中國油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)與思考
——以陜西省為例

■ 時(shí) 穎

（西安石油大學(xué)人文學(xué)院，陜西 西安 710061）

中國油氣資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)與思考
——以陜西省為例

■ 時(shí) 穎

（西安石油大學(xué)人文學(xué)院，陜西 西安 710061）

油氣資源開發(fā)對(duì)資源地的大氣、水、土壤等生態(tài)環(huán)境造成了一系列損害，對(duì)油氣資源地進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償格外重要。當(dāng)前在國家層面尚未形成成熟的生態(tài)補(bǔ)償制度，包括油氣資源在內(nèi)的礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償制度處于以征收礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金為主的階段，生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)用的其他構(gòu)成各地區(qū)具有明顯的區(qū)域特色。以陜西省為例，當(dāng)前油氣資源生態(tài)補(bǔ)償制度存在著油氣開發(fā)收費(fèi)項(xiàng)目繁多、體系不清，缺乏綜合性生態(tài)補(bǔ)償理念，生態(tài)補(bǔ)償管理權(quán)力分散等主要問題。針對(duì)以上問題，應(yīng)整合生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)，變行政性質(zhì)的資源管理費(fèi)為民事性質(zhì)的生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)；樹立綜合補(bǔ)償理念，打破當(dāng)前按部門、按行業(yè)分割進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀，形成跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制。

油氣資源開發(fā)；生態(tài)損害；生態(tài)補(bǔ)償；陜西

油氣資源開發(fā)時(shí)，資源地不僅貢獻(xiàn)出了蘊(yùn)藏在地下的油氣資源，也消耗了土地、森林、草原、水等自然資源，承受了大氣污染，而且其城市基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)油氣資源開發(fā)也進(jìn)行了配套支持。當(dāng)油氣資源開發(fā)結(jié)束后，資源地的油氣資源消耗殆盡，油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展停滯，整個(gè)生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞，導(dǎo)致油氣資源城市發(fā)展滯后或停滯，如玉門市、大慶市等石油城市都經(jīng)歷了這一發(fā)展過程。生態(tài)補(bǔ)償制度是通過讓油氣資源開發(fā)的受益者與破壞者向生態(tài)保護(hù)者承擔(dān)責(zé)任的方式，使生態(tài)利益與責(zé)任得到合理配置，緩解油氣資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，避免正開發(fā)的資源型城市走過去的“油盡城枯”的老路，及時(shí)促進(jìn)資源城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，為資源型城市走“可持續(xù)發(fā)展”之路提供有效路徑。建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制是我國生態(tài)文明體制建設(shè)的重要內(nèi)容。通過積極探索和完善生態(tài)補(bǔ)償制度，使資源型城市在進(jìn)行油氣資源開發(fā)的同時(shí)，能夠及時(shí)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和恢復(fù)，使生態(tài)環(huán)境的承載力能夠支持資源地社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的良性發(fā)展，不僅對(duì)資源型城市，而且對(duì)整個(gè)油氣資源產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展意義重大。

1 油氣資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償依據(jù)：生態(tài)損害存在

生態(tài)補(bǔ)償目前沒有統(tǒng)一的定義，但普遍認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是通過經(jīng)濟(jì)手段對(duì)遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行修復(fù)，對(duì)被降低的區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力予以恢復(fù)，對(duì)資源行業(yè)比重過大所造成的區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力受損進(jìn)行彌補(bǔ)的綜合性制度安排。一些學(xué)者用耗竭性理論、外部性理論、區(qū)域發(fā)展可持續(xù)能力理論，論證了必須對(duì)礦產(chǎn)開發(fā)造成的損害進(jìn)行補(bǔ)償，這些理論內(nèi)容側(cè)重點(diǎn)不同，采取了不同的角度和不同的論證方式，但共同一點(diǎn)是都將彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損害作為目標(biāo)。2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》指出：生態(tài)環(huán)境損害，是指因污染環(huán)境，破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤等環(huán)境要素和植物、動(dòng)物、微生物等生物要素的不利改變，及上述要素構(gòu)成的生態(tài)系統(tǒng)功能的退化。油氣資源大規(guī)模開發(fā)破壞了原有的生態(tài)環(huán)境結(jié)構(gòu)，打破了自然界的循環(huán)過程，造成環(huán)境污染和生態(tài)損害，直接對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆钆c經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成破壞，嚴(yán)重影響資源地的可持續(xù)發(fā)展。

以陜西省為例，陜北榆林、延安兩地油氣資源豐富，儲(chǔ)量位于全國前列。油氣資源的開采主要由中石油長慶油田分公司、中石化華北分公司陜北采油廠和延長石油集團(tuán)等3家企業(yè)控制，其中，中石油長慶油田分公司是石油資源開發(fā)利用的主體。油氣資源開發(fā)活動(dòng)大量鉆采山體、砍伐林木，在開采過程中破壞了山體及山體植被。打井過程中產(chǎn)生的泥漿、巖屑油類、重金屬、化學(xué)添加劑等未經(jīng)處理掩埋到地下后導(dǎo)致土壤污染，保水能力差，缺乏養(yǎng)分，致使植被無法生長。原油開采輸送過程中容易出現(xiàn)原油泄露，不但污染土壤，影響農(nóng)作物生長，還容易形成流淌性火災(zāi)。油氣開采時(shí)排放出大量SO2、SO3、CO和未燃烴類等廢氣污染物污染空氣；同時(shí)由于油氣開采注水環(huán)節(jié)耗水量巨大，容易造成地下水位下降，水資源短缺等問題，富含油氣田的靖邊縣、榆林市榆陽區(qū)成為榆林地下水位下降最嚴(yán)重的地區(qū)。因?yàn)榘ㄓ蜌赓Y源在內(nèi)大量的礦業(yè)開采活動(dòng)使得本來處于自然狀態(tài)的大氣降水、地表水、地下水良好的“三水”轉(zhuǎn)化補(bǔ)給關(guān)系變得紊亂[1]。油氣開發(fā)過程中排放的SO2氣體，會(huì)與空氣中的水分子結(jié)合形成酸雨，通過大氣降水滲入地下[2]，而且因?yàn)殛儽蔽鬯幚碓O(shè)施不夠，這些共同因素導(dǎo)致水質(zhì)污染。而長慶油田和延長油田采油過程中的廢水“回注”工藝，對(duì)油區(qū)地下水水質(zhì)更是構(gòu)成了嚴(yán)重污染。除了常規(guī)生產(chǎn)造成的污染外，陜北石油污染事故頻發(fā)，從2015年3月底開始，半年中陜北地區(qū)已發(fā)生近20起影響廣泛的原油污染事故。漏油污染發(fā)生的區(qū)域大多處于陜北河流、水庫等生態(tài)極為敏感的區(qū)域[3]。2016年長慶石油（4月）、延長石油（7月）因管線老化發(fā)生嚴(yán)重原油泄露事故。

總之，油氣資源開發(fā)造成了資源地生態(tài)系統(tǒng)受損。此外，由于資源地對(duì)油氣資源開發(fā)的過度依賴，油氣資源開發(fā)行業(yè)對(duì)其他行業(yè)的投資形成擠占，導(dǎo)致資源地呈現(xiàn)出“資源型經(jīng)濟(jì)”特征，油氣資源行業(yè)比重過大，其他行業(yè)發(fā)展明顯滯后。有損害就應(yīng)有補(bǔ)償，損害是補(bǔ)償發(fā)生的前提，補(bǔ)償是對(duì)損害的救濟(jì)，油氣資源開發(fā)引起的生態(tài)環(huán)境損害亟待救濟(jì)，這需要資源開發(fā)者承擔(dān)起恢復(fù)生態(tài)環(huán)境正常狀態(tài)的責(zé)任，對(duì)油氣資源地進(jìn)行系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償。

2 油氣資源生態(tài)補(bǔ)償制度現(xiàn)狀

修復(fù)生態(tài)環(huán)境是一個(gè)綜合性的系統(tǒng)工作，但目前整個(gè)國家的生態(tài)補(bǔ)償制度處于征收環(huán)境恢復(fù)治理保證金，以該保證金對(duì)應(yīng)的礦山環(huán)境恢復(fù)治理為主承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任的階段[4]。我國的生態(tài)環(huán)境立法，無論在綜合性環(huán)境法如《環(huán)境保護(hù)法》，還是單行環(huán)境法如《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《清潔生產(chǎn)法》中，關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容大都是原則性規(guī)定。按照我國《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！董h(huán)境保護(hù)法》第64條規(guī)定：因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。據(jù)此，法律規(guī)定了公民對(duì)環(huán)境所應(yīng)承擔(dān)的普遍性義務(wù)，規(guī)定了特定人，如直接進(jìn)行了生態(tài)損害的主體對(duì)其污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，這些內(nèi)容是關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的義務(wù)和責(zé)任規(guī)定，而生態(tài)補(bǔ)償是承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)民事救濟(jì)責(zé)任的一系列具體作法和措施，其具體規(guī)定主要體現(xiàn)在各種自然資源法中，如《土地管理法》《草原法》《森林法》《水法》等法律中，也包括相關(guān)的配套法規(guī)、規(guī)章等，如《土地復(fù)墾條例》《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》《礦產(chǎn)資源保護(hù)條例》《礦山環(huán)境保護(hù)條例》等，而其他如各部委的部門規(guī)章，如發(fā)改委在2014年下發(fā)的《關(guān)于水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（試行）的通知》，以及地方性法規(guī)、文件中也有一些生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，關(guān)于后者，由于我國《生態(tài)補(bǔ)償條例》尚未出臺(tái)，各資源省相關(guān)規(guī)定差異極大。以陜西省為例，除了適用國家層面上的生態(tài)補(bǔ)償類規(guī)定外，目前還適用《陜西省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法》《陜西省煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》《陜西省征用占用林地及補(bǔ)償費(fèi)征收管理辦法》《陜西省人民政府關(guān)于恢復(fù)征收林地、林木四項(xiàng)費(fèi)用有關(guān)問題的通知》《陜西省實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉辦法》，陜西省物價(jià)局、財(cái)政廳、環(huán)保局、經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于轉(zhuǎn)國計(jì)委等四部委發(fā)布〈排污費(fèi)征收管理辦法〉的通知》《陜西省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》《陜西省征用占用林地及補(bǔ)償費(fèi)征收管理辦法》《陜西省人民政府關(guān)于恢復(fù)征收林地、林木四項(xiàng)費(fèi)用有關(guān)問題的通知》等。

總體來說，目前油氣資源生態(tài)補(bǔ)償承襲了生態(tài)補(bǔ)償制度的兩個(gè)基本特點(diǎn)。一是生態(tài)補(bǔ)償以破壞者、污染者承擔(dān)責(zé)任為主?！兜V產(chǎn)資源法》第32條規(guī)定：耕地、草原、林地因采礦受到破壞的， 礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹種草或者其他利用措施。開采礦產(chǎn)資源給他人生產(chǎn)、生活造成損失的， 應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)賠償， 并采取必要的補(bǔ)救措施?！端帘３址ā纷裱摹罢l污染誰治理”原則和《土地復(fù)墾條例》確立“誰破壞、誰復(fù)墾”原則具有同樣的意義，都規(guī)定由具體從事油氣資源開發(fā)的企業(yè)承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任。二是自2001年財(cái)政部批準(zhǔn)設(shè)立礦山地質(zhì)環(huán)境治理專項(xiàng)資金后，2006年，財(cái)政部、國土資源部、環(huán)?？偩钟职l(fā)布了《關(guān)于逐步建立礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制的指導(dǎo)意見》，要求各?。ㄊ?、自治區(qū)、直轄市）逐漸建立起礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制，2009年國土資源部《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》更是明確提出：采礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定，繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金的繳存標(biāo)準(zhǔn)和繳存辦法，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定執(zhí)行。

3 油氣資源生態(tài)補(bǔ)償制度存在的問題

具體來說，目前油氣資源生態(tài)補(bǔ)償制度存在以下幾個(gè)突出的問題。

3.1 油氣資源生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)項(xiàng)目繁多，體系不清

以陜西省為例，油氣資源開發(fā)時(shí)要按照國家規(guī)定收取礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金，根據(jù)《陜西省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法》規(guī)定，凡在陜西省行政區(qū)域內(nèi)取得采礦許可證的采礦權(quán)人，按照規(guī)定繳存礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。保證金年存儲(chǔ)額=存儲(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)×開采影響系數(shù)×礦山設(shè)計(jì)開采規(guī)模，保證金用來保證企業(yè)履行礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)義務(wù)，若企業(yè)履行了該義務(wù)，則將其全額退還。從2009年1月起陜西省對(duì)煤炭、油氣開發(fā)征收水土流失補(bǔ)償費(fèi)，2014年5月陜西省廢除了水土流失補(bǔ)償費(fèi)，開始對(duì)油氣企業(yè)統(tǒng)一征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，根據(jù)國家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于水土保持補(bǔ)償費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（試行）的通知》，石油、天然氣根據(jù)油、氣生產(chǎn)井（不包括水井、勘探井）占地面積按年征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，每口油、氣生產(chǎn)井占地面積按不超過2000m2計(jì)算，每平方米每年收費(fèi)不超過2元，收費(fèi)遠(yuǎn)低于原陜西省水土流失補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。陜西省還按照防護(hù)林地每平方米8元，未成林地每平方米4元的標(biāo)準(zhǔn)征收森林植被恢復(fù)費(fèi)。按實(shí)際占地的林地面積分不同林地種類收取林地補(bǔ)償費(fèi)，如喬木林地一般按當(dāng)?shù)刂械雀貑挝幻娣e平均主值的2～3倍補(bǔ)償，按照5～20元/m2的標(biāo)準(zhǔn)收取土地復(fù)墾費(fèi)。按照不低于同類土地相同面積草原建設(shè)所需費(fèi)用繳納草原植被恢復(fù)費(fèi)，以原油銷售量3元/t的標(biāo)準(zhǔn)收取水資源費(fèi)，以收入萬分之八的標(biāo)準(zhǔn)收取水利建設(shè)基金。此外，還按照 0.7元×污染物的污染當(dāng)量數(shù)之和（按銷售量3.77元/噸）收取排污費(fèi)。這些收費(fèi)共同之處就是對(duì)油氣資源開發(fā)耗費(fèi)的自然資源，如森林、草原、水資源等分門別類地收取行政管理性質(zhì)費(fèi)用，收費(fèi)項(xiàng)目種類繁多，但忽視了民事方式在生態(tài)補(bǔ)償中的重大意義，這與以生態(tài)利益恢復(fù)為目的權(quán)利補(bǔ)償屬性相去甚遠(yuǎn)。

3.2 缺乏綜合性生態(tài)補(bǔ)償理念

由于油氣資源開發(fā)造成的不僅是油氣資源損耗，還包括礦區(qū)內(nèi)土壤、水、植被等自然資源損耗，要素投入的資本擠出效應(yīng)也造成了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力受損，所以生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)該是一個(gè)綜合性的體系。油氣資源開發(fā)造成資源損耗、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、區(qū)域發(fā)展能力受損，需要進(jìn)行開發(fā)前的防范措施、開發(fā)中的即時(shí)性補(bǔ)償和開發(fā)后的修復(fù)性補(bǔ)償組成體系[5]。當(dāng)前的油氣資源生態(tài)補(bǔ)償制度側(cè)重于礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)，而忽略了周邊生態(tài)功能的恢復(fù)，更缺乏對(duì)資源地可持續(xù)發(fā)展的長遠(yuǎn)考慮。根據(jù)《陜西省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金管理辦法》規(guī)定，礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金主要用于礦區(qū)范圍內(nèi)的環(huán)境治理，包括土壤、耕地、林地復(fù)綠，對(duì)綜合性的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償，如大氣污染防治、有機(jī)物揮發(fā)等不將其納入礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金治理范圍內(nèi)?！蛾兾魇∶禾渴吞烊粴忾_發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》第39條規(guī)定：煤炭、石油、天然氣開發(fā)實(shí)行生態(tài)環(huán)境綜合治理補(bǔ)償制度……用于水系破壞、水資源損失、水體污染、大氣污染、煤矸石污染、植被破壞、水土流失、生態(tài)退化、土地破壞等方面的生態(tài)環(huán)境綜合治理，這種補(bǔ)償制度規(guī)定符合綜合性生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展理念和趨勢(shì)，但是在當(dāng)前階段，這種目標(biāo)難以落實(shí)[6]。而且，對(duì)礦區(qū)和資源地的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型補(bǔ)償，涉及到資源地產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整和投資導(dǎo)向調(diào)整，單個(gè)油氣資源開發(fā)主體根本無法完成?？傊瑢?duì)礦山外部生態(tài)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)重視不夠，礦山環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)缺乏全面系統(tǒng)的規(guī)劃，礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)資金籌措機(jī)制還無法滿足實(shí)際需要[7]。

3.3 生態(tài)補(bǔ)償管理權(quán)力分散

前文提到，生態(tài)補(bǔ)償不僅包括礦區(qū)水質(zhì)、土壤、耕地等自然資源損耗修復(fù)，也包括礦區(qū)外大氣質(zhì)量和自然資源修復(fù)及整個(gè)資源地的轉(zhuǎn)型及可持續(xù)發(fā)展。對(duì)礦山環(huán)境問題，《環(huán)境保護(hù)》規(guī)定了“誰污染，誰治理，誰破壞，誰補(bǔ)償”的原則，由開發(fā)企業(yè)具體完成及時(shí)修復(fù)任務(wù)，只有當(dāng)企業(yè)不作為或治理不當(dāng)時(shí)，政府才代為履行。而對(duì)生態(tài)修復(fù)及資源地經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，則涉及到區(qū)域廣、社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域廣、利益主體人數(shù)多、歷史遺留問題多等多方面因素，需要政府參與。生態(tài)補(bǔ)償本身具有跨領(lǐng)域、跨部門的綜合性屬性，而我國資源管理與環(huán)境管理分離，資源管理按不同要素部門化的管理模式，各地各部門政策、文件林立的狀態(tài)，難以體現(xiàn)這一屬性。以陜西省為例，《陜西省煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)條例》第7條第2款規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府發(fā)展改革、國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通、建設(shè)、公安、工商、國有資產(chǎn)、煤炭和中小企業(yè)行政管理部門按照各自職責(zé)對(duì)煤炭、石油、天然氣開發(fā)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施監(jiān)督管理。實(shí)踐中，油氣資源生態(tài)保護(hù)分別由不同的部門行使管理權(quán)，如礦山地質(zhì)環(huán)境由省國土資源管理局管理，森林植被恢復(fù)由地方林業(yè)局管理，草原養(yǎng)護(hù)由草業(yè)局管理，大氣污染則由地方環(huán)保局管理，這種部門分割生態(tài)補(bǔ)償權(quán)力的方式將生態(tài)補(bǔ)償這樣的綜合性、系統(tǒng)性工程割裂為塊兒，難以形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體。

4 油氣資源生態(tài)補(bǔ)償制度改進(jìn)對(duì)策

4.1 建立綜合性補(bǔ)償思路，整合生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)

油氣資源生態(tài)補(bǔ)償本身是具有利益相關(guān)性的，油氣資源開發(fā)利用者與油氣資源生態(tài)恢復(fù)和保護(hù)者通過給付關(guān)系建立起來的物質(zhì)補(bǔ)償關(guān)系[8]，其基礎(chǔ)是礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償。但由于生態(tài)補(bǔ)償?shù)木C合性特征，油氣資源生態(tài)補(bǔ)償制度應(yīng)該建立起以礦區(qū)生態(tài)補(bǔ)償為基礎(chǔ)，油氣資源產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為支柱，資源地可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的綜合性生態(tài)補(bǔ)償制度，當(dāng)前礦山環(huán)境恢復(fù)保證金無法顧及自然資源生態(tài)環(huán)境整體修復(fù)、資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及資源型城市可持續(xù)發(fā)展的需要，達(dá)不到綜合性生態(tài)補(bǔ)償?shù)南到y(tǒng)性要求。山西省的煤炭生態(tài)補(bǔ)償制度試點(diǎn)為綜合性生態(tài)補(bǔ)償做了示范。山西省對(duì)采煤引起的生態(tài)環(huán)境問題進(jìn)行了最完整的地方立法試點(diǎn)工作，其生態(tài)補(bǔ)償基金包括礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金和煤炭可持續(xù)發(fā)展基金。煤炭可持續(xù)發(fā)展基金主要用于單個(gè)企業(yè)難以解決的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、支持資源型城市轉(zhuǎn)型和重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展、解決因采煤引起的社會(huì)問題[4]。陜西省油氣資源生態(tài)補(bǔ)償可以效仿山西省煤炭生態(tài)補(bǔ)償作法，充分考慮資源地可持續(xù)發(fā)展，建立油氣資源可持續(xù)發(fā)展基金，專用于資源型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及資源型城市可持續(xù)發(fā)展要求。這可以通過兩個(gè)渠道獲得：一是提高礦業(yè)特許稅費(fèi)收益比例，并從中抽取部分注入發(fā)展基金，這就將資源開發(fā)和生態(tài)保護(hù)結(jié)合起來，也改變了生態(tài)補(bǔ)償以事后救濟(jì)為主的模式，提前將生態(tài)環(huán)境成本計(jì)入油氣資源開發(fā)成本，使油氣資源開發(fā)外部成本內(nèi)部化；二是礦產(chǎn)資源使用地要適當(dāng)撥付財(cái)政資金作為可持續(xù)發(fā)展基金中的部分，與資源地在收益分享制度引導(dǎo)下做出最符合生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)睦娌┺倪x擇[9]。其次，應(yīng)將前項(xiàng)森林植被恢復(fù)費(fèi)、林地恢復(fù)費(fèi)、水資源費(fèi)等行政性質(zhì)的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)征收轉(zhuǎn)化為民事補(bǔ)償費(fèi)用性質(zhì)，交付資源地，由其專門用于資源地自然資源損耗補(bǔ)償，現(xiàn)有的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金則依然保持原定用途。

4.2 實(shí)施多主體協(xié)作，整合跨部門權(quán)力

油氣資源開發(fā)引起的生態(tài)損害需要進(jìn)行綜合性補(bǔ)償，新設(shè)立油氣資源區(qū)塊適宜以開發(fā)前的防范措施，開發(fā)中的即時(shí)性補(bǔ)償作為重點(diǎn)，這就需要在油氣資源開發(fā)前，由直接進(jìn)行油氣資源開發(fā)的主體采取相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)措施，防止生態(tài)損害。對(duì)具體的、微觀性的生態(tài)損害，仍然按照“誰污染、誰治理”“誰破壞、誰修復(fù)”的原則由其承擔(dān)責(zé)任。對(duì)遺留的舊油氣資源區(qū)塊生態(tài)問題和新區(qū)塊開發(fā)后的修復(fù)，主要包括礦區(qū)的土地、植被、水流等自然資源的恢復(fù)，還要考慮資源地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及資源地的可持續(xù)發(fā)展，單個(gè)油氣資源開發(fā)主體無法完成；而且對(duì)于歷史遺留問題和區(qū)域性生態(tài)治理問題，由于責(zé)任主體已經(jīng)滅失或者單個(gè)礦企無力承擔(dān)，需要由政府與企業(yè)以集體負(fù)擔(dān)和共同負(fù)擔(dān)原則予以補(bǔ)充[4]。而且，政府承擔(dān)部分生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任完全符合法律規(guī)定，新《環(huán)境保護(hù)法》第28條規(guī)定：地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和治理任務(wù)，采取有效措施，改善環(huán)境質(zhì)量。未達(dá)到國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)區(qū)域、流域的有關(guān)地方人民政府，應(yīng)當(dāng)制定限制達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并采取措施按期達(dá)標(biāo)。法律提倡“政府主導(dǎo)和公眾參與相結(jié)合”的生態(tài)合作保護(hù)模式。正在制定的《生態(tài)補(bǔ)償條例》已經(jīng)明確了補(bǔ)償機(jī)制從行業(yè)生態(tài)補(bǔ)償向綜合補(bǔ)償發(fā)展的轉(zhuǎn)變，這就需要各行政管理部門進(jìn)行跨部門、跨資源領(lǐng)域合作，而當(dāng)前行政化的管理理念導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償立法部門化，人為地造成了資源與補(bǔ)償制度的條塊分割，嚴(yán)重破壞了生態(tài)補(bǔ)償本應(yīng)具有的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。因此，需要協(xié)調(diào)各個(gè)不同政府部門之間的管理職能，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行綜合規(guī)劃和部署。綜合補(bǔ)償?shù)臋?quán)力主體，應(yīng)由國土資源管理部門、環(huán)保部門、林業(yè)部門等部門相互協(xié)調(diào)[10]，建立部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)施礦區(qū)內(nèi)與礦區(qū)外，大氣、土壤、水污染與植被、耕地恢復(fù)相結(jié)合的綜合治理方案，共同推動(dòng)資源地生態(tài)文明建設(shè)。

[1]劉莉．從社會(huì)水循環(huán)概念看陜北水環(huán)境的生態(tài)文明建設(shè)[J]．能源技術(shù)與管理,2010(4)：107-108．

[2]杜丹,王聰．淺談地下水污染的主要途徑、危害及防治[J]．科技展望,2016(27)：101．

[3]鳳凰財(cái)經(jīng)．陜北原油污染難抑：平均一月發(fā)生一次漏油事件[EB/OL]．(2015-09-10)[2016-10-13]．http：//finance．ifeng．com/a/20150910/13965102_0．shtml．

[4]延林,李國平．我國礦產(chǎn)資源開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償政策演進(jìn)與展望[J]．環(huán)境經(jīng)濟(jì),2012(3)：47-54．

[5]景普秋,張復(fù)明．我國礦產(chǎn)開發(fā)中資源生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償?shù)闹贫润w系研究[J]．城市發(fā)展研究,2010(8)：75-80．

[6]時(shí)穎,劉世偉．中國能源業(yè)可持續(xù)發(fā)展思考——以陜西省為例[J]．中國國土資源經(jīng)濟(jì),2016,29(5)：39-43．

[7]孔凡斌．建立我國礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究[J]．當(dāng)代財(cái)經(jīng),2010(2)：22-28．

[8]宋婧．油氣資源生態(tài)補(bǔ)償法律關(guān)系的主客體分析[J]．前言,2012(16)：71-73．

[9]宋麗穎,王琰．公平視角下礦產(chǎn)資源開采收益分享制度研究[J]．中國人口·資源與環(huán)境,2016 (1)：70-76．

[10]夏云嬌．礦產(chǎn)開發(fā)生態(tài)補(bǔ)償法律制度研究[J]．國土資源科技管理,2014(1)：133-138．

Construction and Consideration of Ecological Compensation System for Oil and Gas Resources Development in China—Taking Shaanxi Province as an Example

SHI Ying
(School of Humanities, Xi'an Shiyou University, Shanxi Xi'an 710061, China)

The exploitation of oil and gas resources has caused a series of damage to the atmosphere, water, soil and ecological environment. It is very important to carry out ecological compensation in the areas with oil and gas resources. At present, the national ecological compensation system has not yet been mature. The ecological compensation system for mineral resources including oil and gas resources is at the stage of collecting the deposit for the mine environment restoration, and the other components of ecological compensation cost have obvious regional characteristics. Taking Shaanxi Province as an example, there are many problems in the ecological compensation system of oil and gas resources, such as numerous charge, unclear system, lack of comprehensive concept and decentralization of management. To solve these problems, we should integrate the ecological compensation fee, change the nature of the ecological compensation charges from administrative fee to civil fee; establish a comprehensive compensation concept and break the current division by departments and industries, to form a cross-sectoral coordination mechanism.

oil and gas resources development; ecological damage; ecological compensation; Shaanxi

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2016）12-0009-05

2016-10-13；

2016-11-07

陜西省哲社辦社科基金資助項(xiàng)目（12E081）

時(shí)穎（1972-），女，陜西省華縣人，西安石油大學(xué)副教授，西安交通大學(xué)在讀博士，法學(xué)碩士，研究方向?yàn)槟茉促Y源法律理論及實(shí)務(wù)。