郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急體系及其法制銜接①

欒晨煥

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250000)

?

郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急體系及其法制銜接①

欒晨煥

(山東大學(xué)法學(xué)院，山東濟(jì)南 250000)

郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急體系是國(guó)家應(yīng)急處理體系的一個(gè)特殊面相，考慮到突發(fā)事件的特性，戰(zhàn)略部署上可以有所側(cè)重。應(yīng)急體制的變革上，除了政府與社會(huì)層面的責(zé)任外，市場(chǎng)、傳播媒介等具備溝通政府和社會(huì)力量的外部系統(tǒng)在郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件中應(yīng)該更受重視，這也是風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)理念的嬗變使然。應(yīng)急法制的建設(shè)上，頂層設(shè)計(jì)與具體操作之間存在的斷層需要更重視多元主體參與的應(yīng)急法制予以調(diào)整，以回應(yīng)政府、應(yīng)急市場(chǎng)、公眾、乘客以及郵輪運(yùn)輸企業(yè)等多方利益訴求，這也是回應(yīng)型行政視野下的法治期望。

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)；郵輪運(yùn)輸；突發(fā)事件；應(yīng)急法制

如果我們意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)把我們團(tuán)團(tuán)包圍，那么探討郵輪業(yè)突發(fā)事件并不是什么新奇的事情，因?yàn)猷]輪運(yùn)輸產(chǎn)業(yè)鏈——即便說(shuō)是旅游業(yè)或是運(yùn)輸業(yè)——也只是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中諸多領(lǐng)域的一隅。同樣郵輪風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急體系作為國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急體系整體的一部分，納入國(guó)家決策的宏觀層面進(jìn)行整體考量是其應(yīng)有之義，脫離國(guó)家應(yīng)急體系必因缺乏兼容性而孱弱無(wú)力。同時(shí)郵輪產(chǎn)業(yè)突發(fā)事件固有其特色性問(wèn)題，需要在國(guó)家機(jī)制的宏觀設(shè)計(jì)與郵輪產(chǎn)業(yè)應(yīng)急的微觀處理之間把握好地方政府與上級(jí)政府、政府與企業(yè)、企業(yè)與乘客之間的多重關(guān)系，梳理其脈絡(luò)，找準(zhǔn)其癥結(jié)，設(shè)計(jì)出既具有郵輪產(chǎn)業(yè)特色而又與頂層設(shè)計(jì)相容的應(yīng)急機(jī)制。筆者將在解讀郵輪突發(fā)事件的基礎(chǔ)上，回歸國(guó)家應(yīng)急體系建設(shè)，進(jìn)而探討郵輪應(yīng)急體系中新的應(yīng)對(duì)方法以及法制承接問(wèn)題。

一、郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件

何為突發(fā)事件？雖然各國(guó)稱(chēng)謂不盡相同，如美國(guó)稱(chēng)之為危機(jī)事件，澳大利亞稱(chēng)之為緊急事件，[1]但其特點(diǎn)可大致概括為突發(fā)性、巨大危險(xiǎn)性、緊迫性、事態(tài)發(fā)展不確定性。[2]2007年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件法》從法律層面規(guī)定了四類(lèi)突發(fā)事件：自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生安全事件和社會(huì)安全事件?？傮w而言這四類(lèi)突發(fā)事件體現(xiàn)了現(xiàn)代世界的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境① 吉登斯區(qū)分了前現(xiàn)代世界的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境與現(xiàn)代世界的風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境，前者指涉的風(fēng)險(xiǎn)主要是指來(lái)自自然、宗教以及人類(lèi)軍事暴力事件的威脅，后者則強(qiáng)調(diào)工業(yè)主義對(duì)物質(zhì)世界的影響，主要指涉制度化以及人化風(fēng)險(xiǎn)。，并充分考慮到了突發(fā)事件的自然因素及人為因素。

(一)四類(lèi)突發(fā)事件

其一，自然災(zāi)害。與郵輪密切相關(guān)的自然災(zāi)害主要有風(fēng)暴潮、海嘯等海洋災(zāi)害，以及臺(tái)風(fēng)等氣象災(zāi)害。自然災(zāi)害屬于傳統(tǒng)意義上的風(fēng)險(xiǎn)，很多災(zāi)害的監(jiān)測(cè)和預(yù)防仍是難以攻克的難題。2015年6月，重慶東方輪船公司所屬旅游客船“東方之星”在由南京駛往重慶途中突然發(fā)生翻沉，專(zhuān)家認(rèn)為事發(fā)時(shí)段當(dāng)?shù)爻霈F(xiàn)了局地性、小尺度、突發(fā)性強(qiáng)對(duì)流龍卷風(fēng)。[3]正是因?yàn)榇舜螝庀鬄?zāi)害的突發(fā)性使得預(yù)警機(jī)制失靈，發(fā)生了慘重的后果。

其二，事故災(zāi)難。系指人們?cè)谏a(chǎn)、生活過(guò)程中發(fā)生的，直接由人的生產(chǎn)、生活活動(dòng)引發(fā)的，造成大量的人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失或環(huán)境污染的意外事件。[4]郵輪作為一種交通航運(yùn)工具，在完成旅游、運(yùn)輸目標(biāo)的同時(shí)，最重要的是保障乘客的生命財(cái)產(chǎn)安全。與自然災(zāi)害相似，即使科技進(jìn)步、應(yīng)急體系革新，仍然不能消除發(fā)生毀滅性后果的可能性，而對(duì)重大事故的反思往往會(huì)推動(dòng)郵輪安全標(biāo)準(zhǔn)、應(yīng)急機(jī)制的更新和發(fā)展，比如正是1912年“泰坦尼克”號(hào)郵輪沉沒(méi)事故催生了《國(guó)際海上人命安全公約》(簡(jiǎn)稱(chēng)SOLAS公約)的產(chǎn)生，此后每當(dāng)發(fā)生重大事故，國(guó)際海事組織(IMO)都會(huì)重新審視安全規(guī)則并對(duì)SOLAS公約做出修改。[5]

其三，公共衛(wèi)生安全事件。系指造成或可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全、職業(yè)危害、動(dòng)物疫情以及其他嚴(yán)重影響公共健康的突發(fā)公共事件。[4]由于郵輪的密閉性、遠(yuǎn)航性等特征，決定了公共衛(wèi)生安全事件的高發(fā)性。近年來(lái)，中國(guó)口岸已經(jīng)應(yīng)急處置了諾如病毒、甲型H1N1流感等疫情爆發(fā)事件。如2008年“鉆石公主號(hào)”國(guó)際豪華郵輪“諾如病毒”感染事件，2010年“富士丸”甲型流感群體性感染事件。[6]

其四，社會(huì)安全事件。多指暴恐事件、經(jīng)濟(jì)安全事件、群體性事件以及重大刑事案件。郵輪運(yùn)輸中的社會(huì)安全事件主要是由于天氣、船舶故障所引發(fā)的群體性事件。近年來(lái)霸船事件頻出，乘客以維權(quán)之名，霸占郵輪不愿離船，實(shí)則是對(duì)政府和郵輪企業(yè)的“綁架式”威脅，破壞公共秩序，觸碰到了法律的紅線(xiàn)。

(二)郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件的特性分析

1.自然因素與人為因素的成分分析

在郵輪運(yùn)輸中，突發(fā)事件的情境分布仍是有一定規(guī)律，相對(duì)于自然災(zāi)害等突發(fā)事件，人為因素引發(fā)的突發(fā)事件更加多發(fā)。[7]運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件定期做信息統(tǒng)計(jì)，對(duì)高發(fā)的突發(fā)情境編制科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案，在應(yīng)急體系的戰(zhàn)略部署上有的放矢。

隨著科技進(jìn)步以及交往環(huán)境的復(fù)雜化，郵輪安全逐漸由對(duì)設(shè)備的依賴(lài)轉(zhuǎn)移到對(duì)人事處理技能的要求上，自然和人為這兩種成分呈現(xiàn)此消彼長(zhǎng)的事態(tài)。伴隨這一種事態(tài)，SOLAS公約也已從單純的船舶結(jié)構(gòu)和設(shè)備要求，擴(kuò)展到對(duì)人員、公司和船舶的安全管理要求。[8]從近年發(fā)生的事件上看，在“歌詩(shī)達(dá)·協(xié)和”號(hào)觸礁沉船事件中，船長(zhǎng)擅自變更航線(xiàn)是這起事故的首要原因，而一系列讓人頭疼的霸船事件中，即便引發(fā)乘客不滿(mǎn)的航線(xiàn)變更是自然因素使然，乘客單方面盲目要求補(bǔ)償仍是引起這些群體性事件的直接原因。

2.事件的衍生性分析

事件的衍生，是指在應(yīng)對(duì)某一事件時(shí)所采取的措施產(chǎn)生了新的事件。在郵輪運(yùn)輸?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中，這種衍生的組合可以是從突發(fā)事件衍生出危害事件，也可以是由普通的民事糾紛案件衍生出突發(fā)事件甚或政治事件。

作為旅游業(yè)衍生而出的一系列問(wèn)題，環(huán)境污染和生態(tài)破壞始終是繞不過(guò)的話(huà)題。貝克在談及污染的風(fēng)險(xiǎn)界定時(shí)指出，受影響的群體總是以個(gè)體經(jīng)驗(yàn)以及受害者的方式去界定風(fēng)險(xiǎn)。[9]這種界定方式容易激發(fā)群體性事件，中國(guó)近年來(lái)已經(jīng)爆發(fā)了許多環(huán)境污染群體性事件，但尚未出現(xiàn)針對(duì)郵輪運(yùn)輸領(lǐng)域的環(huán)境事件。這并不能說(shuō)明郵輪污染不存在，事實(shí)上郵輪每天會(huì)產(chǎn)生大量的船舶污染物，無(wú)論是應(yīng)對(duì)這些日常污染物，還是在發(fā)生突發(fā)事件導(dǎo)致海洋污染后，采取的過(guò)度或是有害的治理措施都有可能產(chǎn)生二次污染事件，例如在應(yīng)對(duì)海上溢油事件中不當(dāng)使用消油劑會(huì)導(dǎo)致海洋污染并對(duì)海洋生物產(chǎn)生毒性影響。

貝克所指出的群體界定風(fēng)險(xiǎn)的方式遠(yuǎn)不止用于污染事件，在郵輪合同中，乘客對(duì)自身權(quán)益的受損情況以及可否實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償目的的認(rèn)知同樣是根據(jù)個(gè)體經(jīng)驗(yàn)，而非依據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》《中華人民共和國(guó)旅游法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《旅游法》)等法律規(guī)定得來(lái)的理性分析，從而抗拒郵輪公司主張不可抗力的免責(zé)事由，選擇自認(rèn)為能達(dá)到補(bǔ)償目的最經(jīng)濟(jì)快捷的方式——霸船。雙方的不合作不溝通的姿態(tài)極易觸發(fā)群體性事件，從而由一個(gè)民事糾紛演化成違法事件。此外，郵輪運(yùn)輸具有一定的涉外性，在發(fā)生民事糾紛時(shí)有可能衍生國(guó)際政治風(fēng)波。在“海娜號(hào)”郵輪被扣韓國(guó)事件中，本是因商業(yè)糾紛引起的民事案件，卻被海航旅業(yè)以及一眾媒體將法律問(wèn)題上升到政治問(wèn)題的高度。[10]

3.郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件中話(huà)語(yǔ)權(quán)的角色

誠(chéng)如?？滤?，“話(huà)語(yǔ)即權(quán)力”。公眾的話(huà)語(yǔ)權(quán)是言論民主中不可剝奪的權(quán)利，誰(shuí)有權(quán)說(shuō)話(huà)，誰(shuí)的話(huà)語(yǔ)能夠左右事態(tài)發(fā)展，誰(shuí)就擁有話(huà)語(yǔ)權(quán)，在這個(gè)意義上話(huà)語(yǔ)權(quán)乃是維護(hù)自身權(quán)益、平衡政府與公眾地位的有力武器；但另一方面話(huà)語(yǔ)又實(shí)實(shí)在在是某些可怕力量得以膨脹的良好場(chǎng)所，尤其是伴隨著新媒體時(shí)代對(duì)傳統(tǒng)媒體權(quán)威的撼動(dòng)，公民彰顯訴求的渠道得到極大解放，公眾通過(guò)新媒體表達(dá)意見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)了自我賦權(quán)。[11]正是在話(huà)語(yǔ)權(quán)力配置比例向廣大公眾傾斜的背景下，話(huà)語(yǔ)權(quán)更加容易嬗變?yōu)樵?huà)語(yǔ)霸權(quán)。

公眾掌握話(huà)語(yǔ)權(quán)的直接表現(xiàn)在于把控輿論走向，而話(huà)語(yǔ)霸權(quán)的出現(xiàn)往往并發(fā)輿論危機(jī)。過(guò)去我們習(xí)慣于將輿論視為突發(fā)事件的敵人，故而為求穩(wěn)定往往壓制輿論，沒(méi)有將輿論本身作為突發(fā)事件應(yīng)急處置對(duì)象，如青島大蝦事件中“正是職能部門(mén)的不作為，導(dǎo)致了事態(tài)激化”。[12]輿論危機(jī)的發(fā)生雖然未必會(huì)造成經(jīng)濟(jì)上的直接損失，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，對(duì)城市以及相關(guān)行業(yè)的發(fā)展必然是不利的。

郵輪突發(fā)事件的應(yīng)急處置中必須注意到輿論危機(jī)，應(yīng)急體系的設(shè)計(jì)中必須注重對(duì)話(huà)語(yǔ)權(quán)的合理引導(dǎo)。筆者看來(lái)，霸船正是乘客對(duì)話(huà)語(yǔ)權(quán)的強(qiáng)奪形式，是讓政府與郵輪企業(yè)被動(dòng)聽(tīng)話(huà)的強(qiáng)制手段。而在“海娜號(hào)”郵輪被扣韓國(guó)事件中，也是在不具備海事法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)的媒體和公眾的渲染造勢(shì)下，引起了話(huà)語(yǔ)權(quán)使用極端化的情形。郵輪業(yè)依托海洋生態(tài)及區(qū)域環(huán)境旅游業(yè)，需要重視郵輪產(chǎn)業(yè)和所依托區(qū)域的形象公關(guān)。如若在話(huà)語(yǔ)權(quán)的引導(dǎo)中沒(méi)有搭建良好的對(duì)話(huà)平臺(tái)，任輿論四起而缺少應(yīng)急措施，?？扛劭诘奈Ρ厝淮蟠蛘劭邸?/p>

二、風(fēng)險(xiǎn)治理理念下郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急體系變革

考慮到人為因素的突出、事件的連鎖反應(yīng)以及話(huà)語(yǔ)權(quán)的異變對(duì)郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件產(chǎn)生的影響，未來(lái)郵輪突發(fā)事件應(yīng)急體系的重心應(yīng)該逐漸偏向?qū)χ贫刃燥L(fēng)險(xiǎn)的防范以及對(duì)話(huà)溝通機(jī)制的建設(shè)上。對(duì)此，風(fēng)險(xiǎn)治理理念應(yīng)當(dāng)對(duì)傳統(tǒng)的管理觀有所突破，以期尋求新的應(yīng)對(duì)渠道。

(一)應(yīng)急管理體制的演變與突破

傳統(tǒng)的應(yīng)急管理范式善于把體制建設(shè)的重心放在國(guó)家或是政府層面，理由當(dāng)然充足且具有說(shuō)服力：政府作為應(yīng)急管理的強(qiáng)相關(guān)主體具有處置突發(fā)事件不可推卸的責(zé)任和義務(wù)，[13]82并且政府在人財(cái)物的調(diào)配上具有天然優(yōu)勢(shì)，在緊急行政上具有合法性，而公眾在應(yīng)急能力上明顯不足。但隨著公民社會(huì)的壯大、行政模式的轉(zhuǎn)變以及回應(yīng)型行政的呼聲，過(guò)去強(qiáng)權(quán)全能的政府越來(lái)越需要凝聚市場(chǎng)和社會(huì)的力量為應(yīng)急管理服務(wù)。這一方面能夠體現(xiàn)出政府公共治理藝術(shù)，在行使行政緊急權(quán)同時(shí)能夠最大化地尊重公民權(quán)利，及時(shí)回應(yīng)大眾輿情；另一方面的理由是政府并非真正的全能，在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)也需要充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，才能真正集中力量辦好事，僅僅依靠公共部門(mén)的應(yīng)急能力在應(yīng)對(duì)非常規(guī)性突發(fā)事件① 非常規(guī)性突發(fā)事件是指可預(yù)測(cè)性較低，且破壞巨大、事態(tài)復(fù)雜，超出社會(huì)既有的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)視界及常規(guī)應(yīng)急系統(tǒng)承受能力，以常規(guī)應(yīng)急方式難以處置的突發(fā)事件。時(shí)尤顯不力。[14]43從域外視角出發(fā)，美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署(FEMA)、美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)(USCG)② 海岸警衛(wèi)隊(duì)除有軍官、征募人員以及預(yù)備隊(duì)之外，還有大量全部由志愿者組成的輔助海岸警衛(wèi)隊(duì)(Coast Guard Auxiliary)。、新加坡的民防部隊(duì)等都是吸納民間、社會(huì)力量參與突發(fā)事件管理的成功范例。誠(chéng)然，在考慮應(yīng)急管理體系建設(shè)時(shí)，政府與社會(huì)是不可忽視的兩大主體。

有學(xué)者提出，以責(zé)任主體的不同可以將應(yīng)急管理體制分為行政責(zé)任與社會(huì)責(zé)任系統(tǒng)。[13]81這一社會(huì)治理視角與應(yīng)急治理實(shí)際是相符的，越來(lái)越多的社會(huì)力量正在危機(jī)管理中發(fā)揮重大作用。但隨著多元化主體參與應(yīng)急體系需求的不斷提高，傳統(tǒng)上一些屬于政府或是社會(huì)的應(yīng)急工具實(shí)際上已經(jīng)脫離了各自的責(zé)任系統(tǒng)而獨(dú)立于外成為外部調(diào)控的新型管理系統(tǒng)，這種外部系統(tǒng)主要作用于政府與社會(huì)的溝通之維。

典型的如傳播媒介系統(tǒng)。如今隨著微博、微信等新媒體的出現(xiàn)，政府以及傳統(tǒng)媒體對(duì)話(huà)語(yǔ)權(quán)的控制受到強(qiáng)烈沖擊，乃至傳統(tǒng)媒體也不得不改變新聞生產(chǎn)常規(guī)或新聞價(jià)值① 這種修訂新聞生產(chǎn)常規(guī)的事件被稱(chēng)為“范式訂定事件”(paradigm defining event)，這類(lèi)事件反映了新媒體對(duì)主流媒體既定范式(包括新聞生產(chǎn)常規(guī)以及新聞價(jià)值理念)的沖擊。。[15]事實(shí)上，政府對(duì)話(huà)語(yǔ)權(quán)的“失控”并不是什么值得悲觀的事，話(huà)語(yǔ)權(quán)向公眾轉(zhuǎn)移的這一歷程正是公眾以治理主體身份參與危機(jī)治理的契機(jī)。政府要想使得傳播媒介這把利劍揮向突發(fā)事件而不是造成更深層的管理危機(jī)，必然要審慎回應(yīng)公眾或輿論的訴求。當(dāng)然這并不意味著應(yīng)急部門(mén)面對(duì)肆意的輿情只能做被綁架的“羔羊”，政府仍負(fù)有搭建對(duì)話(huà)平臺(tái)、引導(dǎo)公眾輿論的職責(zé)，這種“回應(yīng)—引導(dǎo)”的雙重機(jī)制實(shí)質(zhì)上讓公眾參與到了公共危機(jī)治理平臺(tái)中。媒體對(duì)政府的“倒逼”加快了政府信息公開(kāi)的步伐。公共關(guān)系之父艾維·李的公共關(guān)系思想便是使公眾獲知真相，如果說(shuō)通過(guò)傳統(tǒng)媒體還有所謂封鎖消息的可能，那么在新媒體的“全景布控”之下隱瞞已經(jīng)成了不明智的選擇。

傳播媒介系統(tǒng)對(duì)政府與社會(huì)之間的溝通作用體現(xiàn)在：讓信息公開(kāi)、公眾參與，降低信息披露成本，改善信息不對(duì)稱(chēng)的局面。表面上看來(lái)政府處于被動(dòng)地位，事實(shí)上政府減少了在壓制輿情上投放的過(guò)多的行政資源，并通過(guò)與公眾的理性對(duì)話(huà)有效澄清虛假輿情，從而平息危機(jī)事態(tài)；公眾通過(guò)輿論監(jiān)督政府的應(yīng)急處置措施，督促處置效率，而政府回應(yīng)公眾訴求的同時(shí)也是在完成治理任務(wù)，由此政府與社會(huì)公眾之間達(dá)到了互利共贏的狀態(tài)。

政府由冷漠的管理者向?qū)で蠊苍?huà)語(yǔ)參與治理的“掌舵者”的轉(zhuǎn)變過(guò)程正是風(fēng)險(xiǎn)管理到風(fēng)險(xiǎn)治理理念的嬗變歷程。風(fēng)險(xiǎn)治理與應(yīng)急管理的區(qū)別正在于：政府是否改變了以權(quán)力為中心的命令式做派，是否吸納多元主體參與治理，是否充分尊重市場(chǎng)的調(diào)控機(jī)制。

(二)郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件的系統(tǒng)應(yīng)對(duì)

郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件的應(yīng)急治理中，多元力量的參與已不可避免，話(huà)語(yǔ)權(quán)的引導(dǎo)尤為重要，此背景下除了繼續(xù)強(qiáng)化上下、政企聯(lián)動(dòng)外，更需引導(dǎo)市場(chǎng)調(diào)控分擔(dān)應(yīng)急壓力，善用新媒介實(shí)現(xiàn)政府與公眾的溝通，建設(shè)對(duì)話(huà)平臺(tái)以便乘客、郵輪企業(yè)與政府之間的信息流通，乃至創(chuàng)新糾紛解決機(jī)制化解話(huà)語(yǔ)霸權(quán)。

1.把握層級(jí)對(duì)接，協(xié)調(diào)資源配置

在推行大部制改革背景下，應(yīng)急系統(tǒng)越來(lái)越強(qiáng)調(diào)綜合化。2013年7月重組后的國(guó)家海洋局統(tǒng)攬邊防海警、中國(guó)海監(jiān)、中國(guó)漁政、海上緝私警察職能，并以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，為整合海上力量、解決職能分散、應(yīng)對(duì)海洋突發(fā)事件起到重要作用；同年11月為健全統(tǒng)一、高效的國(guó)家安全體制成立了國(guó)家安全委員會(huì)，成為第五大國(guó)家常設(shè)機(jī)構(gòu)。

綜合化、高層級(jí)化管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立為協(xié)調(diào)資源配置、聯(lián)動(dòng)各方力量提供了對(duì)接平臺(tái)，但也要注意綜合應(yīng)急管理體系獲得的行政資源越多，分災(zāi)種管理體系能夠獲得的行政資源就越少。[16]在把握上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)中需要為應(yīng)急系統(tǒng)的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展保留足夠的空間。應(yīng)急體系在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，必須加強(qiáng)分災(zāi)種、分領(lǐng)域管理體系的建設(shè)，綜合化部門(mén)為聯(lián)動(dòng)各部門(mén)、完善信息對(duì)接、健全責(zé)任體系提供解決方案，而各部門(mén)則對(duì)實(shí)際的行動(dòng)負(fù)責(zé)，在資源配置上協(xié)調(diào)并進(jìn)。

2.明晰職責(zé)，政企聯(lián)動(dòng)

應(yīng)急系統(tǒng)中除了上下層級(jí)聯(lián)動(dòng)外，也要處理好郵輪企業(yè)與政府之間的職能關(guān)系。有些風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急處置政府扮演很重要的角色，比如公共衛(wèi)生安全事件，一旦郵輪運(yùn)輸中發(fā)現(xiàn)疫情，政府方面的檢疫部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)介入的必要性還是很大，此時(shí)在政府與企業(yè)之間建立的合作機(jī)制是以政府為核心、企業(yè)為輔助的機(jī)制。而在霸船等群體性事件中，解決問(wèn)題的關(guān)鍵還是乘客與郵輪企業(yè)之間的和解與讓步，政府更像是扮演調(diào)停者的配角。

企業(yè)處理重大突發(fā)事件顯然力有不逮，而把所有問(wèn)題都留待政府處理則不能保障應(yīng)急響應(yīng)的效率。突發(fā)事件聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)中職責(zé)的分配需要根據(jù)事件類(lèi)別、事態(tài)嚴(yán)重程度、處理的便利性等因素進(jìn)行衡量。聯(lián)動(dòng)處置機(jī)構(gòu)可以把風(fēng)險(xiǎn)定級(jí)的任務(wù)交由某個(gè)固定的、常設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)治理機(jī)構(gòu)，以作為政府與企業(yè)的防控合作平臺(tái)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)作出及時(shí)響應(yīng)，決定何種級(jí)別的風(fēng)險(xiǎn)由政府介入，何種級(jí)別的風(fēng)險(xiǎn)暫由企業(yè)防控。

3.引導(dǎo)市場(chǎng)調(diào)控，汲取社會(huì)治理力量

市場(chǎng)調(diào)控的意義在于解放政府的雙手，激發(fā)社會(huì)力量，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)控重置政府與郵輪企業(yè)的應(yīng)急成本。市場(chǎng)機(jī)制在“參與全社會(huì)應(yīng)急能力的儲(chǔ)備”以及“提高公共應(yīng)急資源的配置效率”這兩方面具有相對(duì)于政府而言突出的優(yōu)勢(shì)。[14]44-46作為郵輪運(yùn)輸業(yè)的主管部門(mén)，可以制定政策保護(hù)、激勵(lì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防控以及公共應(yīng)急服務(wù)企業(yè)從事應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)和供給，這種保護(hù)、激勵(lì)措施可以體現(xiàn)在：稅收上予以一定的照顧，政府以及企業(yè)采購(gòu)上予以一定的政策傾斜，行業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制上予以一定的簡(jiǎn)化等。與此同時(shí)立法上也需跟進(jìn)，規(guī)定有關(guān)公共應(yīng)急物品或服務(wù)提供商的法律責(zé)任，不能因?yàn)檎弑Ｗo(hù)的需要而放松監(jiān)管，法律必須兜住質(zhì)量底線(xiàn)，引進(jìn)的企業(yè)必須在合法的前提下實(shí)現(xiàn)商業(yè)發(fā)展。

4.改進(jìn)溝通機(jī)制，搭建良性對(duì)話(huà)平臺(tái)

傳播媒體能夠讓政府與公眾之間建立起有效溝通，讓突發(fā)事件的信息暢通無(wú)阻，降低企業(yè)、政府與公眾之間的對(duì)話(huà)成本，使政府與社會(huì)達(dá)成高度有效的合作機(jī)制。對(duì)此，政府可以借助新興媒介向公眾傳達(dá)有關(guān)信息。在類(lèi)似于微博這樣的媒介中，需要注意到突發(fā)事件的輿論觸發(fā)點(diǎn)，如在社會(huì)安全事件中政務(wù)微博非常容易挑起輿論風(fēng)暴，而在其他類(lèi)別的突發(fā)事件中的關(guān)注度有所下降。[17]因此對(duì)于郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件的信息播報(bào)主體，可以在企業(yè)與政府之間做適當(dāng)比例區(qū)分，對(duì)于復(fù)雜、重大且以政府處置為主導(dǎo)的突發(fā)事件以政府播報(bào)為主，且內(nèi)容客觀真實(shí)，形式正式，從正面報(bào)道與負(fù)面報(bào)道兩個(gè)角度出發(fā)，切忌呈現(xiàn)“看上去很美”的祥和景象；對(duì)于一般的甚或是輕微的突發(fā)事件以企業(yè)播報(bào)為主，可以采用一些輕松、詼諧的播報(bào)形式，例如旅游地形象危機(jī)，企業(yè)可以用宣傳片的形式回應(yīng)社會(huì)質(zhì)疑，增加公眾信任。

此外，郵輪應(yīng)急的系統(tǒng)應(yīng)對(duì)中不僅僅要實(shí)現(xiàn)政府與公眾輿情的溝通，也需顧及乘客、郵輪企業(yè)與政府部門(mén)之間的良性對(duì)話(huà)。對(duì)話(huà)平臺(tái)的重要目的不在于聯(lián)動(dòng)處置，它的重心應(yīng)放在應(yīng)急準(zhǔn)備和后期處置中：在應(yīng)急準(zhǔn)備階段通過(guò)及時(shí)溝通消除潛在威脅，在后期處置中通過(guò)對(duì)話(huà)做好善后工作，發(fā)現(xiàn)突發(fā)事件癥結(jié)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并改進(jìn)工作，避免惡性突發(fā)事件再次發(fā)生。

現(xiàn)有的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)一般不具備對(duì)話(huà)功能。以上海市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)中心為例，該中心主要負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮、調(diào)度相關(guān)聯(lián)動(dòng)單位，且受理范圍為全市各類(lèi)突發(fā)事件。如此，聯(lián)動(dòng)中心雖然是常設(shè)機(jī)構(gòu)，但不能兼顧?quán)]輪突發(fā)事件的特殊性，也無(wú)暇負(fù)責(zé)乘客、郵輪企業(yè)與政府部門(mén)之間的常態(tài)聯(lián)絡(luò)。可以考慮在中國(guó)交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)郵輪游艇分會(huì)(CCYIA)下設(shè)部門(mén)專(zhuān)辦郵輪突發(fā)事件信息集散事宜，負(fù)責(zé)采集乘客、郵輪企業(yè)信息，及時(shí)反饋給應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)構(gòu)，讓其判斷預(yù)計(jì)應(yīng)急等級(jí)；收集政府部門(mén)與郵輪企業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備信息，分析應(yīng)急預(yù)案的可行性、科學(xué)性，并就此提供多方交流協(xié)商平臺(tái)；還可在現(xiàn)有機(jī)制內(nèi)就糾紛事件向乘客提供關(guān)于正式以及非正式糾紛解決渠道的信息指引。

三、回應(yīng)型行政視野下的應(yīng)急法制銜接

回應(yīng)型行政是推進(jìn)公共治理的必然要求。作為一種新型的行政模式，回應(yīng)型行政是對(duì)管制型行政的反思和變革。它以權(quán)利為本位，承認(rèn)社會(huì)利益的多元化，重視行政相對(duì)人的意志，尊重相對(duì)人的意思自治，以雙向互動(dòng)、民主協(xié)商代替單向服從，在依法行政中充分運(yùn)用多元化的非強(qiáng)制性手段。[18]而應(yīng)急法制的核心特征在于權(quán)力優(yōu)先性、程序特殊性、社會(huì)配合性、緊急處置性，[19]這種強(qiáng)權(quán)屬性的強(qiáng)調(diào)事實(shí)一直是法治國(guó)家建設(shè)的一大難題，突發(fā)事件的應(yīng)急需求在法治大廈內(nèi)部生成一股張力，超前的法治理念與現(xiàn)實(shí)的應(yīng)急強(qiáng)權(quán)之間仍有大量需要調(diào)和的空間。在向回應(yīng)型行政轉(zhuǎn)型的歷程中，必須對(duì)此予以回應(yīng)。

(一)理念革新：以風(fēng)險(xiǎn)治理為目標(biāo)的應(yīng)急法制建設(shè)

不同的價(jià)值取向?qū)⒁龑?dǎo)立法做出不同的選擇，以風(fēng)險(xiǎn)治理為目標(biāo)的應(yīng)急法制，需為多元參與機(jī)制保駕護(hù)航，回應(yīng)政府、應(yīng)急市場(chǎng)、公眾、乘客以及郵輪運(yùn)輸企業(yè)等多方訴求。

黨的十八屆三中全會(huì)提出的“五位一體”布局勾勒出一副全方位治理框架，這無(wú)疑與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)內(nèi)涵具有內(nèi)在契合性，因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)著實(shí)已經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)四伏。在貝克等人看來(lái)，現(xiàn)代社會(huì)生產(chǎn)財(cái)富的同時(shí)也制造了風(fēng)險(xiǎn)，伴隨著風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散中的“飛去來(lái)器效應(yīng)”① 社會(huì)心理學(xué)上是指一種情緒逆反的心理現(xiàn)象，貝克在此處借此指出生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)或從中得益的人遲早會(huì)受到風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)應(yīng)。，制造風(fēng)險(xiǎn)的罪魁禍?zhǔn)谆蚴鞘芤嬲吲c受害者一樣難逃風(fēng)險(xiǎn)。[9]而風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)與回應(yīng)型行政的共存客觀上是為立法提出了兩個(gè)要求：一是法律需要對(duì)治理范圍內(nèi)諸多領(lǐng)域保持合理關(guān)切，二是法律需要回應(yīng)公眾風(fēng)險(xiǎn)治理訴求。這兩個(gè)要求表面上看似矛盾，因?yàn)榉蓪?shí)際上無(wú)暇顧及所有領(lǐng)域，更妄談事事回應(yīng)公眾的需求。但這兩個(gè)要求事實(shí)上提供了另一條法治進(jìn)路，即在法律層面授權(quán)更多社會(huì)力量行使行政職能，這一視野下，民營(yíng)化行政或是讓私人主體輔助完成應(yīng)急任務(wù)都可以納入法治進(jìn)程的設(shè)計(jì)之中，立法應(yīng)對(duì)此做出相關(guān)規(guī)定與指引。

同時(shí)，與實(shí)體法制相配套的應(yīng)急程序法制建設(shè)也應(yīng)提上日程。行政法是一門(mén)限權(quán)法，在正常的法律狀態(tài)下以限制行政權(quán)的肆意為任務(wù)；在發(fā)生突發(fā)事件的非常時(shí)期，限制公民的權(quán)利是其必要的舉措。行政應(yīng)急法制的任務(wù)是規(guī)定何種權(quán)利不得限縮，何種權(quán)利可經(jīng)裁量；行政程序應(yīng)急法制便要規(guī)定何種程序可以簡(jiǎn)化，何種程序不得滅卻。行政程序法尚未上升到國(guó)家立法層面，筆者希望在未來(lái)《行政程序法》的制定中，對(duì)緊急行政權(quán)的行使程序做出科學(xué)合理的規(guī)定。

(二)法制完善：推進(jìn)郵輪應(yīng)急法治平臺(tái)建設(shè)

雖然《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(簡(jiǎn)稱(chēng)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》)為應(yīng)急治理提供了宏觀規(guī)范指引，但當(dāng)下的應(yīng)急法律制度仍不夠健全，在很多具體操作層面尚缺乏更細(xì)致的法律規(guī)定，如政府部門(mén)之間的協(xié)調(diào)合作、應(yīng)急預(yù)案的編制與演練等方面在實(shí)踐中由于法規(guī)范的缺位而疲態(tài)盡顯，經(jīng)驗(yàn)式管理仍然占據(jù)很大的市場(chǎng)。[20]可見(jiàn)應(yīng)急法制頂層設(shè)計(jì)與具體操作之間存在一定程度的斷層，這種斷層不是政治體制或是行政權(quán)的失控造成的——事實(shí)上在過(guò)去的很長(zhǎng)時(shí)間我們不乏對(duì)它們的關(guān)注——而是源于法制的長(zhǎng)期滯后性。同時(shí)回應(yīng)型行政視野下的郵輪應(yīng)急法制以風(fēng)險(xiǎn)治理為目標(biāo)，這就不僅需要細(xì)化操作規(guī)范，彌補(bǔ)法制缺位，更需重視多元主體參與，以立法規(guī)范各方行動(dòng)，推進(jìn)郵輪應(yīng)急法治平臺(tái)建設(shè)。

1.在法治視野下檢視郵輪運(yùn)輸業(yè)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案

預(yù)案與立法不可混同，就預(yù)案的編制而言，需要切實(shí)做到“立法先行，預(yù)案執(zhí)行”，單純地編制預(yù)案是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如果預(yù)案的制定沒(méi)有納入法治軌道，那么預(yù)案的隨意性乃至侵權(quán)的可能性都會(huì)大大提高。所以必須按照法律法規(guī)規(guī)定的程序、原則、具體事項(xiàng)編制預(yù)案才能保障公民的合法權(quán)益，才能獲得各方內(nèi)心的服從，法治的民主內(nèi)涵才會(huì)發(fā)揮得淋漓盡致。

同時(shí)預(yù)案的演練并不止是多部門(mén)之間的一次聯(lián)合演習(xí)，更是需要在不斷的演練中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，政府部門(mén)、人大在這中間要起到監(jiān)督和反思的作用，如果演練的結(jié)果是成本過(guò)高、限權(quán)過(guò)重，那么有關(guān)部門(mén)就必須做出改變，讓資源配置達(dá)到最優(yōu)、讓權(quán)利得到最大化保障?！锻话l(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理辦法》為預(yù)案的編制、審批、演練提供了基本的程序指引，但具體到郵輪運(yùn)輸領(lǐng)域還需出臺(tái)更細(xì)致的實(shí)施辦法，例如預(yù)案編制部門(mén)以及相關(guān)聯(lián)動(dòng)部門(mén)，預(yù)案演練的頻率，預(yù)案合理性標(biāo)準(zhǔn)等仍有待明確。

2.塑造多元主體參與應(yīng)急治理的法治環(huán)境

在公私合作、政企協(xié)同的應(yīng)急治理背景下，立法需要回應(yīng)政府部門(mén)、應(yīng)急市場(chǎng)、社會(huì)公眾以及郵輪運(yùn)輸企業(yè)等多方主體的困境與需求。

第一，為統(tǒng)合政府行政職能，便利海上應(yīng)急處置，需要完善海洋管理法律法規(guī)體系。國(guó)家海洋局的重組結(jié)束了海上執(zhí)法“五龍治?！钡幕祀s局面，但遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到一勞永逸的效果，在應(yīng)急處置的職能分配上需待立法進(jìn)一步細(xì)化梳理，如交通運(yùn)輸部及其中國(guó)海事隊(duì)伍負(fù)責(zé)海上交通事故、船舶及相關(guān)水上設(shè)施污染事故的應(yīng)急處置，但國(guó)家海洋局同樣有權(quán)處置海上突發(fā)事件，參與海上應(yīng)急救援① 參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)國(guó)家海洋局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》(國(guó)辦發(fā)[2013]52號(hào))。，二者之間的職能協(xié)調(diào)仍有立法空間。

第二，為方便市場(chǎng)調(diào)控公共應(yīng)急物品，立法需注意這一需求的地域性和時(shí)限性：往往地方保護(hù)主義會(huì)阻礙物品的全國(guó)性流通，而且公共物品的提供很多時(shí)候也只有一時(shí)之需，缺乏長(zhǎng)期穩(wěn)定的市場(chǎng)。立法要想吸引更多的應(yīng)急物品、服務(wù)提供商進(jìn)入到應(yīng)急治理的序列中，必須對(duì)此予以保障，這種保障不限于政策上的照顧，行政法上的保障和激勵(lì)還可以在行政指導(dǎo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等行政行為中得以實(shí)現(xiàn)。

第三，為讓更多的公民進(jìn)入治理平臺(tái)，立法在公共輿論和政府公開(kāi)兩方面都要有所引導(dǎo)。對(duì)于公眾輿論，立法既要保障大眾媒體發(fā)聲的權(quán)利，又要對(duì)不真實(shí)、不客觀的信息予以否定性評(píng)價(jià)；對(duì)于政府而言，立法需要更加明確政府在信息平臺(tái)建設(shè)上的責(zé)任，郵輪主管部門(mén)不僅要把自己知道的信息提供給公眾，還需要收集其他部門(mén)掌握的相關(guān)信息。

第四，為讓郵輪企業(yè)自身更好地治理風(fēng)險(xiǎn)，立法有必要對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范資質(zhì)做出規(guī)定，不符合防范風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)的郵輪企業(yè)需負(fù)相關(guān)法律責(zé)任。風(fēng)險(xiǎn)防范不得不涉及到應(yīng)急物資、處置裝備的儲(chǔ)備。當(dāng)下應(yīng)急物資儲(chǔ)備仍以政府為主導(dǎo)，尚未形成規(guī)范市場(chǎng)調(diào)配應(yīng)急物資的法制體系?，F(xiàn)有規(guī)范更多為應(yīng)急服務(wù)商與政府應(yīng)急物資儲(chǔ)備“牽紅線(xiàn)”① 《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第32條第3款規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，與有關(guān)企業(yè)簽訂協(xié)議，保障應(yīng)急救援物資、生活必需品和應(yīng)急處置裝備的生產(chǎn)、供給?！保蛘甙褢?yīng)急服務(wù)商作為應(yīng)急期間“先征用后結(jié)算”的對(duì)象② 參見(jiàn)《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)救災(zāi)應(yīng)急物資儲(chǔ)備工作的通知》(民函[2008]118號(hào))。，而郵輪海上航行的特征并沒(méi)有給政府調(diào)動(dòng)應(yīng)急處置物資留下太多時(shí)間。因此郵輪企業(yè)更需要在應(yīng)急準(zhǔn)備階段完成裝備配給，有待立法激活郵輪應(yīng)急需求的市場(chǎng)潛力。

3.探索法治化糾紛解決路徑

完備的糾紛解決機(jī)制是應(yīng)急系統(tǒng)中不可缺失的一環(huán)。應(yīng)急處置突發(fā)事件意味著需要在緊急情況下實(shí)現(xiàn)雙方乃至多方對(duì)話(huà)，而促成乘客與郵輪企業(yè)之間對(duì)話(huà)最主要的目的是交流意見(jiàn)，化解糾紛，消除群體性事件隱患，并防止事態(tài)惡化乃至衍生出新的惡性事件。

盡管《旅游法》提供了四種糾紛解決途徑③ 《旅游法》第92條規(guī)定：“旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者發(fā)生糾紛，可以通過(guò)下列途徑解決：(一)雙方協(xié)商；(二)向消費(fèi)者協(xié)會(huì)、旅游投訴受理機(jī)構(gòu)或者有關(guān)調(diào)解組織申請(qǐng)調(diào)解；(三)根據(jù)與旅游經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的仲裁協(xié)議提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁；(四)向人民法院提起訴訟?！保卩]輪運(yùn)輸糾紛中未必受人青睞。輿論造勢(shì)下雙方協(xié)商或經(jīng)第三方調(diào)解很可能不受信任，而一旦乘客自己行動(dòng)展開(kāi)維權(quán)或訴訟將面臨高昂的成本，除了經(jīng)濟(jì)、時(shí)間成本外，海事訴訟的繁雜以及法律上對(duì)乘客不利的免責(zé)事由也會(huì)在程序和實(shí)體上影響到乘客的策略選擇。因此立法需要提供具備調(diào)裁功能又能最大化減輕乘客成本的糾紛解決路徑。

可以考慮在CCYIA中引進(jìn)申訴專(zhuān)員制度。申訴專(zhuān)員(ombudsman)本是受議會(huì)任命，處理公眾對(duì)政府管理行為申訴的人，這一制度逐漸由公域向私域拓展，演化出不同類(lèi)型的申訴專(zhuān)員，如今很多公司和組織設(shè)立申訴專(zhuān)員辦公室以應(yīng)對(duì)內(nèi)部職員申訴，也有特定領(lǐng)域內(nèi)的行業(yè)團(tuán)體設(shè)立申訴專(zhuān)員制度處理外部客戶(hù)的投訴，如金融申訴專(zhuān)員制度(FOS)。

CCYIA可任命郵輪運(yùn)輸申訴專(zhuān)員就糾紛予以調(diào)解，調(diào)解無(wú)法達(dá)成可進(jìn)行裁決，并要求郵輪企業(yè)在網(wǎng)站上明示其是否認(rèn)同申訴專(zhuān)員糾紛解決機(jī)制，認(rèn)可這一機(jī)制的企業(yè)則有義務(wù)接受其調(diào)解、執(zhí)行其裁定。此外該裁決僅對(duì)郵輪企業(yè)一方具有終局效力，乘客仍有權(quán)使用其他解決方案。這一模式中，調(diào)裁結(jié)合的程序設(shè)置既保留了協(xié)商空間，又保證了裁決的便捷性與權(quán)威性。而CCYIA郵輪行業(yè)協(xié)會(huì)的身份也便于制定行業(yè)自律準(zhǔn)則，可在一定程度突破立法空白，在實(shí)體規(guī)范層面為乘客爭(zhēng)取更大權(quán)益。

[1]姜平.突發(fā)事件應(yīng)急管理[M].北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社，2011:2.

JIANG Ping.Emergency management[M].Beijing:Chinese Academy of Governance Press，2011:2.(in Chinese)

[2]楊建順.論危機(jī)管理中的權(quán)力配置與責(zé)任機(jī)制[J].法學(xué)家，2003(4):104.

YANG Jian-shun.The study on the power allocation and responsibility mechanism in crisis management[J].The Jurist，2003(4):104.(in Chinese)

[3]“東方之星”號(hào)長(zhǎng)江游輪翻沉事件追蹤[EB/OL].(2015-06-03)[2015-10-28].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/03/c_1115491378.htm.

Tracking on the capsize event of the Yangtze River cruise ship “Oriental Star”[EB/OL].(2015-06-03)[2015-10-28].http://news.xinhuanet.com/politics/2015-06/03/c_1115491378.htm.(in Chinese)

[4]江川.突發(fā)事件應(yīng)急管理案例與啟示[M].北京:人民出版社，2010:74.

JIANG Chuan.Emergency management cases and its enlightenment[M].Beijing:People’s Press，2010:74.(in Chinese)

[5]王艷華，韓佳霖，鮑君忠.客船安全保障措施的回顧與發(fā)展趨勢(shì)[J].世界海運(yùn)，2013(11)：11.

WANG Yan-hua，HAN Jia-lin，BAO Jun-zhong.Review and development trend of passenger safety measures[J].World Shipping，2013(11)：11.(in Chinese)

[6]王昔琴，林元，李志平.國(guó)際郵輪傳染病疫情防控工作探討[J].中國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫雜志，2010(3):159.

WANG Xi-qin，LIN Yuan，LI Zhi-ping.Work of epidemic prevention and control of infectious diseases in international cruise[J].Chinese Journal of Frontier Health and Quarantine,2010(3):159.(in Chinese)

[7]任晶惠.上下聯(lián)動(dòng) 政企協(xié)同 細(xì)化預(yù)案 分級(jí)處置——業(yè)內(nèi)人士熱議郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)[N].中國(guó)交通報(bào),2015-05-19(7).

REN Jing-hui.The construction of emergency response system of passenger liner transport is currently the fashionable topic among the industry insides[N].China Transportation News,2015-05-19(7).(in Chinese)

[8]SOLAS公約的百年變遷[EB/OL].(2012-10-26)[2016-01-21].http://www.shipol.com.cn/jszl/lwbg/240979.htm.

The changes ofSOLASConventionin one hundred years[EB/OL].(2012-10-26)[2016-01-21].http://www.shipol.com.cn/jszl/lwbg/240979.htm.(in Chinese)

[9]烏爾里?！へ惪?風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)[M].南京:譯林出版社，2004：15,22-39.

BEEK U.Risk society[M].Nanjing:Yilin Press，2004:15,22-39.(in Chinese)

[10]司玉琢，單紅軍.評(píng)述與反思：“海娜號(hào)”郵輪韓國(guó)被扣案之法律問(wèn)題[J].法學(xué)雜志，2013,34(12)：17.

SI Yu-zhuo，SHAN Hong-jun.Review and reflection:the legal issue of the case of “Henna” detained by Korea[J].Law Science Magazine，2013,34(12)：17.(in Chinese)

[11]陳偉球.新媒體時(shí)代話(huà)語(yǔ)權(quán)社會(huì)分配的調(diào)整[J].國(guó)際新聞界，2014(5)：81-82.

CHEN Wei-qiu.The transfer and adjustment of speech power distribution in the new media era[J].Chinese Journal of Journalism & Communication，2014(5)：81-82.(in Chinese)

[12]“青島大蝦”影響難挽回要?dú)w咎于公權(quán)麻痹[EB/OL].(2015-10-08)[2015-10-28].http://News.sina.com.cn/o/2015-10-08/doc-ifxiqtqy0494804.shtml.

The influence of “Qingdao prawn” is difficult to recover due to the paralysis of public authority[EB/OL].(2015-10-08)[2015-10-28].http://News.sina.com.cn/o/2015-10-08/doc-ifxiqtqy0494804.shtml.(in Chinese)

[13]陳安，上官艷秋，倪慧薈.現(xiàn)代應(yīng)急管理體制設(shè)計(jì)研究[J].中國(guó)行政管理，2008(8).

CHEN An，SHANGGUAN Yan-qiu，NI Hui-hui.Research on the design of modern emergency management system[J].Chinese Public Administration，2008(8).(in Chinese)

[14]林鴻潮.論非常規(guī)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中的市場(chǎng)機(jī)制[J].暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2015(4).

LIN Hong-chao.The study on the market mechanism in the unconventional emergency response system[J].Jinan Journal(Philosophy & Social Science Edition)，2015(4).(in Chinese)

[15]夏德元，張燕.突發(fā)公共事件中的微博傳播問(wèn)題[J].杭州師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2014(6):113.

XIA De-yuan，ZHANG Yan.Microblogging propagation in the public emergency[J].Journal of Hangzhou Normal University(Humanities and Social Sciences)，2014(6):113.(in Chinese)

[16]張海波，童星.中國(guó)應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變化及其理論概化[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2015(3):80.

ZHANG Hai-bo，TONG Xing.The structural changes of China’s emergency management and its theoretical generalization[J].Social Sciences in China，2015(3):80.(in Chinese)

[17]夏雨禾.2010年以來(lái)的突發(fā)事件微博輿論及其變化趨勢(shì)[J].新聞與傳播研究，2014(3):57，58，66.

XIA Yu-he.The public opinion in microblogging in terms of emergency event occurred after 2010 and its change trend[J].Journalism & Communication，2014(3):57，58，66.(in Chinese)

[18]楊海坤，馬迅.中國(guó)行政法發(fā)展的理論、制度和道路[M].北京：中國(guó)人事出版社，2015:74.

YANG Hai-kun，MA Xun.The theory,system and road of the development of Chinese administrative law[M].Beijing:China Personnel Press，2015:74.(in Chinese)

[19]韓大元，莫于川.應(yīng)急法制論——突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制的法律問(wèn)題研究[M].北京：法律出版社，2005:32.

HAN Da-yuan，MO Yu-chuan.Emergency legal theory:a study on the legal issues of emergency response mechanism[M].Beijing：Law Press，2005:32.(in Chinese)

[20]洪毅.“十三五”時(shí)期我國(guó)應(yīng)急體系建設(shè)的幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題[J].行政管理改革，2015(8)：12.

HONG Yi.Several key issues of the emergency response system during the 13th Five-Year Plan period[J].Administration Reform，2015(8)：12.(in Chinese)

Cruise liner transportation emergency system and its cohesion with legal system

LUAN Chen-huan

(Law School，Shandong University，Jinan 250000，China)

Cruise transportation of emergency system is a special field of national emergency response system, considering its characteristics, the strategic deployment can be purposeful and apposite. In the reform of the emergency response system, in addition to the responsibility of the government and social level, the force of external system which could communicate with the government and social forces should be more valued in the tanker incident, like marketing, media and so on. And this is the result of the evolution of risk administration idea. For the construction of the emergency legal system, the fault between the top-level design and specific operations should be adjusted by the emergency legal system which put a greater emphasis on the participation of multi-subject. And the legislation should respond to the government, the emergency market, the public, the passengers and the cruise shipping companies and other multi-stakeholder interests.This is also a legal expectation in the perspective of responsive type of administration.

risk society；cruise transport；emergent events；emergency legality

2015-02-29

欒晨煥(1992-)，男，江蘇常州人，山東大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專(zhuān)業(yè)碩士研究生，E-mail：949215084@qq.com。

DF961.9

A

2096-028X(2016)01-0047-08

① 本文系“郵輪游艇產(chǎn)業(yè)發(fā)展法治論壇”獲獎(jiǎng)?wù)撐?二等獎(jiǎng))。

欒晨煥.郵輪運(yùn)輸突發(fā)事件應(yīng)急體系及其法制銜接[J]．中國(guó)海商法研究，2016，27(1)：47-54