新常態(tài)下土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作對策研究

■ 張海東/胡守庚/龔 瑤

（1.中國地質(zhì)大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.國土資源部法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074；3.湖北省國土資源執(zhí)法監(jiān)察總隊，武漢 430074）

新常態(tài)下土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作對策研究

■ 張海東1,2/胡守庚1,2/龔 瑤3

（1.中國地質(zhì)大學（武漢）公共管理學院，湖北 武漢 430074；2.國土資源部法律評價工程重點實驗室，湖北 武漢 430074；3.湖北省國土資源執(zhí)法監(jiān)察總隊，武漢 430074）

在我國經(jīng)濟增速放緩、結(jié)構(gòu)調(diào)整的新常態(tài)背景下，國土資源管理工作也面臨土地需求結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地配給方式轉(zhuǎn)變等挑戰(zhàn)。結(jié)合新常態(tài)下土地管理工作新要求及土地執(zhí)法監(jiān)管現(xiàn)狀，梳理并分析土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作必要性及可能性，對當前土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作的法律法規(guī)、信息溝通、組織機構(gòu)、運行機制進行分析，指出加強二者協(xié)作須完善法律法規(guī)，強化協(xié)作依據(jù)；健全監(jiān)管信息共享平臺，夯實協(xié)作基礎(chǔ)；建立專職協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)作格局；構(gòu)建協(xié)作共同責任機制，明確協(xié)作分工；創(chuàng)新協(xié)作運行機制，提高協(xié)作操作性。

新常態(tài)；土地督察；土地監(jiān)察；協(xié)作；對策

當前，我國經(jīng)濟逐漸進入增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的發(fā)展新常態(tài)[1-2]。受宏觀經(jīng)濟增速放緩及其結(jié)構(gòu)調(diào)整影響，土地需求及利用結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變化[3]，與此同時，城市發(fā)展進程中建設(shè)用地需求和耕地保護矛盾的存在[4-5]，使土地管理工作更加注重土地資源保護及其合理利用[6]。土地督察和土地監(jiān)察作為土地管理的重要手段，對于推動土地資源保護和合理利用有著重要作用[7-8]。而當前土地督察和土地監(jiān)察受制于監(jiān)管體制和運行機制缺陷[9-10]，難以完成黨的十八大和十八屆三中全會賦予的“建立國土空間開發(fā)保護制度，完善最嚴格的耕地保護制度”[11]“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責”[12]的目標。因此，針對土地督察和土地監(jiān)察實踐，結(jié)合新常態(tài)下土地資源管理新特點，探索土地執(zhí)法監(jiān)管協(xié)作，對于完善土地資源管理體制，提升土地管理水平，珍惜與保護土地資源，實現(xiàn)土地資源合理利用有著十分重要的意義。現(xiàn)有關(guān)于土地督察和土地監(jiān)察的研究，主要圍繞完善優(yōu)化土地督察或土地監(jiān)察制度進行[13-17]，而較少結(jié)合土地督察和土地監(jiān)察現(xiàn)狀及其共性和個性開展兩者協(xié)作方面的研究。本文在綜合前人研究成果的基礎(chǔ)上，通過分析土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作的必要性和可能性，結(jié)合新常態(tài)下土地資源管理工作特點和當前二者協(xié)作存在的問題，提出新常態(tài)下土地執(zhí)法監(jiān)管協(xié)作對策。

1 土地督察與土地監(jiān)察協(xié)作的必要性與可能性

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2006〕50號），土地督察是指國務(wù)院授權(quán)國土資源部代表國務(wù)院對各省、自治區(qū)、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查；在《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》（國家土地管理局令〔1995〕1號）中，土地監(jiān)察是指土地管理部門依法對單位和個人執(zhí)行和遵守國家土地法律法規(guī)情況進行監(jiān)督檢查以及對土地違法者實施法律制裁的活動。土地督察和土地監(jiān)察作為國家土地管理制度中的重要組成部分，分別是土地行政監(jiān)督權(quán)和土地行政執(zhí)法權(quán)的體現(xiàn)[18]。兩者肩負的土地管理工作的使命和任務(wù)以及現(xiàn)實工作需要，推動兩者走向協(xié)作聯(lián)動。當前二者協(xié)作主要表現(xiàn)為地方政府和所派駐土地督察機關(guān)簽訂土地執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制框架協(xié)議、舉行土地執(zhí)法聯(lián)席會議等。但是從實際效果看，這種協(xié)作不是全局的，并沒有在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一開展；不同地區(qū)所簽署的協(xié)議在內(nèi)容上也有所差別，更重要的是這種協(xié)議并不具備法律法規(guī)的強制效力；土地執(zhí)法聯(lián)席會議并沒有形成一種固定的制度安排。因此，以上措施難以保證二者之間協(xié)作的長期性和常態(tài)化，可見當前土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作并不充分。而在土地管理制度不斷完善創(chuàng)新的大背景下，二者協(xié)作既存在其必要性又有其可能性。

1.1 協(xié)作必要性

首先，二者協(xié)作中土地督察可以彌補土地監(jiān)察在實際工作中的局限。土地監(jiān)察針對一切與土地發(fā)生法律關(guān)系的單位和個人。而由于我國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)市場是壟斷競爭型市場[19]，政府是一級土地市場中土地資源唯一供應(yīng)者，此時政府的身份不僅是管理者，也是土地市場的交易行為主體，參與土地資源的配置、成為土地監(jiān)察對象。但是土地資源執(zhí)法部門財權(quán)、人事權(quán)掌握在同級政府手里，受到掣肘，其對于政府及政府內(nèi)其他部門的土地違法行為則傾向弱監(jiān)管和不監(jiān)管[20]。而土地督察是針對地方政府的土地管理利用狀況而實施的特殊行政監(jiān)督，土地督察機構(gòu)傾向于積極監(jiān)管應(yīng)對地方各級政府違法利用管理土地的行為。因此，土地督察有效地彌補了土地監(jiān)察部門對同級政府監(jiān)管的缺陷，確保地方貫徹落實最嚴格的土地管理制度。

其次，二者協(xié)作中土地監(jiān)察可以強化土地督察的效用。土地督察的職能是對地方政府土地管理行為及結(jié)果進行調(diào)查、審核、糾正并給予改進建議。根據(jù)中央與地方土地管理事權(quán)的劃分，派駐地方的土地督察機構(gòu)，負責監(jiān)督檢查地方政府土地利用和管理情況，而不改變地方政府及其土地行政主管部門的行政許可、行政處罰等土地管理職權(quán)。而土地監(jiān)察的職能是對土地管理法律法規(guī)的執(zhí)行情況進行監(jiān)督檢查，并對違法行為給予法律制裁。二者權(quán)能最重要的區(qū)別是：土地督察沒有對監(jiān)督檢查客體違法違規(guī)行為的處罰權(quán)。由于土地督察缺乏處罰權(quán)，這就嚴重削弱了土地督察的權(quán)威性和有效性，不能使相關(guān)土地違法違規(guī)行為得到及時有效地遏制。而土地監(jiān)察則依法享有對土地違法者進行制裁的權(quán)力，二者協(xié)作可以有效提高土地督察的效用。

第三，二者協(xié)作的必要性也體現(xiàn)在當前嚴峻的土地執(zhí)法監(jiān)管形勢上。自2006年土地督察制度施行以來，國家每年通過組織例行督察、專項督察、審核督察，來對地方各級人民政府的土地管理行為進行監(jiān)督檢查，同時各級土地管理部門在土地執(zhí)法監(jiān)管中也對轄區(qū)內(nèi)土地使用者遵守和執(zhí)行國家土地管理法律法規(guī)的行為進行檢查，兩者有效地遏制了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的土地違法多發(fā)勢頭[21]。雖然，這一時期內(nèi)實現(xiàn)了土地管理形勢總體平穩(wěn)，土地違法案件發(fā)生量有所降低，但是2008—2014年土地違法案件數(shù)量仍有所反彈（表1），這表明受總體宏觀經(jīng)濟形勢影響，我國依然處于土地資源違法案件的高發(fā)期，土地執(zhí)法監(jiān)管形勢依然嚴峻。面對嚴峻的土地監(jiān)管形勢，由于信息、權(quán)能配置等的不對等性，土地督察和土地監(jiān)察單方面監(jiān)管決策時，則會出現(xiàn)執(zhí)行上的困難，降低土地監(jiān)管效用[22-23]。通過比較2008—2010年《國土資源公報》發(fā)現(xiàn)，2010年相對于2008年和2009年首次實現(xiàn)土地督察和土地監(jiān)察的執(zhí)法協(xié)調(diào)聯(lián)動，對立案查處的3.09萬件違法違規(guī)用地，依法履行職責到位3.08萬件，結(jié)案率達到99.6%，而2008年、2009年結(jié)案率則分別為91%、96.4%。因此推動兩者協(xié)作，提高土地執(zhí)法監(jiān)管的效用，對于遏制土地違法案件高發(fā)、頻發(fā)是十分必要的。

表1 2008—2014年違法用地案件情況

1.2 協(xié)作可能性

土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作可能性主要表現(xiàn)在以下四個方面：

首先，二者施行目的和意義的一致性為協(xié)作提供了可能性。兩者的施行目的都是國家為了貫徹最嚴格的土地管理制度，保證為社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展提供充足的、高質(zhì)量的土地資源；二者實施的意義也趨同：有利于土地管理各項法律法規(guī)實施，保護土地權(quán)利當事人合法權(quán)益，鞏固土地管理成果，維護土地市場秩序，促進土地資源可持續(xù)利用。

其次，土地督察和土地監(jiān)察存在類似的權(quán)能配置。土地督察和土地監(jiān)察在土地執(zhí)法監(jiān)管過程中都配置有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)等權(quán)能。這些權(quán)能對于規(guī)范土地管理者、利用者的行為有著共同的作用，在日常工作中這些相似的職能使二者存在協(xié)調(diào)聯(lián)動的工作關(guān)系，也是二者協(xié)作的重要條件。

再次，土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作存在部門規(guī)章和相關(guān)協(xié)議的保障，在制度上存在協(xié)作的空間。從2008年開始國土資源部先后印發(fā)了《違法土地管理規(guī)定行為處分辦法》《關(guān)于建立健全土地執(zhí)法監(jiān)察長效機制的通知》等文件，同時國家土地督察局與部分地方省政府簽訂了構(gòu)建土地執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制框架協(xié)議[24-25]，這些工作為二者協(xié)作提供一定的制度安排。

最后，土地督察和土地監(jiān)察在日常工作實踐過程中存在協(xié)調(diào)聯(lián)動。從2010年開始土地督察和執(zhí)法監(jiān)察協(xié)調(diào)聯(lián)動，共同推進土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作。在這一執(zhí)法聯(lián)動過程中，基層和國家層面的國土資源執(zhí)法監(jiān)察職能是相互關(guān)聯(lián)、相互補充的，土地督察與衛(wèi)片執(zhí)法為土地監(jiān)察提供政策支持，而各級土地監(jiān)察部門為土地督察提供業(yè)務(wù)支撐和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)[23]，這一工作為二者協(xié)作打下了堅實的實踐基礎(chǔ)。

2 當前制約協(xié)作的主要因素

2.1 缺乏支持二者協(xié)作的土地法律法規(guī)

《土地管理法》作為土地管理工作基本法律依據(jù)，雖專設(shè)了“監(jiān)督檢查”一章，但主要是針對土地監(jiān)察內(nèi)容及執(zhí)法監(jiān)察部門的職能權(quán)限進行的規(guī)定，缺少對土地監(jiān)督管理中土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作相關(guān)明確具體的規(guī)定，使二者在實際工作中的協(xié)作缺乏必要的法律依據(jù)，削弱了其協(xié)作的權(quán)威性和有效性。雖然為健全完善土地監(jiān)督管理工作，國家及國土資源管理部門也先后制定了關(guān)于土地監(jiān)察和土地督察的一系列法律規(guī)范，例如《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》（國家土地管理局令〔1995〕1號）、《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國家土地督察制度有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)〔2006〕50號）、《土地例行督察工作規(guī)范（試行）》（國土督辦發(fā)〔2009〕22號）等，但是這些法律規(guī)范只是強調(diào)對于土地監(jiān)察和土地督察工作的規(guī)范完善，并未對土地督察和土地監(jiān)察之間相互協(xié)作進行規(guī)定。國土資源部為了推動國土資源管理工作的發(fā)展，也出臺了一些促進土地督察和土地監(jiān)察協(xié)調(diào)聯(lián)動的規(guī)范及文件如：《關(guān)于建立健全土地執(zhí)法監(jiān)察長效機制的通知》《違法土地管理規(guī)定行為處分辦法》等。這些文件確立的“土地執(zhí)法聯(lián)席會議制度”“聯(lián)合查處機制”“土地行政問責制”都是實踐所需要的，但是由于缺乏必要的法律依據(jù)，其法律效力無法同土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作的重要性相匹配，相關(guān)措施實踐過程中權(quán)威性不夠，導致執(zhí)法部門間的合作、協(xié)作等不暢[26]。

2.2 監(jiān)督管理信息共享機制不健全

土地督察和土地監(jiān)察作為土地管理工作的兩個重要組成部分，二者之間充分協(xié)作必須依靠完善的信息溝通交流共享機制。而由于地域空間跨度和信息傳遞速度等原因，對土地違法違規(guī)線索的發(fā)現(xiàn)及其現(xiàn)象的處理易出現(xiàn)滯后，影響土地督察和土地監(jiān)察的協(xié)作效率和效果。雖然，信息系統(tǒng)技術(shù)在土地資源管理中已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用，為土地管理實現(xiàn)跨越式發(fā)展提供了技術(shù)保障，但由于受限于不同部門之間溝通協(xié)調(diào)渠道不暢，土地執(zhí)法監(jiān)管領(lǐng)域沒有實現(xiàn)時時信息的共享。雖然根據(jù)2008年9月公布的《國土資源部關(guān)于建立健全土地執(zhí)法監(jiān)管長效機制的通知》，各地結(jié)合本地區(qū)土地審批、供應(yīng)、使用和監(jiān)管業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，形成統(tǒng)一的信息監(jiān)管平臺，但這一平臺只是實現(xiàn)土地管理業(yè)務(wù)機構(gòu)與執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)的信息共享，并沒有與土地督察機構(gòu)的信息平臺聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)信息共享，也沒有實現(xiàn)跨區(qū)域監(jiān)管信息的共享，所以這一信息監(jiān)管平臺存在其固有的缺陷。這樣一來造成部分土地監(jiān)管信息不能互通有無，影響部分土地違法違規(guī)行為的查處速度，影響土地執(zhí)法監(jiān)管效率。

2.3 缺乏完善協(xié)作組織機制

為履行土地監(jiān)察的職能，國土資源部下設(shè)執(zhí)法監(jiān)察局，省一級國土資源部門則設(shè)立土地執(zhí)法監(jiān)察總隊（土地執(zhí)法監(jiān)察處），市縣一級國土資源部門設(shè)土地監(jiān)察大隊，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）國土資源管理所也設(shè)有專人進行土地執(zhí)法監(jiān)察。由此可見，土地監(jiān)察是一個完整網(wǎng)絡(luò)，覆蓋我國各級行政區(qū)域。而土地督察則是在中央層面設(shè)立國家土地總督察，然后劃分大區(qū)，在各大區(qū)設(shè)立土地督察局負責本大區(qū)的土地督察事宜[18]。雖然在日常土地督察工作如例行督察、專項督察和土地巡查工作中，土地督察部門和土地監(jiān)察部門通過相互溝通，進行工作協(xié)調(diào)，進行土地監(jiān)管活動的臨時配合，以達到土地監(jiān)管合力。但是，由于二者機構(gòu)設(shè)置在行政區(qū)上并不是一一對應(yīng)，同時協(xié)作上也缺乏全國統(tǒng)一的協(xié)作組織機制：如協(xié)作組織章程、協(xié)作組織領(lǐng)導機構(gòu)設(shè)立、協(xié)作組織辦案流程、協(xié)作組織中二者權(quán)力與義務(wù)分配等。故而造成協(xié)調(diào)機構(gòu)的不穩(wěn)定性、辦公場所的不固定性，使協(xié)調(diào)機構(gòu)成為臨時性、權(quán)宜性的組織，對雙方進一步深入?yún)f(xié)作產(chǎn)生不利影響。

2.4 缺乏有效權(quán)責對等聯(lián)合辦案機制

目前，各個大區(qū)的國家土地督察局與其所督察的各省人民政府召開了關(guān)于構(gòu)建共同責任機制的聯(lián)席會議并簽署了相關(guān)構(gòu)建土地執(zhí)法監(jiān)管共同責任機制框架協(xié)議。協(xié)議規(guī)定：地方省人民政府將加大對中央土地政策宣傳貫徹實施力度，明確地方各級政府和有關(guān)部門在土地管理中的職責分工，建立完善的土地管理新機制，切實保障經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。加強與大區(qū)督察局的信息溝通，建立經(jīng)常性的溝通聯(lián)絡(luò)機制等。同時各大區(qū)的國家土地督察局將及時把框架協(xié)議落實情況上報國家土地總督察，同時參與研究所在大區(qū)各省（市、區(qū)）的土地利用和管理中遇到的新情況、新問題的解決對策，積極探索改革發(fā)展路徑，發(fā)揮橋梁紐帶作用，及時向上級部門反映，爭取政策支持，促進土地利用方式向節(jié)約集約型轉(zhuǎn)變[25]。盡管在現(xiàn)有的土地督察和土地監(jiān)察現(xiàn)實協(xié)作中，對兩者的監(jiān)管對象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管職能權(quán)限有了明確地劃分，但對于在土地監(jiān)管協(xié)作過程中出現(xiàn)一系列違法違規(guī)現(xiàn)象如瀆職不作為、違規(guī)操作、徇私舞弊、地方保護行為等沒有明確具體的責任劃分及相關(guān)問責規(guī)定，缺乏相應(yīng)具體的制度安排，且共同責任機制框架協(xié)議權(quán)威性不夠，缺乏有效的約束力，從而不能建立行之有效的權(quán)責對等體制來對二者聯(lián)合辦案進行有效地規(guī)制。

3 新常態(tài)下強化土地督察與土地監(jiān)察協(xié)作的建議

土地資源是經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的資源要素，同時土地開發(fā)利用管理也遵循社會經(jīng)濟規(guī)律[19，27]，經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)不可避免地帶來土地資源領(lǐng)域的一些重大趨勢性變化。新常態(tài)下土地資源管理工作主要呈現(xiàn)以下特點[28]：①土地需求結(jié)構(gòu)趨于生活化和生態(tài)化；②土地資源供給由增量擴張為主轉(zhuǎn)向盤活存量與做優(yōu)增量并舉；③土地資源配置方式更加公開化和市場化；④注重土地資源保護和節(jié)約集約利用。這表明新常態(tài)下土地資源管理工作以提高資源配置的質(zhì)量和效益為中心，對于土地執(zhí)法監(jiān)管部門而言，需要盡職盡責保護土地資源、監(jiān)督土地資源節(jié)約集約利用、依法依規(guī)維護土地市場秩序，這就要求土地執(zhí)法監(jiān)管工作要完善自身建設(shè)，提高防范和化解土地資源違法能力，創(chuàng)新執(zhí)法監(jiān)管治理模式。結(jié)合新常態(tài)下土地資源管理利用的新要求和當前制約土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作的各種因素，土地監(jiān)管工作必須完善以下工作，以更好地實現(xiàn)土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作。

3.1 完善法律法規(guī)，強化協(xié)作依據(jù)

為保證我國土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作順利，應(yīng)積極打造從法律法規(guī)到規(guī)章制度再到協(xié)作具體實施辦法的一整套法律體系。為此，當前完善土地執(zhí)法監(jiān)管法律法規(guī)的工作重點包括：①在《土地管理法》中增加關(guān)于土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作有關(guān)內(nèi)容，如：雙方信息交流共享原則、協(xié)作組織原則、雙方權(quán)責體制等，使土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作的開展有法可依。②在起草《土地督察條例》中應(yīng)列入兩者協(xié)作的相關(guān)條款。以行政法規(guī)形式清晰定位土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作，明確協(xié)作過程中土地督察與土地監(jiān)察的關(guān)系及各自職權(quán)和責任，并建立切實可行的協(xié)作組織原則和組織規(guī)定等。③在《土地監(jiān)察暫行規(guī)定》加入土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作具體操作的相關(guān)規(guī)定。以部門規(guī)章形式基于相關(guān)法規(guī)條例，對土地督察和土地監(jiān)察的具體操作進行規(guī)范。④建立完善的土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作規(guī)范管理體系。重點是加強二者協(xié)作運行方式創(chuàng)新、完善協(xié)作處理違規(guī)用地辦法等，健全各項土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作工作規(guī)范，特別要在協(xié)作辦公程序、協(xié)作過程中雙方具體職責及問責規(guī)定的制定方面下足功夫。

3.2 健全監(jiān)管信息共享平臺，夯實協(xié)作基礎(chǔ)

在土地監(jiān)管過程中，信息的及時通暢對提升國土資源執(zhí)法監(jiān)察的能力起到至關(guān)重要的作用，因此，需要健全完善土地督察與土地監(jiān)察信息共享平臺，加強雙方的交流。健全監(jiān)管信息共享平臺主要是依托既有信息共享平臺，健全土地監(jiān)管信息共享機構(gòu)，進行統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有效地信息傳播。國土資源部不動產(chǎn)登記中心（國土資源部法律事務(wù)中心）作為國土資源部的行政輔助單位，其一個重要職能就是參與部國土資源違法線索處理平臺建設(shè)和日常維護工作，承辦對全國國土資源違法線索處理分析；同時，不動產(chǎn)登記中心作為土地等不動產(chǎn)的登記機關(guān)，擁有龐大的信息數(shù)據(jù)庫和信息處理能力；此外，根據(jù)《不動產(chǎn)登記暫行條例》，同時按照國土資源部的統(tǒng)一部署，縣級以上人民政府都建有本級的不動產(chǎn)登記中心，覆蓋面廣。依托不動產(chǎn)登記中心的土地違法線索處理平臺、海量的數(shù)據(jù)信息庫、強大的信息處理能力以及其廣闊的覆蓋率，整合優(yōu)化土地督察和土地監(jiān)察現(xiàn)有信息平臺及數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)搜集、整理、分析土地違法違規(guī)事件和信息的專業(yè)化，并實施土地監(jiān)管信息的統(tǒng)一發(fā)布，確保監(jiān)管目標的一致性，推動土地督察和土地監(jiān)察協(xié)作發(fā)展。

3.3 建立專職協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)作格局

建立一個專門機構(gòu)來負責兩部門之間的溝通協(xié)調(diào)工作。對于專職領(lǐng)導溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)立，應(yīng)由人民政府主導，如設(shè)置協(xié)作辦公室。為了保證辦公室的良好運作及其權(quán)威性，辦公室領(lǐng)導由分管國土管理工作的省級領(lǐng)導及大區(qū)土地督察局負責人和省級土地執(zhí)法監(jiān)察部門負責人兼任，采用民主集中制管理，同時抽調(diào)土地督察部門、國土資源執(zhí)法部門等機關(guān)精干人員編入。協(xié)調(diào)辦公室的主要工作內(nèi)容包括以下幾個方面：統(tǒng)籌土地監(jiān)管目標，統(tǒng)一導向土地督察與土地執(zhí)法監(jiān)察工作；制定雙方協(xié)作規(guī)章條例；加強雙方信息溝通；統(tǒng)一調(diào)度雙方監(jiān)管力量；建立土地督察與執(zhí)法監(jiān)察長效協(xié)作機制等。

3.4 構(gòu)建協(xié)作共同責任機制，明確協(xié)作分工

針對現(xiàn)有的土地督察和土地監(jiān)察現(xiàn)實協(xié)作中權(quán)責對等的聯(lián)合辦案機制缺失，需要建立聯(lián)合辦案共同責任機制。共同責任機制在對兩者的監(jiān)管對象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管職能權(quán)限明確劃分的基礎(chǔ)上，強調(diào)的是在土地監(jiān)管協(xié)作過程中出現(xiàn)一系列違法違規(guī)現(xiàn)象如瀆職不作為、違規(guī)操作、徇私舞弊、地方保護行為等的責任劃分，并給出共同責任制實施的獎懲機制，從而建立有效的權(quán)責對等體制來對二者聯(lián)合辦案進行有效地規(guī)制。

3.5 創(chuàng)新協(xié)作運行機制，提高協(xié)作操作性

針對現(xiàn)有土地監(jiān)管形勢要創(chuàng)造性地將土地督察和土地監(jiān)察運行機制結(jié)合起來。首先應(yīng)從以下幾個方面入手：①土地例行督察和定期執(zhí)法監(jiān)察相結(jié)合。土地例行督察和土地執(zhí)法定期監(jiān)察可以結(jié)合年度土地利用規(guī)劃對一個地區(qū)進行土地協(xié)作監(jiān)管，這樣既可以發(fā)現(xiàn)土地利用中的問題又可以通過土地監(jiān)察及時解決在土地監(jiān)管中遇到的問題。②土地專項督察和土地專門執(zhí)法監(jiān)察相結(jié)合。兩者在監(jiān)督方式上都是針對某一特定對象進行的，把土地專項督察和土地專門執(zhí)法監(jiān)察結(jié)合在一起，可以針對某一時期土地利用和管理重點任務(wù)和存在的突出問題，有計劃地進行和安排監(jiān)督檢查、定期檢查或跟蹤督察，目標是實現(xiàn)對當前具有苗頭性土地違法違規(guī)行為進行提前防范，對重大土地違法案件實現(xiàn)快速反應(yīng)和快速應(yīng)對。③土地警示督察和土地事前監(jiān)察相結(jié)合。對可能發(fā)生或?qū)⒁l(fā)生的土地違法違規(guī)問題進行預警及應(yīng)對。具體運行方式可以通過守法宣講、土地衛(wèi)片督察、調(diào)查研究、實地踏勘與及時制止糾正違法違規(guī)土地行為，從而盡最大可能預防和杜絕土地違法行為的發(fā)生，把土地違法現(xiàn)象消滅在萌芽狀態(tài)。④土地審核督察和土地守法監(jiān)察相結(jié)合。從監(jiān)管的內(nèi)容上看，兩者具有一定的相似性，可以把審核督察工作重點，即對有關(guān)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收事項的合法性、真實性的審核與土地守法監(jiān)察中對遵守土地管理法律法規(guī)的情況和實施監(jiān)督檢查結(jié)合在一起，并通過土地執(zhí)法監(jiān)察對違法對象進行糾正、制裁、處理。

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Research on Collaboration Countermeasures of Land Supervision and Land Monitoring under the New Normal

ZHANG Haidong1,2, HU Shougeng1,2, GONG Yao3
(1. School of Public Administration of CUG, China University of Geosciences (Wuhan), Wuhan Hubei 430074; 2.Key Laboratory of Legal Assessment Project, Ministry of Land and Resources, Wuhan Hubei 430074, China; 3. Law Enforcement and Supervision Team of Land and Resources of Hubei Province, Wuhan Hubei 430074, China )

Under the new normal background of economic slowdown and structural adjustment, land and resources management in China faces many challenges, such as the structural adjustment of land requirements, the change of land allocation mode and so on. Combined with the new regulatory requirements and the status of land law enforcement, we analyzed the necessity and possibility of collaboration between land supervision and land monitoring, as well as the current laws and regulations, information communication, organization and operation mechanism. Finally, we put several suggestions. Firstly, improve laws and regulations to strengthen the basis for cooperation; secondly, sound the supervision platform for information sharing; thirdly, set up a special institute to coordinate the collaboration work; fourthly, establish the shared responsibility mechanism and clarify the collaboration division; ffthly, innovate the operating mechanism to improve the operability of collaboration.

new normal; land supervision; land monitoring; collaboration; countermeasure

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2016）07-0027-06

2016-04-06；修改時間：2016-05-14

國土資源公益性行業(yè)科研專項項目（201511004）

張海東（1989-），男，河南省信陽市人，中國地質(zhì)大學（武漢）公共管理學院碩士研究生，研究方向：土地政策。