淺談國有企業(yè)去行政化問題

張泊涵（中國青年政治學(xué)院公共管理系北京100089）

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淺談國有企業(yè)去行政化問題

張泊涵
（中國青年政治學(xué)院公共管理系北京100089）

[內(nèi)容提要]本文從我國國有企業(yè)的具體運(yùn)行方式出發(fā)分析國企行政色彩濃厚的五點(diǎn)表現(xiàn)（企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層的人事權(quán)集中于政府、企業(yè)黨委存在干涉企業(yè)可能、國家在制度上對(duì)國企有限制、中小國企官僚習(xí)氣嚴(yán)重、地方國企缺乏保護(hù)形成國有資產(chǎn)流失）及其危害，并就國企如何解決此問題——即國企去行政化提出了幾點(diǎn)看法。

[關(guān)鍵詞]國有企業(yè)行政色彩去行政化

作為“共和國的長子”與公有制的象征，國有企業(yè)在我國自出現(xiàn)伊始就一直有著非常重要的地位。在經(jīng)濟(jì)上，國有企業(yè)整體上在我國國民經(jīng)濟(jì)中占有很大的比重，同時(shí)控制了能源、電信等國民經(jīng)濟(jì)中的命脈部門，是我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的關(guān)鍵。政治上，黨和政府依靠并通過國有經(jīng)濟(jì)控制與調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)，同時(shí)向國有企業(yè)征收巨額的稅收與利潤，有力地支援了自身對(duì)國家的管理。在廣域的社會(huì)范圍內(nèi)，國有企業(yè)特別是有能力的央企，為社會(huì)提供了大量的就業(yè)崗位，同時(shí)通過投資修建公共基礎(chǔ)設(shè)施并自覺履行社會(huì)責(zé)任，促進(jìn)了社會(huì)整體發(fā)展?？梢哉f，國企肩負(fù)著我國興旺發(fā)達(dá)的重任，支撐著我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是與成熟的現(xiàn)代企業(yè)相比，仍然有一定的差距，存在著很大的問題；比如：廣大中小國有企業(yè)依舊處于總體虧損狀態(tài)，整體上運(yùn)行較為僵化，對(duì)市場反應(yīng)不及時(shí)，行政色彩濃厚問題。在這種情況下，如何管理、運(yùn)行好國有企業(yè)并促進(jìn)其更好發(fā)展就成了黨和國家的一個(gè)重要課題。

一、國有企業(yè)行政色彩濃厚的具體表現(xiàn)及危害

行政色彩濃厚，這是國有企業(yè)自誕生以來就一直存在的頑疾。我國的國有企業(yè)是在沒收舊中國官僚資本的基礎(chǔ)之上建立的，最早依照慣例采用同我黨在根據(jù)地時(shí)代運(yùn)行簡易兵工廠一樣的軍事管理的辦法。后來仿照蘇聯(lián)開始建設(shè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，國有企業(yè)也根據(jù)蘇聯(lián)模式改變了其原有的運(yùn)行辦法，加上當(dāng)時(shí)的中央十分重視黨的基層建設(shè)，國有企業(yè)大致形成了以企業(yè)黨委為領(lǐng)導(dǎo)核心，完全按照國家計(jì)劃進(jìn)行生產(chǎn)的管理體制。黨委的一把手往往由黨性覺悟高的復(fù)員軍官、黨的中基層干部或普通員工擔(dān)任，外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行、企業(yè)行政化現(xiàn)象顯得尤為突出，最終演化成政企不分，嚴(yán)重制約了企業(yè)發(fā)展。改革開放中國企改革的重點(diǎn)也是這些問題。雖然在國有企業(yè)改革中，黨委基本退居二線，公司制的框架也基本搭建起來了。但在實(shí)際運(yùn)行中，依舊采用一些行政化的手段。

（一）企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層的人事權(quán)集中于政府

對(duì)于國企來說，黨放棄在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的直接領(lǐng)導(dǎo)的確是一大進(jìn)步，這無疑大大提高了國有企業(yè)的自主性，讓國企得以更多地依據(jù)市場而不是國家規(guī)劃來發(fā)展，這無疑是國有企業(yè)改革中最有意義的一件事。雖然取消了黨對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，政府依舊通過人事權(quán)的壟斷繼續(xù)操縱著國有企業(yè)。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，中央企業(yè)有自主決定其人事調(diào)度的權(quán)力，但企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層的人事調(diào)動(dòng)必須報(bào)國資委審批并在中組部備案，并且中央保留了直接任命中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層的權(quán)力；至于地方國企的人事調(diào)動(dòng)，則由權(quán)力過于集中的地方一把手直接決定。中央與地方政府間接干預(yù)企業(yè)運(yùn)作的行為，同樣限制了企業(yè)自主性。通過審批任命上任的國企領(lǐng)導(dǎo)，并不是精通企業(yè)內(nèi)部業(yè)務(wù)精通的職業(yè)經(jīng)理人，這直接增加了企業(yè)運(yùn)作發(fā)展的不確定因素。建國前三十年的教訓(xùn)告訴我們，如果由完全不了解企業(yè)的官員去管理企業(yè)，外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行將對(duì)企業(yè)造成毀滅性的的打擊。

（二）企業(yè)黨委依舊存在通過政治運(yùn)動(dòng)制約企業(yè)發(fā)展的可能

雖然黨委說了算在國企已成為歷史，但黨委依舊存在于企業(yè)的組織架構(gòu)中，并與企業(yè)平級(jí)以構(gòu)成對(duì)企業(yè)名義上的領(lǐng)導(dǎo)。根據(jù)黨的相關(guān)制度，黨委一級(jí)的黨組織要在其所在單位中發(fā)展相當(dāng)數(shù)量的先進(jìn)人才成為黨員。而國有企業(yè)的先進(jìn)人才大多數(shù)又是企業(yè)的中高層管理人員及高級(jí)技術(shù)人員，不管有意無意，黨委依靠人數(shù)上的相對(duì)優(yōu)勢照樣可以通過董事會(huì)表決干預(yù)公司決策，從而影響制國有企業(yè)的自主發(fā)展。

（三）國家在制度上對(duì)國有企業(yè)的運(yùn)行有限制

首先，我們?cè)诟母锏倪M(jìn)程中一再要求減少行政審批，行政審批的數(shù)量的確在減少，但是相對(duì)于眾多民營企業(yè)而言，依舊存在很多的審批項(xiàng)目。雖說不同行業(yè)與規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)有所不同，但當(dāng)企業(yè)的某一投資項(xiàng)目金額超過一定額度時(shí)，必須上報(bào)國資委審批或備案。市場瞬息萬變，當(dāng)審核通過時(shí)，市場說不定已被別人占領(lǐng)從而錯(cuò)失良機(jī)。其次，涉及到企業(yè)自身命運(yùn)的重組并購等項(xiàng)，多數(shù)情況是中央或地方親自調(diào)整，少數(shù)自行合并的除上報(bào)國資委外，一般還不給批，而非公企業(yè)則可以根據(jù)自身需要來強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合。由市場發(fā)揮調(diào)配資源的決定性作用意味著國有企業(yè)必須及時(shí)地對(duì)靈活多變的市場做出反應(yīng)，國有企業(yè)如果不能及時(shí)根據(jù)自己的需要對(duì)市場做出動(dòng)作，即使其地位再重要，再受國家青睞，也難逃衰敗的厄運(yùn)。

（四）中小國企官僚習(xí)氣嚴(yán)重

在過去政企不分的年代里，國企普遍采用任命制，當(dāng)時(shí)國家對(duì)一些重要的國有企業(yè)賦予其相應(yīng)的行政級(jí)別，從而抬高其地位，方便其開展工作。后來國企改革，政企分開，黨委不掛帥，改行公司制。但是為了方便上級(jí)（目前統(tǒng)一為國資委）的管理，國企原來所有的各種行政級(jí)別，如副部級(jí)國企、正司級(jí)國企等都保留下來了。鑒于國企本身的行政級(jí)別存在，國企內(nèi)部在衡量員工級(jí)別時(shí)同樣比照公務(wù)員系統(tǒng)的級(jí)別。原本普遍效益差靠政府庇護(hù)的廣大中小國有企業(yè)內(nèi)部的干部很容易形成官僚習(xí)氣。

（五）地方政府因?yàn)楦鞣N原因憑借手中權(quán)力出賣甚至賤賣自己的國有企業(yè)，造成國有資產(chǎn)流失

如前文所述，國有企業(yè)在自身的資產(chǎn)處置上受到了嚴(yán)格的限制，但政府卻可以通過國資委根據(jù)自己的需要不受限地處置這些國有企業(yè)。特別在國家的總方針——國有企業(yè)要抓大放小的影響下，許多地方政府借著“允許有條件的民營企業(yè)收、并購經(jīng)營不善的中小國有企業(yè)”的政策，或?yàn)榈胤蕉唐贕DP增長考慮，或僅僅是因?yàn)楣偕坦唇Y(jié)的緣故，逐步地將一家家地方中小國企出賣甚至賤賣。不僅造成了國有資產(chǎn)流失，損害了全民利益，同時(shí)還造成眾多員工的下崗，整體上不利于社會(huì)穩(wěn)定。

國企改革，歸根到底是為了提高企業(yè)自主性，自負(fù)盈虧，依靠市場而不是國家壯大自己，發(fā)展國有經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)國家富強(qiáng)。這些年來，我們破除萬難，實(shí)現(xiàn)政企分開，大大提高了企業(yè)自主性，并最終實(shí)現(xiàn)了整個(gè)國有經(jīng)濟(jì)的扭虧為盈，做大做強(qiáng)。但是，直到今天，企業(yè)雖然在總體制度上破除了行政色彩，但是依舊存在這樣那樣的行政因素制約企業(yè)的自主性。而也正如前文所言，市場經(jīng)濟(jì)條件下的企業(yè)一定要能及時(shí)反映復(fù)雜多變的市場，如果我們依舊縱容這些限制企業(yè)自主經(jīng)營的政策與制度存在，并容忍地方政府倚仗其地位任意處置國有資產(chǎn)，那么就算眼下國有企業(yè)總體上行，最終也會(huì)敗給市場失去其國民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位，其后果將不堪設(shè)想。

二、國企去行政化的出路和方向探討

目前，企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)不足是目前國有企業(yè)最大的問題，這與企業(yè)行政色彩依舊濃厚密不可分，而企業(yè)的自主經(jīng)營權(quán)在市場條件下又十分重要。那么我們要想繼續(xù)壯大國有企業(yè)，就必須要繼續(xù)擴(kuò)大企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，堅(jiān)決地破除企業(yè)的行政色彩，破除政府對(duì)企業(yè)行政上的限制。筆者認(rèn)為，破除國有企業(yè)行政色彩，進(jìn)一步擺脫政府干預(yù)，可以從以下幾個(gè)方面入手：

（一）改革國資委，落實(shí)公司制

自企業(yè)這個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織出現(xiàn)以來，董事長或董事會(huì)一直是公司的最終決策人，即使是出現(xiàn)了公司制，職業(yè)經(jīng)理人代替老板直接管理公司事務(wù)，也只是老板本人為規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)而做出的改革，老板的最終決策權(quán)并沒有失去。公司的走向依舊由董事長或董事會(huì)、股東大會(huì)決定，其能力水平直接關(guān)乎公司的存亡。我國的國有企業(yè)為全民所有制，但是國家又不可能僅僅或直接管理國有企業(yè)，于是設(shè)立了國有資產(chǎn)委員會(huì)來代替國家履行職責(zé)。但是這里又存在一個(gè)矛盾，即國有企業(yè)歷經(jīng)公司制改革本身也是獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)，也存在一個(gè)可以獨(dú)立決策的董事會(huì)（當(dāng)然國資委也會(huì)派代表參加）。公司既要服從董事會(huì)決策，在人事及財(cái)權(quán)（投資的使用）上又要聽從國資委，間接聽從中央，企業(yè)自然無法擺脫行政管轄的陰影，這是其一。其二如果國資委作為中央部委，精通行政管理但對(duì)企業(yè)管理很可能一竅不通。所以國企去行政化，第一堅(jiān)決改革國資委的架構(gòu)制度。首先國資委領(lǐng)導(dǎo)的選拔要優(yōu)先向企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)傾斜，讓有企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的人擔(dān)任一把手，原則上不允許地方政府領(lǐng)導(dǎo)或職能部門干部入職，除非其有過長期擔(dān)任國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)歷，從而建立專業(yè)化的領(lǐng)導(dǎo)班子。其次改革國資委的人員招募制度，不再從公務(wù)員系統(tǒng)中選拔干部，改為招募有企業(yè)工作經(jīng)驗(yàn)的企業(yè)管理人員或從事企業(yè)研究方向的專家學(xué)者，必要時(shí)可參照西方面向社會(huì)招募職業(yè)經(jīng)理人，組建一個(gè)精于企業(yè)的職能部門。再次，取消國資委直接任命或干預(yù)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層任命的權(quán)力，同時(shí)增加派駐企業(yè)董事會(huì)代表人數(shù)，國資委與企業(yè)的聯(lián)系完全通過派駐企業(yè)的董事會(huì)代表，國資委的代表直接通過董事會(huì)多數(shù)影響企業(yè)決策，不需要用行政指令干擾企業(yè)，同時(shí)專業(yè)的干部與職業(yè)經(jīng)理人隊(duì)伍既可以代表國家利益，又能夠內(nèi)行地指導(dǎo)企業(yè)發(fā)展，完全依照現(xiàn)代的成熟公司制度運(yùn)作。這樣一來，我們?cè)谏洗胃母镏薪⒌墓局贫染涂梢酝耆脑谑袌鼋?jīng)濟(jì)中發(fā)揮作用，企業(yè)的自主性也可以得到大大增強(qiáng)，更加的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)大環(huán)境，從而更好地發(fā)展。

（二）黨委退出企業(yè)，改設(shè)企業(yè)黨組

企業(yè)黨委雖然多年不對(duì)企業(yè)負(fù)有直接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任了，但是黨委依舊存在干預(yù)企業(yè)運(yùn)作的途徑，只要黨委這種級(jí)別較高的黨組織存在于企業(yè)，企業(yè)就不可能擴(kuò)大經(jīng)營自主權(quán)。我們完全可以參照民營企業(yè)發(fā)展企業(yè)黨組的經(jīng)驗(yàn)在國企設(shè)立黨組，一舉兩得，從而進(jìn)一步達(dá)到擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的目的。

（三）放開對(duì)企業(yè)政策限制，進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)

國家政策歷來都可以對(duì)經(jīng)濟(jì)形成明顯的導(dǎo)向作用，歷史上往往廢除一個(gè)關(guān)稅制度都可以令一個(gè)國家或地區(qū)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮，如今國企在運(yùn)作的時(shí)候有著這么多的限制，如果能盡可能減少這些限制，那么企業(yè)必然可以更加自由地馳騁于廣闊的市場，獲得更多的發(fā)展機(jī)遇。發(fā)展保護(hù)國有企業(yè)，不是以防止資產(chǎn)流失為目的一味限制，而是要給國企提供更多的機(jī)會(huì)，提供切實(shí)的優(yōu)惠政策。既然讓國企與民企在一個(gè)環(huán)境下同臺(tái)競技，就要讓國企與民企享受一樣的政策待遇，放開對(duì)企業(yè)投資的金額限制，給予企業(yè)并購與國企間自主聯(lián)合的自由。如果擔(dān)心由此增加的風(fēng)險(xiǎn)，則由國資委的專業(yè)代表與職業(yè)經(jīng)理人們直接參與企業(yè)管理，只要在企業(yè)決策投資或并購時(shí)加以小心就是總之企業(yè)在市場環(huán)境下只有直面風(fēng)險(xiǎn)敢于出手才能得到真正成長，因此廢除對(duì)國企的諸多政策限制，提高企業(yè)自主權(quán)，對(duì)于企業(yè)在市場條件下更好成長，無疑是有著積極意義的。

（四）全面廢除企業(yè)行政級(jí)別，將企業(yè)從行政體系中剝離

政企不分曾是阻礙我國國企發(fā)展的絆腳石，我們雖然在制度上實(shí)現(xiàn)了政企分開，但是這一分開卻不是完全的。比如行政官員依舊可以到國企任職，企業(yè)本身存在行政級(jí)別，以及比照公務(wù)員確立企業(yè)內(nèi)部干部級(jí)別導(dǎo)致企業(yè)內(nèi)部官僚主義嚴(yán)重等，這些對(duì)于企業(yè)依照現(xiàn)代公司制度專業(yè)自主地運(yùn)行企業(yè)無疑是有百害而無一利的。必須要明確一點(diǎn)的是，企業(yè)無論公私，都是以盈利為目的而存在的法人，要想國有企業(yè)作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)組織健康良性發(fā)展，就必須要排除這種完全不應(yīng)該存在的政治因素。首先國有企業(yè)無論大小一律廢除行政級(jí)別，統(tǒng)一根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模與屬地劃歸各級(jí)國資委管轄，只存在地方國企與中央國企、大中小國企的分別。其次企業(yè)內(nèi)部的管理人員級(jí)別一律參照現(xiàn)代企業(yè)制度劃分，不得比照公務(wù)員系統(tǒng)。再次允許國企干部離開原單位進(jìn)入公務(wù)員系統(tǒng)但是公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)干部不得到國企中任職。除此之外還要明確公司制度，明確董事會(huì)與股東大會(huì)的決策地位，杜絕一言堂。總之要在制度上與風(fēng)氣上完全根除企業(yè)內(nèi)部的官僚習(xí)氣與行政風(fēng)氣，企業(yè)才能作為一個(gè)正常的經(jīng)濟(jì)組織到市場中去競爭發(fā)展。

（五）加強(qiáng)立法，保護(hù)國有企業(yè)權(quán)益不受侵害

經(jīng)歷改革有著公司制度的國有企業(yè)其獨(dú)立法人地位應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)，但是身為地方政府往往因各種原因憑借其獨(dú)大的決策權(quán)出賣甚至賤賣其所轄的國有企業(yè)。這無疑惡化了原本就處于總體虧損的廣大中小國有企業(yè)的生存狀況，同時(shí)也加劇了國有資產(chǎn)流失，損害了國家利益。而廣大同臺(tái)競技的民營企業(yè)就能因法人地位受到法律保護(hù)，并不斷發(fā)展壯大自身，這對(duì)于“共和國的長子”們無疑是不公平的。國家既然要堅(jiān)持國有企業(yè)的主導(dǎo)地位，那就不能坐視這種國有資產(chǎn)肆意流失的事不斷發(fā)生。當(dāng)務(wù)之急就是要加強(qiáng)相關(guān)立法工作，保障國企（獨(dú)立法人）的獨(dú)立生存地位，確保其在因經(jīng)營不善而不得不申請(qǐng)破產(chǎn)清算前，被其上級(jí)政府通過國資委轉(zhuǎn)手給第三方（民企或外企），同時(shí)也要允許其自主生產(chǎn)，自負(fù)盈虧，以免因其效益不佳而拖累上級(jí)政府?？傊?，讓廣大中小企業(yè)擺脫地方政府的行政處置并賦予其自主營業(yè)的空間，從而阻止國有資產(chǎn)的非正常流失。

自負(fù)盈虧與政企分開曾是上世紀(jì)末本世紀(jì)初幫助我國國有企業(yè)騰飛的兩片有力的翅膀，但是如今濃厚的行政色彩再次成為了束縛我國廣大國有企業(yè)的繩索。蘇東的教訓(xùn)告訴我們，企業(yè)如果被按照行政的方式管理而沒有半點(diǎn)自主經(jīng)營權(quán)只能是死路一條；如今廣大中小國有企業(yè)總體虧損的事實(shí)也在不斷地教育我們企業(yè)行政色彩濃厚帶來的不利現(xiàn)狀。問渠那得清如許，為有源頭活水來。企業(yè)從來都是搞活了才有出路，國有企業(yè)亦然。我們當(dāng)下唯有堅(jiān)決地破除國企內(nèi)部普遍存在的行政色彩，實(shí)現(xiàn)去行政化、擴(kuò)大自主權(quán)的改革目標(biāo)，我們的國企才能真正在我們的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)中成長起來，成為我國經(jīng)濟(jì)、我們偉大事業(yè)的當(dāng)之無愧的頂梁柱！

[責(zé)任編輯：何瑞霞]

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經(jīng)濟(jì)研究

[作者簡介]張泊涵（1995～），男，漢族，陜西渭南人，中國青年政治學(xué)院公共管理系學(xué)生。

[收稿日期]2016-01-15

[中圖分類號(hào)]D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1674-6287（2016）02-0067-04

doi:[DOI編碼]10.3969/j.issn.1674-6287.2016.02.16