政府政策制定中的數(shù)字化公民參與及其應對

劉 帥

(中共江蘇省委黨校 江蘇 南京 210009)

政府政策制定中的數(shù)字化公民參與及其應對

劉 帥

(中共江蘇省委黨校 江蘇 南京 210009)

隨著信息技術(shù)的發(fā)展與普及，我國進入數(shù)字化時代。公民參與同信息技術(shù)有機結(jié)合，開創(chuàng)了一種全新的政治參與形式，即數(shù)字化公民參與。數(shù)字化公民參與為政府政策制定提供了機遇，同時也帶來了前所未有的挑戰(zhàn)，思考在機遇與挑戰(zhàn)并存的雙重格局中政府如何妥善應對數(shù)字化公民參與，十分必要。

數(shù)字化；公民參與；政策制定；機遇；挑戰(zhàn)；政府應對

數(shù)字化時代，又稱信息時代，是以網(wǎng)絡、計算機等信息技術(shù)的快速發(fā)展為主要特征，它的出現(xiàn)標志著世界范圍內(nèi)興起了第三次科技革命。我國自1994年引入互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)以來，緊跟時代步伐，在信息技術(shù)的應用、普及和發(fā)展等方面取得了矚目成就。

根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心(CNNIC)在京發(fā)布第38次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》(以下簡稱為《報告》)顯示：截至2016年6月，我國網(wǎng)民規(guī)模已達7.10億，上半年新增網(wǎng)民2132萬人，增長率為3.1%。目前互聯(lián)網(wǎng)普及率達到51.7%，與2015年底相比提高近1.3個百分點，超過全球平均水平3.1個百分點，超過亞洲平均水平8.1個百分點，移動互聯(lián)網(wǎng)塑造的社會生活形態(tài)進一步加強。[1]

數(shù)字化信息技術(shù)的發(fā)展，使得公民利用互聯(lián)網(wǎng)絡在政務微博、貼吧論壇等網(wǎng)絡平臺參與政務活動、了解政務信息和表達利益訴求成為可能。公民參與同信息技術(shù)的有機結(jié)合，克服了信訪、聽證等傳統(tǒng)公民參與形式的現(xiàn)實障礙，開創(chuàng)了一種全新的政治參與形式，即數(shù)字化公民參與。

一、數(shù)字化公民參與的意涵及其典型特征

何謂數(shù)字化公民參與？研究者基于不同的學科視角、研究偏好，作出不同的界定。高鵬懷認為，網(wǎng)絡環(huán)境下的公民參與特指公民借助網(wǎng)絡表達自己的公共意愿，參與公共生活以對公共政策的制定和實施產(chǎn)生影響的一種公共行為。[2]武慧華指出，網(wǎng)絡環(huán)境下的公民參與公共政策制定是指公民借助網(wǎng)絡信息技術(shù)表達自己的意見主張和利益訴求，參與公共政策制定過程以達到影響公共政策的目的的一種政治行為。[3]盛馨蓮將網(wǎng)絡公民參與界定為公民借助網(wǎng)絡表達自己的政治意愿，參與政治活動以達到影響或改變某一政治力量的決策之制定或執(zhí)行的一種政治行為。[4]約翰·克萊頓·托馬斯在《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》一書中進一步指出：“公民參與是信息時代政治社會生活中不可缺少的一部分，是政府和公共管理者必須面對的環(huán)境和情形。公共管理者對公民參與行動的任何回避和無視態(tài)度都是不現(xiàn)實的，公民參與必然深度地影響甚至改變公共管理者制定和從事管理的方式。”[5]

綜合上述界定，筆者認為，數(shù)字化公民參與就是指公民利用網(wǎng)絡等數(shù)字化信息技術(shù)了解和參與政務活動，理性表達利益訴求，切實行使知情、表達、監(jiān)督等權(quán)利，以達到影響甚至改變政府政策制定的一種政治行為。基于此定義，數(shù)字化公民參與具有以下典型特征：

(一)參與主體多元化

傳統(tǒng)公民參與主體大都是信息獲得迅速、權(quán)利意識強烈和懂得維護既得利益的公民，而處于偏遠落后、經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的普通工人和農(nóng)民階層則很難有參與政府政策制定的機會，參與主體相對單一。數(shù)字化信息技術(shù)打破了政府對信息的壟斷，加之隨著經(jīng)濟的發(fā)展和網(wǎng)絡基礎設施建設的增強，互聯(lián)網(wǎng)普及率呈逐年增長態(tài)勢，覆蓋率可達社會各階層公民。這就在某種程度上使得工人、農(nóng)民、知識分子、企業(yè)家等多元利益主體同時聚集于網(wǎng)絡平臺，參與政務活動，合理表達利益訴求。

(二)參與途徑多樣化

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和社會公共事務的增多，傳統(tǒng)公民參與途徑諸如信訪、聽證會、座談會等很難滿足公眾日益喚醒的權(quán)利意識和政治參與熱情。而如人民網(wǎng)、強國論壇、華聲論壇、搜狐社區(qū)、天涯社區(qū)等時政社區(qū)的發(fā)展則為公民了解政務信息提供途徑，政務微博、博客微信等網(wǎng)絡平臺的建立，一定程度上拓寬了公民參與的通道和途徑，從而使公民合理表達利益訴求成為可能。

(三)參與過程匿名化

傳統(tǒng)公民參與多是面對面的形式，公民身份信息很容易被掌握，很多參與人員擔憂追責，從而使得聽證會、座談會等參與方式流于形式。而數(shù)字化公民參與只需公民在各大社區(qū)、論壇注冊一個虛擬身份，以網(wǎng)絡昵稱取代真實姓名，并在整個政務活動參與過程中完全處于匿名狀態(tài)。這就使得公民在排除追責憂慮的前提下，能夠真實表達利益訴求，示明政府政策的缺陷等。

(四)參與領域擴大化

信息技術(shù)的發(fā)展既保障了公民參與權(quán)利的行使，同時也使公民參與領域逐漸擴大。從現(xiàn)實狀況來看，公民參與領域并不局限于公民切身利益，也不局限于公民所處地區(qū)的社會問題，而是在涉及國家大政方針和外交戰(zhàn)略，有關(guān)國計民生、國家統(tǒng)一、反腐倡廉、社會熱點事件等方面幾乎都成為公民密切關(guān)注并參與討論的領域。

(五)參與成本低廉化

報紙、廣播、電視是傳統(tǒng)公民參與獲取信息的主要通道和途徑，其參與成本較高。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡設備的低廉，公民花費較少的時間、精力和金錢就可獲取最新最全面的信息，并直接在政務微博、社區(qū)論壇等平臺參與政務活動、進行選舉投票等，克服了信訪、聽證等現(xiàn)實障礙，參與成本較于傳統(tǒng)形式要少很多。

綜上表明，數(shù)字化公民參與作為公民參與的全新形式，較于傳統(tǒng)公民參與具有明顯優(yōu)勢，其參與政府政策制定的力度顯著增強，對政府政策制定也會產(chǎn)生獨特影響。

二、數(shù)字化公民參與對政府政策制定的影響

數(shù)字化公民參與是一把雙刃劍，其既為政府的政策制定提供機遇，同時也無可避免地帶來新的挑戰(zhàn)。

(一)數(shù)字化公民參與提供的機遇

以美國著名經(jīng)濟學家詹姆斯·布坎南為代表的公共選擇理論認為，政府的經(jīng)濟人假設表明任何政府都必然擁有理性的自負，政府的價值自治是一切政府的共同特征，這必然導致政府失敗。[6]因此需要盡可能小的公共選擇領域，盡可能少的政府干預，還權(quán)于社會，讓公民更多地參與到政府政策制定中來。因此，數(shù)字化公民參與有利于政府政策制定及其合法性認同。具體而言：

1.提高政府政策制定的民主化水平

信息是決策的基礎，任何決策都是建立在信息的收集、分析和判斷基礎之上，信息的不完善必然導致政府政策的失敗。政府政策作為公共權(quán)威機構(gòu)對社會公共利益的權(quán)威性分配，必然需要吸納社會各界的聲音。在數(shù)字化信息技術(shù)高度發(fā)達的時代，政府通過政務微博等網(wǎng)絡平臺傾聽民意、匯集民智，并將其作為政府政策制定的關(guān)鍵依據(jù)，有利于作出服務于民、方便于民的科學決策。政府還可以將有關(guān)政策方案放在網(wǎng)上，征求公眾意見，在政府與公民的交流互動中采納民諫、化解民怨，從而提高政府政策制定的民主化水平。

2.促進政府政策制定的即時與高效

在既往的公民參與中，公民只能通過報紙、廣播、電視等傳統(tǒng)媒介獲取信息，公民的意愿也只能通過信訪、聽證等方式進行表達，所有這些都嚴重影響了政策制定過程中政府與公民的互動時效。而數(shù)字化公民參與超越了傳統(tǒng)媒介，公民借助移動網(wǎng)絡就可了解政府實時動態(tài)，參與政策投票，表達利益訴求。政府通過政務微博等平臺整合民意，克服了民意走訪調(diào)查的現(xiàn)實障礙，即時探知公民利益訴求，并將民眾所反映的社會問題及時提上政府議事日程，從而促進政府政策制定的即時與高效。

3.實現(xiàn)政府政策制定的理性與公正

隨著我國經(jīng)濟和信息技術(shù)的日新月異，信息基礎設施建設也逐漸增強，各階層公民均可通過數(shù)字化網(wǎng)絡參與政務、表達利益訴求。政府面對社會各階層的網(wǎng)絡民意，“拍腦袋”決策現(xiàn)象得到遏制，對公民所反映的社會問題進行科學分析和專家咨詢，從眾多備選方案中選擇最佳可行性方案，體現(xiàn)政府政策制定的理性。在對網(wǎng)絡輿論進行理性分析的基礎上，政府政策制定實現(xiàn)了宏觀政策與微觀政策相結(jié)合，使得相關(guān)具體政策惠及所屬階層公民，一定程度上體現(xiàn)政府政策制定的公正。

(二)數(shù)字化公民參與帶來的挑戰(zhàn)

埃瑟·戴森指出:“數(shù)字化世界是一片嶄新的疆土，可以釋放出難以形容的生產(chǎn)能量，但它也可能成為恐怖主義者和江湖巨騙的工具，或是彌天大謊和惡意中傷的大本營?！盵7]數(shù)字化公民參與在為政府政策制定帶來積極影響的同時，也對政府政策制定構(gòu)成挑戰(zhàn)。

1.數(shù)字鴻溝的形成考驗政府政策制定的公正

數(shù)字鴻溝，意即信息富有者與信息貧困者之間信息占有的差距。雖然我國經(jīng)濟發(fā)展水平和信息基礎設施建設顯著增強，但是信息占有的地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距仍然存在。第38次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，我國農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)普及率保持穩(wěn)定，截至2016年6月為31.7%。但是，城鎮(zhèn)地區(qū)互聯(lián)網(wǎng)普及率超過農(nóng)村地區(qū)35.6個百分點，城鄉(xiāng)差距仍然較大，[8]我國欠發(fā)達地區(qū)的公民事實上難以借助互聯(lián)網(wǎng)絡充分參與政治生活。加之數(shù)字化時代的網(wǎng)民，由于年齡、性別、受教育程度、價值觀等方面的差異，對社會問題的態(tài)度和看法亦是不同，掌握的信息是非常不對稱的。[9]上述數(shù)字鴻溝的存在，決定了政府政策制定更多關(guān)注的是信息富有者的利益訴求，而難以聽到信息貧困者的聲音。網(wǎng)絡民意的選擇性偏差將使政府政策制定的公正性受到嚴峻挑戰(zhàn)。

2.參與的無序化損害政府政策制定的穩(wěn)定

在現(xiàn)實社會中，公民由于受到憲法法律、制度規(guī)則等法定程序的約束，可以有序參與政務活動。而數(shù)字化公民參與是基于網(wǎng)絡公共空間這一虛擬化平臺，公民可以自由地甚至是無所顧忌地發(fā)表言論，容易造成公民參與的無序。[10]網(wǎng)絡空間缺乏制度約束，加之網(wǎng)民具有匿名、虛擬等特點，在實際的參與過程中就會出現(xiàn)盲目參與、無序參與、非制度化參與、惡意參與等嚴重危害網(wǎng)絡公共秩序的現(xiàn)象。更為嚴重的是，有些民眾易被境外反華勢力欺騙甚至收買，發(fā)表和散布一些不符合實際、不負責任的過激言論，進行政治煽動，引發(fā)網(wǎng)絡群體性事件，攻擊和詆毀政府。[11]如果政府不對數(shù)字化公民參與實行制度約束，不對網(wǎng)民的無序和非制度化參與行為加以正確引導，將嚴重損害政府政策制定的穩(wěn)定。

3.虛假信息挑戰(zhàn)政府政策制定的權(quán)威

網(wǎng)絡空間作為信息的大熔爐，充斥著大量難以分辨真?zhèn)蔚男畔?。?shù)字化公民參與雖然為公民即時了解政務活動信息、參與公共問題討論、監(jiān)督政府行政行為等方面提供了便利，但是大量虛假的、不當?shù)男畔⒁惨资咕W(wǎng)絡民眾受到蒙蔽。網(wǎng)絡的虛擬性、身份的隱蔽性、監(jiān)控的有限性使得部分激進分子大肆發(fā)表虛假言論、煽動言論，嚴重危害網(wǎng)絡秩序。然而大多數(shù)民眾面對這些信息，卻很少質(zhì)疑其真實性，其更多的表現(xiàn)出一種沖動和盲從，缺乏理性、清醒的頭腦和辨別是非的能力，[12]進而發(fā)起對政府部門的挑戰(zhàn)，質(zhì)疑政府作為政策制定的權(quán)威主體地位，甚至引發(fā)對公共權(quán)威機構(gòu)的信任危機。在真實信息遭質(zhì)疑、虛假信息滿天飛的數(shù)字化空間，政府必須對網(wǎng)絡輿論保持足夠的警惕，以應對虛假信息對政府政策制定權(quán)威帶來的挑戰(zhàn)。

三、數(shù)字化公民參與的政府應對

數(shù)字化公民參與為政府政策制定帶來雙重影響。面對數(shù)字化公民參與的負面效應，政府應加強治理理念、治理方式、治理技術(shù)的創(chuàng)新，推進中國特色社會主義管理體系的構(gòu)建，開創(chuàng)多元共治局面。

(一)轉(zhuǎn)變政府治理理念，推進合作治理

新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年教授在其著作《技術(shù)賦權(quán)：中國的互聯(lián)網(wǎng)、國家與社會》中指出：“互聯(lián)網(wǎng)對國家和社會都進行賦權(quán)以使得國家能夠更加有效地向民眾提供公共產(chǎn)品和服務，社會公眾也能夠呼吁其自身利益訴求以推動國家政策的轉(zhuǎn)變?！盵13]黨的十八大報告指出，要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系的要求，加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。[14]十八屆三中全會也同時指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵15]當前，公民參與已成為政府構(gòu)建社會管理體系、提升政府治理能力的重要組成部分，而數(shù)字化公民參與作為全新的政治參與形式，正在倒逼政府轉(zhuǎn)變一元治理主體觀念，著力打造政府、公民、社會的多元治理模式，開創(chuàng)合作共治的局面。

(二)加強網(wǎng)絡基礎設施建設，消彌數(shù)字鴻溝

由于經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，我國目前依然存在網(wǎng)絡基礎設施建設不平衡的狀況。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展迅速，互聯(lián)網(wǎng)普及率就比中部、西部地區(qū)高。城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展好，互聯(lián)網(wǎng)普及率自然也比農(nóng)村高。為此，政府要加大對中部和西部地區(qū)的財政投入，特別要注重農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)絡基礎設施建設，形成覆蓋全國的數(shù)字化信息網(wǎng)絡，使社會各階層的公眾都有參與政務活動、表達利益訴求的暢通渠道，消彌數(shù)字鴻溝，保證數(shù)字化公民參與的紅利惠及所有公民。

(三)確保政府制度性回應，正確引導公共輿論

隨著數(shù)字化信息技術(shù)的發(fā)展和普及，公民網(wǎng)絡參與政務活動的熱情高漲，社會公共問題、非法不公事件、官員貪污腐敗等現(xiàn)象受到公民的普遍關(guān)注和評論。為此，政府要及時探知網(wǎng)絡公共輿論走向，并作出話語和行動上的回應，最根本的是建立政府回應制度，[16]以一套完善的回應機制應對網(wǎng)絡輿情。此外，政府要化被動為主動，以積極的態(tài)度對公共輿論進行正確引導，使其在理性、正當?shù)能壍郎习l(fā)展，避免公共輿論的無序和分散，營造政府與公民交流互動的穩(wěn)定有序的網(wǎng)絡環(huán)境。

(四)完善網(wǎng)絡法規(guī)制度建設，強化網(wǎng)絡監(jiān)管

法律是治國之重器，良法是善治之前提。雖然自1994年國務院出臺《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》以來，政府在網(wǎng)絡管理、網(wǎng)絡安全、域名管理等方面的網(wǎng)絡法規(guī)建設得到完善，但是網(wǎng)絡無序和失范現(xiàn)象依然嚴峻。十八屆四中全會提出依法治國，依法治網(wǎng)是其重要組成部分。因此政府要加強網(wǎng)絡法規(guī)建設的頂層設計，并根據(jù)互聯(lián)網(wǎng)架構(gòu)與技術(shù)本身特點進行分層設計，同時避免立法碎片化、脫離現(xiàn)實的情形，完善網(wǎng)絡法規(guī)制度建設。[17]此外，政府要強化網(wǎng)絡監(jiān)管，做好網(wǎng)絡信息的“把關(guān)人”角色，加強審查力度，對激進分子甚至是反動分子發(fā)表的煽動言論依法嚴肅懲處，對網(wǎng)絡水軍的違法言行也要依法管理和懲治，整肅網(wǎng)絡環(huán)境。

(五)提高數(shù)字化公民參與素質(zhì)，倡導理性參與

網(wǎng)絡基礎設施建設不斷增強，為數(shù)字化公民參與的有效落實提供保障，公民基本權(quán)利的行使也進一步得到鞏固。但是制造虛假信息、恣意無序參與等行為嚴重危害網(wǎng)絡環(huán)境，政府僅依靠完善網(wǎng)絡法規(guī)制度建設遠遠不夠，還必須提高數(shù)字化公民參與素質(zhì)，倡導公民理性參與。為此，政府部門應強化基礎設施建設與提高公民參與素質(zhì)并舉，倡導公民積極培育和踐行愛國、敬業(yè)、誠信、友善的社會主義核心價值觀，樹立不造謠、拒傳謠、崇責任、重穩(wěn)定的參與理念。對于網(wǎng)絡上出現(xiàn)的大量信息，政府要提醒公民避免沖動和盲從，理性地對各種信息進行甄別，有序、合理地參與政治生活，切實表達利益訴求。

[1]中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心.第38次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告[EB/OL].[2016-08-03]. http://www.cnnic.net.cn/.

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[4]盛馨蓮.網(wǎng)絡環(huán)境下公民參與政策過程的問題與對策[J].東南學術(shù),2007，(4).

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[8]中國互聯(lián)網(wǎng)絡信息中心.第38次中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告[EB/OL].[2016-08-03]. http://www.cnnic.net.cn/.

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(責任編輯：悠 然)

2016-09-14

劉帥(1991-)，男，江蘇邳州人，中共江蘇省委黨校公共管理教研部碩士研究生，研究方向為政府治理。

C931.2

A

1672-1071(2016)06-0070-04