社會組織章程自治及其對策分析

徐 勇

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

社會組織章程自治及其對策分析

徐 勇

(中共南京市委黨校 江蘇 南京 210046)

章程自治是社會組織自治的核心，包括訂立自由、修改自由，以及內(nèi)容自由。因?yàn)樯嫠蕴卣鞯拇嬖?，社會組織章程自治應(yīng)當(dāng)與其他自由權(quán)利一樣受到法律的限制。當(dāng)前中國社會組織章程自治主要存在公權(quán)力越位和缺位并存、自治意識缺乏和執(zhí)行不力等問題。為加強(qiáng)中國社會組織章程自治需要加快該領(lǐng)域的立法工作，明確自治權(quán)利；弱化“雙重管理體制”，清理公職人員兼任社會組織主要負(fù)責(zé)人的現(xiàn)象；加強(qiáng)對社會組織理事和管理人員的行為監(jiān)管，克服公權(quán)力的缺位問題；以及提升社會組織管理人員的章程自治意識。

社會組織； 章程自治；邊界

引言

社會組織自治是指社會組織能夠真實(shí)表達(dá)組織意志、自主安排組織活動，主要包括章程自治、項(xiàng)目自治、財(cái)務(wù)自治，以及人員自治等內(nèi)容，它是踐行組織使命、激發(fā)組織活力，提高組織承接政府公共服務(wù)能力的重要基礎(chǔ)。處于自治狀態(tài)下的社會組織不僅擁有自主決策和自主開展活動，并獲得相應(yīng)收益的權(quán)利，同時(shí)也會對其行動后果承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。當(dāng)權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一時(shí)，組織的使命與組織自身將趨于同一，組織存在的目的是為了踐行其使命，而使命則為組織行動提供指引和持久動力。促使組織行動的是組織使命，而非任何的外部力量；組織不是實(shí)現(xiàn)其他行為者目標(biāo)的工具，而是追求組織自身使命的工具。

近年來，在促進(jìn)社會管理體制創(chuàng)新、推動社會組織發(fā)展的大背景下，中央政府開始了對社會組織自治權(quán)的強(qiáng)調(diào)，學(xué)術(shù)界也對此做了積極回應(yīng)。不過，作為社會組織自治的核心內(nèi)容，章程自治并沒有引起足夠的重視。少數(shù)文獻(xiàn)偶有涉及，也只是泛泛而論，嚴(yán)肅的學(xué)理探討則是少之又少。這與社會組織章程本身的性質(zhì)以及它在社會組織治理中的重要地位極不吻合。鑒于上述考慮，本文將社會組織章程自治作為研究對象，希冀起到拋磚引玉之功效。

一、章程自治的內(nèi)容

社會組織章程是指社會組織必備的由社會組織會員(理事)或發(fā)起人共同制定并對社會組織、會員、理事、監(jiān)事、高級管理人員具有約束力的調(diào)整社會組織內(nèi)部關(guān)系和業(yè)務(wù)活動的自治規(guī)則，是以書面形式固定下來的反映全體會員(理事)共同意思表達(dá)的基本法律文件。它“是在法律規(guī)定范圍內(nèi)對其成員有拘束力的內(nèi)部規(guī)范”。[1]社會組織章程記載了組織名稱、住所、資金、宗旨、活動地域等基本信息，對社會組織的業(yè)務(wù)范圍、治理結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)管理，以及組織終止等重大事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。

作為實(shí)體存在的社會組織與構(gòu)成社會組織行動秩序的章程之間密不可分，離開了組織章程，社會組織本身也就不復(fù)存在?！罢f社團(tuán)是一個(gè)聯(lián)合體或一個(gè)共同體只不過是表示秩序的統(tǒng)一體的另一種方式而已。人們只是在他們的行動受聯(lián)合的秩序所調(diào)整時(shí)，才‘屬于’這一聯(lián)合或組成這一聯(lián)合。”[2]章程自治是社會組織自治的載體，在項(xiàng)目自治、財(cái)務(wù)自治，以及人員自治等社會組織自治諸領(lǐng)域中居于核心地位。章程自治既是社會組織最為重要的內(nèi)控機(jī)制，同時(shí)也是組織實(shí)現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展的基本保障，更是社會組織能否實(shí)現(xiàn)組織使命發(fā)揮組織功能的關(guān)鍵。概括起來，社會組織章程自治主要包括以下三方面的內(nèi)容：

訂立章程的自由。訂立章程發(fā)生在機(jī)構(gòu)的初創(chuàng)階段。此時(shí)，人們可以就要不要訂立章程，與誰訂立章程，訂立何種章程，以及章程的目標(biāo)為何進(jìn)行自主選擇。只要此類選擇行為不違反法律和公序良俗，其他行為主體就不得對該選擇加以干涉。社團(tuán)的創(chuàng)建過程也就是組織創(chuàng)立者們意思表達(dá)以及凝聚共識的過程，同時(shí)也就是組織章程訂立的過程。因此，訂立組織章程的自由是社會組織章程自治的首要含義。

修改章程的自由。由于組織的外部環(huán)境及組織自身都處于不斷變化的過程之中，為了更好地適應(yīng)外部環(huán)境，并實(shí)現(xiàn)組織使命，社會組織就需要根據(jù)這些變化對組織章程進(jìn)行修改。因此，賦予社會組織修改章程的自由是保證組織能夠動態(tài)地適應(yīng)外部環(huán)境變化實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必要舉措。當(dāng)然，由于修改章程的行為發(fā)生于組織章程已經(jīng)存在背景下，因此，修改章程的自由應(yīng)當(dāng)在章程既定框架中進(jìn)行，受既定章程規(guī)則的約束。

章程內(nèi)容自由。社會組織的章程內(nèi)容自由主要體現(xiàn)為記載事項(xiàng)自由。社會組織章程記載事項(xiàng)可分為必要記載事項(xiàng)和任意記載事項(xiàng)。必要記載事項(xiàng)即法律規(guī)定必須在組織章程中予以記載的事項(xiàng)，若不記載或者違法記載這些事項(xiàng)，則組織章程無效。但是，這里的“必要”僅僅是指必須要記載，其具體內(nèi)容則由章程的制定者自由決定，包括國家在內(nèi)的其他主體無權(quán)干預(yù)。譬如，法律規(guī)定社團(tuán)名稱是必要記載事項(xiàng)，但具體起什么名字，則由該社團(tuán)自主決定。任意記載事項(xiàng)是指在不違反法律法規(guī)、社會公共利益，以及社會道德風(fēng)尚的前提下，章程制定者根據(jù)組織需要自愿記載的事項(xiàng)。與必要記載事項(xiàng)相比較，任意記載事項(xiàng)賦予了章程制定者更多的自主選擇空間，是章程內(nèi)容自由最集中的體現(xiàn)。

二、對章程自治權(quán)的限定

任何自治行為都有其適當(dāng)?shù)倪吔纾鐣M織自治也不例外。溫世揚(yáng)和廖煥國指出，公司章程本質(zhì)上屬于公司的自治法，該性質(zhì)決定了公司章程應(yīng)該既能夠?yàn)楣井?dāng)事人主張權(quán)益提供依據(jù)，同時(shí)可以為國家權(quán)力的適當(dāng)介入尋求契合點(diǎn)。[3]該觀點(diǎn)同樣適用于對社會組織章程自治的分析。社會組織章程規(guī)定了組織的行動秩序，但這種秩序是一種低于法律秩序的次級秩序。也就是說，社會組織章程自治有其合理的邊界。在這個(gè)邊界之內(nèi)，章程自治受到法律的保護(hù)，但如果超過了這個(gè)界限，章程自治則歸于無效。

社會組織章程自治權(quán)的行使之所以受到法律上的約束，其根本原因在于章程具有涉他性特征，即社會組織按照章程規(guī)定開展活動會對其他社會主體的權(quán)益帶來影響?！吧嫠缘男袨榭偸且子谑艿椒傻墓苤?，而且一般說來，行為的涉他性因素愈強(qiáng)，法律的管制性程度愈高”。[4]

在章程訂立階段，限制主要涉及訂立主體、形式，以及目標(biāo)宗旨等三個(gè)方面。就訂立主體來說，無民事行為能力的人通常不能參與訂立章程，因?yàn)檫@些人無法為自己的行為承擔(dān)責(zé)任，而這些行為很可能會對第三方權(quán)益構(gòu)成消極影響。同樣，被剝奪政治權(quán)利的人也不被允許參與訂立社會組織章程，因?yàn)橛喠⒄鲁痰臋?quán)利根源于結(jié)社自由權(quán)，被剝奪了政治權(quán)利的人顯然也不再享有結(jié)社自由權(quán)。除此之外，出于公共安全和公共利益的考慮，某些特定的職業(yè)群體(如公務(wù)人員和軍人)的結(jié)社和訂立章程的權(quán)利也會受到限制。在形式方面，書面形式是社會組織章程的法定形式。在目標(biāo)方面，任何出于犯罪目的或者侵奪他人合法權(quán)益的結(jié)社和訂立章程的行為在法律上都屬于被禁止的行為。有違社會的公序良俗的結(jié)社和章程訂立通常也不會得到法律的支持。在某些國家，出于宗教目的的結(jié)社以及相應(yīng)的章程訂立行為也會受到很多限制。

與訂立章程的行為相類似，修改章程的行為不僅會影響到組織成員和組織債權(quán)人的權(quán)益，還會影響到組織捐贈者和潛在受益者的權(quán)益，以及對組織創(chuàng)立者價(jià)值訴求的改變，因此，該自由權(quán)利的行使通常也會受到法律的嚴(yán)格限制。我國《基金會管理?xiàng)l例》規(guī)定，基金會理事會會議須有2/3以上理事出席方能召開，其決議須經(jīng)出席理事過半數(shù)通過方能有效。但對于章程修改等重要事項(xiàng)，其決議則須出席理事2/3以上通過方為有效。與我國相比，很多國家和地區(qū)的法律對于這方面的規(guī)定更為嚴(yán)格，它們大多將此權(quán)利賦予了司法機(jī)關(guān)或主管機(jī)關(guān)。[5]臺灣《民法典》第27和63條分別規(guī)定，“不能經(jīng)由章程授以修改章程之權(quán)限，即使章程明定，須依一定程序由法院為必要之處分，即予以核準(zhǔn)才生效力”，“為維持財(cái)團(tuán)之目的或保存其財(cái)產(chǎn)，法院可依董事之申請，變更其組織”。德國《民法典》第87條規(guī)定，“如果基金會的目的需要變更，主管行政機(jī)關(guān)可以變更基金會章程，在變更目的和變更章程之前，應(yīng)聽取董事會的意見?！?/p>

最后，社會組織章程的內(nèi)容自由同樣會受到法律的嚴(yán)格限制。事實(shí)上，這也是政府監(jiān)管的重點(diǎn)。社會組織章程記載事項(xiàng)包括內(nèi)部事項(xiàng)和涉外事項(xiàng)。其中，涉外事項(xiàng)是指會對其他社會行為體產(chǎn)生效力的事項(xiàng)，如組織名稱、住所、會員、資金，以及業(yè)務(wù)范圍等。由于這些事項(xiàng)直接關(guān)涉到第三方的利益，因此，對社會組織章程中有關(guān)涉外事項(xiàng)記載的自由加以限制有利于保護(hù)第三方利益。譬如，對于組織的名稱，我國法律明確規(guī)定地方性社會組織在其名稱中不得使用帶有“中國”、“全國”、“ 中華”等字樣。該規(guī)定就是為了防止這些字樣給第三方造成錯誤印象，導(dǎo)致錯誤判斷，擾亂正常的市場和社會秩序。再如，按照相關(guān)規(guī)定，社會組織開展業(yè)務(wù)活動不僅必須合法和不違背公序良俗，同時(shí)亦應(yīng)出于非營利之目的，以及與組織的宗旨相一致等。

內(nèi)部事項(xiàng)屬于組織的內(nèi)部事務(wù)，一般不直接對組織外的第三方產(chǎn)生效力，如組織內(nèi)部的人事制度、財(cái)務(wù)管理，以及權(quán)責(zé)分配等。正因?yàn)榇?，?nèi)部事項(xiàng)自治長期以來都被視為組織自治的重要領(lǐng)地受到法律的嚴(yán)格保護(hù)。不過，隨著社會組織領(lǐng)域丑聞的接連發(fā)生，上述觀點(diǎn)受到了嚴(yán)重挑戰(zhàn)。這些丑聞從實(shí)踐的角度反證了組織內(nèi)部治理不僅會對組織自身構(gòu)成影響，同時(shí)也會對組織外的第三方產(chǎn)生效力。在公司治理方面，糟糕的內(nèi)部事項(xiàng)治理不僅會降低公司的業(yè)績和投資人的收益水平，減少管理層和工作人員的薪酬回報(bào)，同時(shí)也會給供應(yīng)商、債權(quán)人、社區(qū)等利益相關(guān)者的權(quán)益帶來消極影響。[6]為此，國家通常都會對機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、決策機(jī)制、財(cái)務(wù)管理機(jī)制等內(nèi)部事項(xiàng)加以規(guī)定，并對其加以嚴(yán)格監(jiān)管。

三、我國社會組織章程自治存在的主要問題

近年來，在激發(fā)社會活力，創(chuàng)新社會管理體制的政策指導(dǎo)下，中國各級政府采取了多種手段來推動社會組織的發(fā)展，其中之一就是放松社會組織準(zhǔn)入門檻，弱化雙重管理體制，公益慈善等類型的社會組織被允許直接登記。對于那些還沒有達(dá)到登記要求的社會組織，很多地方政府則采用備案制來解決組織的身份問題。政府的積極推動起到了明顯效果，社會組織在數(shù)量上得到快速增加，原本大量游離于國家法律和政策監(jiān)管范圍之外的社會組織被納入到了國家的監(jiān)管體系中，社會組織的規(guī)范性和正式性整體上得到提升。由于現(xiàn)行條例規(guī)定了社會組織在登記注冊時(shí)必須遞交組織章程，因此，當(dāng)越來越多的社會組織在民政部門登記注冊時(shí)，社會組織的章程建設(shè)也就較以往更為充分和規(guī)范。此外，章程自治在過去若干年中也有了不同程度的進(jìn)步。譬如，1989年通過的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》明確規(guī)定經(jīng)費(fèi)來源是社團(tuán)章程的必要記載事項(xiàng)，而在1998年通過的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中此項(xiàng)規(guī)定則被取消。盡管如此，當(dāng)前中國社會組織章程自治依然存在諸多問題。

首先是公權(quán)力的越位現(xiàn)象嚴(yán)重。在傳統(tǒng)的國家主義意識形態(tài)中，社會為國家所包裹而缺乏獨(dú)立的身份，任何營利和非營利的組織都被視為國家官僚機(jī)構(gòu)的附屬物和自然延伸，是后者借以控制和協(xié)調(diào)社會并最終實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)的有機(jī)組成部分。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，國家官僚機(jī)構(gòu)將自身轉(zhuǎn)變?yōu)檎谓?jīng)濟(jì)合一的組織，對企業(yè)的管理和經(jīng)營活動進(jìn)行直接控制。而企業(yè)本身則沒有自主經(jīng)營和自我決策的權(quán)利，當(dāng)然，它們也無需對這些經(jīng)營和決策的后果負(fù)責(zé)。在社會領(lǐng)域，政府主要通過組建各種群眾組織和社會團(tuán)體方式來進(jìn)行社會動員和社會整合。與企業(yè)一樣，這些群眾組織和社會團(tuán)體被界定為官僚機(jī)構(gòu)的外圍組織，組織目標(biāo)確定、活動開展，財(cái)務(wù)和人事管理等重大事項(xiàng)都由政府決定。這種意識形態(tài)要求一切社會活動服從于國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，國家意志是全部組織行動的驅(qū)動力。個(gè)體意識不僅是不需要的，同時(shí)也是危險(xiǎn)的。而建立在私人合意基礎(chǔ)上的結(jié)社行為——無論是基于個(gè)人利益的需要來組建公司，還是基于公共利益的需要建立社會組織——則被視為對國家主義意識形態(tài)和政治秩序的挑戰(zhàn)和破壞。

高度一體化的意識形態(tài)配以高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使得中國的經(jīng)濟(jì)社會日漸僵化，社會生氣日漸稀薄。20世紀(jì)70年代末，改革開放開始成為中國政治經(jīng)濟(jì)生活的主旋律。市場經(jīng)濟(jì)取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì)使得出于經(jīng)濟(jì)目的而進(jìn)行的結(jié)社行為具有了合法性，組建公司謀求私利不再被視為對國家經(jīng)濟(jì)秩序的挑戰(zhàn)，而被認(rèn)為是發(fā)展國家經(jīng)濟(jì)的必然要求。90年代以來，隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的日漸發(fā)達(dá)，賦予公司充分的自治權(quán)利是激發(fā)公司活力，推動市場經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的必要之舉的觀念得到普遍認(rèn)可，公司章程自治受到越來越多的重視。2005年，我國對1993年通過的《公司法》進(jìn)行了修訂。這次修訂賦予公司更多的自治權(quán)利和更為廣闊的自治空間，公司自治成為了公司法的基本原則之一，尤其是在公司章程自治方面有了很多突破。據(jù)朱慈蘊(yùn)統(tǒng)計(jì)：新公司法中除去25、82條集中規(guī)定章程應(yīng)規(guī)定的內(nèi)容事項(xiàng)外，其他涉及或指定由章程規(guī)范公司生活的條文有24項(xiàng)，而在舊公司法中只有11項(xiàng)。[7]

市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促使人們用更加開放的心態(tài)來看待經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的結(jié)社行為，但相類似的情形長期以來并沒有出現(xiàn)在社會領(lǐng)域，各種基于社會目的的結(jié)社行動依然受到政府和公眾的懷疑。在市場領(lǐng)域，成立民營企業(yè)需要業(yè)務(wù)主管單位的做法早已被取消，但在社會組織領(lǐng)域，所謂的雙重管理體制近年來才稍有松動。但為了確保社會組織是可靠的，不會給自己帶來麻煩，政府主管單位一般會對該組織的章程加以嚴(yán)格審查，以保證政府部門的意志在該章程中得到充分反映。除此之外，它還會在該社會組織中復(fù)制官僚體系的管理模式，并讓自己最熟悉和最放心的人去管理該組織。盡管說，上述條件并非社會組織申請過程中的法定要件，但卻在事實(shí)上構(gòu)成了影響其能否通過業(yè)務(wù)主管單位審查的重要的前置條件。在這種情況下，個(gè)人意志為國家意志所取代，章程不再是私人的合意之物，而是政府對社會組織的管理文件，社會組織自治的空間相當(dāng)有限。與社團(tuán)一樣，基金會章程也主要是國家意志的體現(xiàn)，而很少有捐贈人意思的影子。

政府的越位還反映在相關(guān)領(lǐng)域的法律規(guī)則中。這些法律規(guī)則重管制輕自治的現(xiàn)象相當(dāng)明顯。組織章程在三大條例(這里的“三大條例”是指《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理?xiàng)l例》，下同。)中都所有記載，但都只是作為登記注冊時(shí)所要準(zhǔn)備的材料被提及。三大條例既沒有對社會組織章程的性質(zhì)做出說明，更沒有就社會組織章程自治權(quán)限做出任何規(guī)定。在《公司法》中多次出現(xiàn)“由章程規(guī)定”、“公司章程另有規(guī)定除外”等有關(guān)公司章程自治權(quán)利的表述。而在社會組織的三大條例中則沒有任何這樣的類似表述。凱爾森在《法和國家的一般理論》一書中指出：“國家法律只決定社團(tuán)法人可以干什么事，而社團(tuán)章程所調(diào)整的獨(dú)特內(nèi)容是決定由哪些人去干這些事?！盵8]但在中國的社會組織領(lǐng)域中，無論是可以做什么，還是由誰去做基本上都已經(jīng)為國家法所規(guī)定，章程難有發(fā)揮空間。

其二，公權(quán)力在越位的同時(shí)也存在比較嚴(yán)重的缺位問題。這里的缺位主要是指公權(quán)力對社會組織章程應(yīng)當(dāng)加以監(jiān)管的地方?jīng)]有盡到監(jiān)管的職責(zé)?，F(xiàn)在的很多研究文獻(xiàn)都指出中國社會組織領(lǐng)域中存在著監(jiān)管不力的問題，其中一個(gè)很重要的原因就是相對于商業(yè)監(jiān)管部門來說，社會組織的監(jiān)管部門機(jī)構(gòu)和人員配置嚴(yán)重不足?？傮w說來，該觀點(diǎn)本身并不錯。但是，相對于外部監(jiān)控來說，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)不完善，缺乏內(nèi)控機(jī)制可能是更為重要的原因。而內(nèi)部治理和內(nèi)控機(jī)制之所以存在問題，一個(gè)很重要的原因就是政府公權(quán)力的缺位。

美國《非營利法人示范法》對非營利組織的治理結(jié)構(gòu)有著非常詳細(xì)的規(guī)定，并且明確要求非營利組織的理事應(yīng)當(dāng)盡勤勉、審慎和忠誠的義務(wù)。如果董事沒有盡到上述義務(wù)，將會遭致懲罰，甚至可能會被州檢察官訴至法院。相比之下，我國法律在社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及理事的權(quán)利義務(wù)等方面的規(guī)定相當(dāng)薄弱，給予社會組織過大的自主選擇權(quán)。三大條例中，除《基金會管理?xiàng)l例》對法人的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定，其他兩個(gè)條例都沒有相關(guān)規(guī)定。但即使是《基金會管理?xiàng)l例》，其規(guī)定也顯得相當(dāng)粗陋，對理事的勤勉、審慎和忠誠的義務(wù)規(guī)定不詳。由于對理事的權(quán)利義務(wù)缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)定，為了解決理事的“后顧之憂”，很多社會組織在其章程中也就不會主動增加有關(guān)理事義務(wù)的規(guī)定。這樣很容易導(dǎo)致理事在做決策時(shí)不是碌碌無為就是胡亂決定，[9]組織的內(nèi)控機(jī)制在很多時(shí)候形同虛設(shè)。近年來中國社會組織領(lǐng)域中出現(xiàn)的諸多風(fēng)波有一個(gè)共同特征就是，組織的理事會成員在這些風(fēng)波中幾乎都沒有受到牽連，更不用說受到懲罰。理事會是社會組織的決策中心，組織出了問題，理事會成員居然幾乎都可以置身事外。這種“怪現(xiàn)象”之所以一再出現(xiàn)，不能不說與政府公權(quán)在社會組織章程自治中的嚴(yán)重缺位相關(guān)。

當(dāng)然，上述現(xiàn)象在一些地方性立法中已經(jīng)有所改變。譬如，《深圳市行業(yè)協(xié)會法人治理指引》第51條、56條和77條就分別對理事和監(jiān)事的勤勉、忠誠義務(wù)做了明確規(guī)定：“行業(yè)協(xié)會章程應(yīng)當(dāng)對理事履行職責(zé)提出明確要求。如理事一年內(nèi)累計(jì)二次無正當(dāng)理由不參加理事會議或不履行理事職責(zé)的，可考慮經(jīng)會長提名取消其理事資格，由會員(代表)大會進(jìn)行補(bǔ)選”；“行業(yè)協(xié)會章程應(yīng)當(dāng)對監(jiān)事履行職責(zé)提出明確要求。如監(jiān)事一年內(nèi)累積二次無正當(dāng)理由不參加監(jiān)事會議或不履行監(jiān)事職責(zé)的，可考慮經(jīng)(常務(wù))理事會提名取消其監(jiān)事資格，由會員(代表)大會進(jìn)行補(bǔ)選”；“(理事會)就與理事有重大利害關(guān)系的事項(xiàng)表決時(shí)，該理事應(yīng)當(dāng)回避，不得參與表決”。

其三，章程自治意識非常缺乏。盡管說，社會組織治理近年來獲得了廣泛關(guān)注，但作為其核心和重要載體的章程治理卻未受到應(yīng)有的關(guān)注。人們可以在不論及章程治理的前提下大談特談社會組織治理問題。很多社會組織的負(fù)責(zé)人都認(rèn)為，章程對于組織的運(yùn)行幾乎沒有幫助，其作用充其量只是裝點(diǎn)組織門面，應(yīng)付主管部門檢查，組織還有很多更為重要的事情去做，不值得為制定章程這種沒有實(shí)際價(jià)值的事情耗費(fèi)組織資源。與這種認(rèn)為章程可有可無的人不同，另外一些社會組織的負(fù)責(zé)人在章程問題上采取消極態(tài)度的理由則是制定章程將會對自身行動和組織發(fā)展構(gòu)成限制，不利于組織應(yīng)對外部環(huán)境的變化。顯然，他們更多的是看到了章程限制和規(guī)范行動的功能，但對其權(quán)利保障功能并沒有充分的認(rèn)知。

最后，社會組織章程千人一面、難以執(zhí)行的問題突出。由于章程被普遍認(rèn)為只是用來裝點(diǎn)組織門面應(yīng)付政府檢查的可有可無之物，因此，很多社會組織也就不會花太多的精力制定組織章程。這些組織在制定章程時(shí)只是對國家頒布的社會組織章程示范文本的簡單模擬，所改動的往往只是組織的名稱、注冊地、會員等基本信息，而對于組織治理等內(nèi)容則完全復(fù)制。這使得社會組織章程千人一面的現(xiàn)象非常突出。不同組織的業(yè)務(wù)范圍不同、活動地域不同，資金規(guī)模不同，在治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制方面也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，但這種區(qū)別在絕大多數(shù)的社會組織章程中并沒有體現(xiàn)出來。組織章程受到普遍忽視還使得它們在實(shí)踐中很難得到有效執(zhí)行。社會組織不按章程所規(guī)定的業(yè)務(wù)范圍開展活動，不按組織章程所規(guī)定的治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行組織治理，以及不按照章程所規(guī)定的財(cái)務(wù)管理原則進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)象比較普遍。

四、完善我國社會組織章程自治的途經(jīng)選擇

章程是組織意志的集中表達(dá)，是規(guī)范組織及其成員行為的重要依據(jù)。近年來，無論是國家制度層面，還是在學(xué)術(shù)界，加強(qiáng)社會組織自治，激發(fā)社會組織活力已經(jīng)形成共識。不過，在實(shí)踐中，社會組織自治還存在諸多問題，其中比較嚴(yán)重的一個(gè)問題就是，作為社會組織自治核心的章程自治無論是在立法層面還是在社會組織的實(shí)際運(yùn)行中都沒有引起足夠的重視。有鑒于此，本文認(rèn)為加強(qiáng)我國社會組織章程自治應(yīng)當(dāng)從以下幾點(diǎn)入手：

首先，加強(qiáng)立法工作，明確規(guī)定社會組織章程自治權(quán)利。多年以來，社會組織領(lǐng)域的立法滯后廣受詬病。為了進(jìn)一步推動社會組織的發(fā)展，我國急需要制定一部類似于《公司法》的《社會組織法》。該法應(yīng)當(dāng)對社會組織訂立章程自由、修改章程自由，以及章程內(nèi)容自由等自治權(quán)利加以明確。在具體條文設(shè)置上，宜采用剩余規(guī)定法，即《社會組織法》沒有禁止的事項(xiàng)都可以由社會組織章程來加以規(guī)定。

其二，進(jìn)一步弱化社會組織領(lǐng)域中的“雙重管理體制”。該體制近年來已經(jīng)大為松動，一些地方政府將業(yè)務(wù)主管單位改為業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位，某些類型的社會組織還獲得了直接登記注冊的資格。不過，據(jù)筆者調(diào)查所知，真正能夠直接登記注冊的社會組織并不多，它們中的絕大多數(shù)其業(yè)務(wù)主管單位本來就是各級民政部門。換言之，業(yè)務(wù)主管單位對于中國社會組織發(fā)展的影響依然巨大，其意志依然是牽制社會組織章程自治的重要力量。因此，為了推動社會組織章程自治，有必要進(jìn)一步弱化該體制?？紤]到官員兼職是業(yè)務(wù)主管單位強(qiáng)化對社會組織管理和控制的重要手段，因此，在弱化“雙重管理體制”的同時(shí)亦需加快清退在社會組織中兼任主要負(fù)責(zé)人的公職人員。

其三，通過法律建設(shè)克服社會組織章程自治中的公權(quán)缺位問題。如果說，公權(quán)越位會是社會組織章程自治淪為空談，那么，公權(quán)缺位將會是社會組織自治陷入混亂，不僅會降低組織的自治能力，同時(shí)也會對第三方的權(quán)益構(gòu)成侵害?？朔珯?quán)缺位的根本就在于政府依法承擔(dān)起對社會組織的監(jiān)管責(zé)任。為了實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)，除了需要強(qiáng)化各級民政部門的建設(shè)之外，一個(gè)很重要的方面就在于加強(qiáng)社會組織內(nèi)控機(jī)制的建設(shè)。在這方面，當(dāng)務(wù)之急是通過立法的形式對社會組織理事會成員和高級管理人員的勤勉、謹(jǐn)慎和忠誠義務(wù)加以明確規(guī)定，促使其真正承擔(dān)起治理社會組織的職責(zé)。

最后，提升社會組織管理人員的章程自治意識。管理人員章程自治意識不強(qiáng)是造成社會組織章程自治缺乏的重要因素，他們或者認(rèn)為章程沒有用，或者認(rèn)為章程會對組織和自身的行動構(gòu)成過多限制。有鑒于此，提升管理人員章程自治意識的重點(diǎn)就在于讓其充分認(rèn)識到章程自治的價(jià)值。除了積極宣傳之外，相關(guān)職能部門需要同時(shí)采用規(guī)則強(qiáng)制和利益誘導(dǎo)兩種手段來提升管理人員的章程自治意識。所謂規(guī)則強(qiáng)制是指相關(guān)職能部門要求社會組織在登記注冊時(shí)必須遞交組織章程，并且對組織是否按照章程規(guī)定開展活動加強(qiáng)監(jiān)督，對違規(guī)者進(jìn)行懲罰。利益誘導(dǎo)是指將章程自治狀況作為組織評級和年審的重要依據(jù)，政府在購買服務(wù)時(shí)優(yōu)先考慮那些在章程自治方面表現(xiàn)優(yōu)異的組織。

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(責(zé)任編輯：悠然)

本文系2013年教育部人文社科青年基金項(xiàng)目“當(dāng)下中國社會組織自治及其政治整合問題研究”(項(xiàng)目號:13YJC810002)的階段性成果。

2016-10-27

徐勇(1978-)， 女， 江蘇啟東人， 中共南京市委黨校公共管理教研部副教授， 博士。

F061.5

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1672-1071(2016)06-0074-06