培訓(xùn)力度，拓寬社區(qū)醫(yī)護人員職業(yè)通道，鼓勵社會組織參與社區(qū)醫(yī)療服務(wù)供給。

（三）建立健全社會保障和養(yǎng)老服務(wù)體系

一是在完善現(xiàn)有社會保障制度的基礎(chǔ)上，建立老年長期護理保險和高齡津貼制度。在完善現(xiàn)有社會保障制度方面，應(yīng)著力推進公平化改革，促進不同職業(yè)群體率先實現(xiàn)制度整合，縮小待遇給付差距。在近期形成居民系統(tǒng)和職工系統(tǒng)并列的雙層養(yǎng)老體系，未來隨著城鄉(xiāng)居民收入差距和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距的縮小，最終可以建成國民一體化的養(yǎng)老保險制度。在公平化改革中應(yīng)突出兜底線原則，確保不同地區(qū)、不同職業(yè)退休老年人都能享有不低于生存標準的基本養(yǎng)老金，確保貧困老年人和因病返貧老年人都能享受救助保障，確保陷入困境的患病老人能夠享受到醫(yī)療救助和大病保險。同時，在“十三五”期間要普遍建立基于多元化繳費的老年長期護理保險和面向超過人均預(yù)期壽命老人的高齡津貼制度。此外，還要著力增強社會保障基金的可持續(xù)性，探索實施國有資本及其收益劃撥社?；鹫?，明確國家財政的兜底責(zé)任。二是建立社會化多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。推廣“9064”養(yǎng)老比例模式，實行居家、社區(qū)、機構(gòu)三角養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，整合發(fā)揮政府、市場、社會多元主體力量，構(gòu)建社會養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老、自我儲蓄養(yǎng)老三支柱養(yǎng)老體系。三是完善老年人健康與保健服務(wù)體系。大力發(fā)展醫(yī)養(yǎng)融合服務(wù)，在醫(yī)院、養(yǎng)老院等場所，開展針對失能、半失能、臥床恢復(fù)期等老年人的醫(yī)療保健介護服務(wù)，探索養(yǎng)老金自動轉(zhuǎn)換為醫(yī)療服務(wù)費的方式。同時，應(yīng)在社區(qū)、日托機構(gòu)、家庭等場所，開展老年人醫(yī)療保健培訓(xùn)、康健等綜合服務(wù)。

（四）全面開發(fā)老年人力資源

一是做好老年教育培訓(xùn)工作。圍繞老年人實際教育培訓(xùn)需求，開設(shè)相應(yīng)教育培訓(xùn)班次和課程，增加政府投入，加大老年大學(xué)辦學(xué)能力和師資建設(shè)。鼓勵支持社會資本進入老年教育培訓(xùn)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展老年教育培訓(xùn)公益性社會組織，引導(dǎo)老年人就近到社區(qū)享受教育培訓(xùn)權(quán)利。二是開展老年職業(yè)培訓(xùn)，拓展老年人就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會。應(yīng)調(diào)整勞動關(guān)系政策，為退休后老年人再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造條件，切實保障低齡老年人的勞動參與權(quán)利，依法保護新就業(yè)勞動關(guān)系，為老年人創(chuàng)業(yè)提供支持平臺和減輕稅費負擔(dān)。三是做好老年思想政治工作。要依托社區(qū)委員會、群團組織、社會組織等開展老年人思想政治服務(wù)工作，通過開展“兩學(xué)一做”和社會主義核心價值觀教育等，提高老年人的凝聚力和向心力，發(fā)揮老年人的傳幫帶作用。

（五）推進老年產(chǎn)業(yè)簡政放權(quán)改革

推進老年產(chǎn)業(yè)簡政放權(quán)改革，核心問題是處理好在老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府與市場的關(guān)系，突出做好三方面工作：一是“放”，實現(xiàn)老年產(chǎn)業(yè)市場準入向所有資本開放，讓國有、民營、外資企業(yè)平等競爭。繼續(xù)推進商事制度改革，大幅削減老年產(chǎn)業(yè)行政審批事項，優(yōu)化老年產(chǎn)業(yè)市場環(huán)境。二是“管”，加強對老年產(chǎn)業(yè)的事中、事后監(jiān)管服務(wù)，政府要制定行業(yè)標準和安全檢查機制。同時，發(fā)揮政府規(guī)劃引領(lǐng)作用，做好老年產(chǎn)業(yè)“十三五”專項發(fā)展規(guī)劃。三是“服”，做好老年產(chǎn)業(yè)綜合服務(wù)工作，例如政府出資建設(shè)好老年產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施平臺、統(tǒng)一開放競爭有序市場、重大技術(shù)支持以及人才培養(yǎng)等工作，打造公平、公開、透明的市場環(huán)境，增強企業(yè)投資信心，吸引投資主體進入老年產(chǎn)業(yè)。

〔1〕中國老齡化18年走完發(fā)達國家一百多年進程〔EB/OL〕.（2014-08-04）.http：//www.js.xinhuanet.com/2014-08/04/c_1111930 496.htm.

〔2〕總報告起草組.國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略研究總報告〔J〕.老齡科學(xué)研究，2015（3）：5-6.

〔3〕王桂新.高度重視農(nóng)村人口過快老齡化問題〔J〕.探索與爭鳴，2015（12）：28-30.

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〔6〕衛(wèi)計委主任李斌等就“實施全面兩孩政策”答記者問〔EB/OL〕. （2016-03-08）.http：//www.gov.cn/xinwen/2016-03/08/content_5050838.htm.

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〔8〕孫樂琪.2015家庭發(fā)展報告：空巢老人占老年人總數(shù)一半〔N〕.北京晚報，2015-05-13（3）.

〔9〕魏銘言.民政部：農(nóng)村留守老人近5000萬〔N〕.新京報，2013-09-21（1）.

〔10〕李克強總理在十二屆全國人大四次會議記者會上答中外記者問〔EB/OL〕.（2016-03-17）.http：//www.gov.cn/guowu yuan/2016-03/17/content_5054687.htm.

責(zé)任編輯梁華林

C924.21

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1009-1203（2016）05-0068-05

2016-08-15

國家社會科學(xué)基金項目（11&ZD014）。

沈毅（1986-），男，遼寧蓋州人，中共大連市委黨校公共與社會管理教研部副教授，經(jīng)濟學(xué)博士，主要研究方向為人口經(jīng)濟、公共管理與社會保障。