水環(huán)境與水資源流域綜合管理體制研究

余　璐

（許昌學(xué)院河南許昌461000）

水環(huán)境與水資源流域綜合管理體制研究

余璐

（許昌學(xué)院河南許昌461000）

作為我國環(huán)境管理的重要構(gòu)成內(nèi)容，水環(huán)境與水資源為我國社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了基礎(chǔ)資源，但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引發(fā)了很多水問題、生態(tài)問題，給生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重影響的同時，在很大程度上限制了我國經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展。所以，水環(huán)境與水資源流域的管理問題近些年來越來越受到我國重視，是我國一直致力于解決的一大難題。本文針對水環(huán)境和水資源的綜合管理問題展開了探討，并研究了綜合管理水環(huán)境與水資源流域的體制。

水環(huán)境；水資源流域；綜合管理體制

為了在保證水資源可持續(xù)利用的基礎(chǔ)上改善當(dāng)前階段水資源短缺與水環(huán)境惡化等現(xiàn)狀，十分有必要把水環(huán)境管理同水資源流域管理結(jié)合在一起，實行綜合管理。下面對水環(huán)境與水資源的綜合管理體制做進(jìn)一步研究。

1　對水環(huán)境和水資源流域采取統(tǒng)一綜合管理的必要性

從流域這一概念來看，其既是水、氣、土等環(huán)境資源的統(tǒng)一體，又是一個涵蓋社會、經(jīng)濟(jì)與自然在內(nèi)的復(fù)合系統(tǒng)；從水資源管理這一角度來看，地表水與地下水共同構(gòu)成的地理區(qū)域?qū)儆谝粋€水系，該區(qū)域內(nèi)水會向著同一個終點流。同時，處于流域內(nèi)的地表水與地下水、水質(zhì)與水量以及水和土地、上游與下游相互之間都存在著緊密的關(guān)聯(lián)，這些關(guān)聯(lián)關(guān)系的存在使得流域不再是一個地理區(qū)域，而是構(gòu)成了一個統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)，稱之為流域。此外，還有人把流域定義為某個特定水系的集雨區(qū)域?；诖?，下面就對水環(huán)境與水資源流域?qū)嵭薪y(tǒng)一綜合管理的必然性做具體分析：

1.1適應(yīng)于當(dāng)前階段我國水環(huán)境與水資源問題解決的要求

城市化建設(shè)腳步以及工業(yè)化進(jìn)程的加快使得人口同資源間形成了異常尖銳和突出的矛盾，引發(fā)了大規(guī)模的環(huán)境污染問題，給生態(tài)造成了很大程度上的破壞。水資源短缺危機(jī)的存在使得我國不得不正視水問題，將水資源危機(jī)的緩解作為當(dāng)前階段工作的重點，對水資源管理制度進(jìn)行改善，以在保證水資源可持續(xù)利用的前提下實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前階段我國面臨的水危機(jī)主要有水資源短缺、水資源在時空分布上不均勻以及水浪費現(xiàn)象嚴(yán)重、水利用效率低與水環(huán)境惡化等。

1.2水自身性質(zhì)以及自然流域特性存在下的天然要求

1.2.1水本身就兼具生態(tài)價值與經(jīng)濟(jì)價值于一身。作為重要的環(huán)境構(gòu)成要素，水不僅是多種生物棲息、生存的場所，又在整個流域的生態(tài)平衡方面提供了重要保障。與此同時，水又是可供開發(fā)和利用的自然資源，在城鎮(zhèn)供水、發(fā)電、灌溉以及航運(yùn)等方面具有一定功能，可見，水不僅在生態(tài)方面有不可替代的價值，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面也具有重要價值，且這二者之間是相互依存與相互制約的關(guān)系[1]。此外，水環(huán)境管理是立足于水環(huán)境價值，即生態(tài)價值的管理活動；水資源管理是立足于水經(jīng)濟(jì)價值的管理活動，雖然水有雙重屬性，但水環(huán)境與水資源在本質(zhì)上是一體的，開發(fā)和利用水資源時不可避免地會對水環(huán)境帶來一定破壞；當(dāng)水環(huán)境遭受到污染與破壞時，相應(yīng)地也會對水資源的開發(fā)與利用造成一定影響。同時，從水環(huán)境的娛樂觀賞價值與納污能力來看，也可以將水環(huán)境看作一種資源。為此，只有對流域內(nèi)的水環(huán)境和水資源實行統(tǒng)一的規(guī)劃與管理，做到統(tǒng)籌兼顧，才能使水資源的綜合效益得到最大程度發(fā)揮。

1.2.2自然流域特性的存在。流動性是水最自然的特性，也決定了水的流域性。分別以河流和流經(jīng)流域為中心和單元的流域，是由水量與水質(zhì)、左岸與右岸、地下水與地表水以及上游與下游共同構(gòu)成的完整生態(tài)系統(tǒng)，各要素之間關(guān)聯(lián)緊密，是一個不可割裂的整體。每個流域都跨過不止一個行政區(qū)域，行使管理權(quán)的主體不同，地方利益與部門利益以及個人利益等各種利益關(guān)系都會對其造成一定限制，這種情況下原本完整的系統(tǒng)就被人為分割開來，部門與行政區(qū)域的分割管理方式將會對整個流域內(nèi)水資源的保護(hù)、水資源的合理利用造成不利影響，進(jìn)而加劇流域內(nèi)水環(huán)境與水資源的惡化與破壞。所以，從自然流域特性的角度出發(fā)，也應(yīng)采用統(tǒng)一規(guī)劃與管理的方式，只有這樣才能實現(xiàn)流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)間發(fā)展的協(xié)調(diào)性與均衡性。

1.3流域現(xiàn)行的水管理制度與資源的可持續(xù)管理需求不相適應(yīng)

從我國流域水管理制度來看，一直以來都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源利用作為重點，忽視了環(huán)境保護(hù)與生態(tài)保護(hù)問題，并且一直都較為注重區(qū)域管理，而不是針對流域整體的一體化管理，在一定程度上限制了流域內(nèi)資源可持續(xù)管理目標(biāo)的實現(xiàn)。我國現(xiàn)階段實行的水環(huán)境與水資源管理體制具體存在以下幾點弊端：一是存在部門分割、權(quán)利交叉以及各自為政、管理低效的問題，構(gòu)成“多龍管水”局面的同時又缺失相應(yīng)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，使得各方在管理上都是以自身利益為主。二是現(xiàn)階段關(guān)于流域水管理問題的法律制度存有缺陷，如，涉及水資源立法雖多，但關(guān)注重點不同，有水資源利用角度的《水法》《河道采沙法》，也有污染防治角度的《水土保持法》《水污染防治法》，不僅權(quán)責(zé)不清晰、難以協(xié)調(diào)，還存在矛盾條款[2]。又比如涉及流域水管理問題最多的《水法》，因為缺少系統(tǒng)而全面的流域立法，致使從流域水管理實踐中摸索出來的有效手段無法得到法律層面上的明確保障，沒有很強(qiáng)的可操作性。

2　綜合管理水環(huán)境與水資源流域的規(guī)劃理念

2.1統(tǒng)籌用水、排水、耗水

對于水資源緊缺的地區(qū)來說，耗水管理是節(jié)水管理的重要內(nèi)容，只有真正將水的蒸騰、蒸發(fā)作用降下來，才能夠?qū)崿F(xiàn)真正意義上的節(jié)水。海河流域的水環(huán)境惡化程度比較高，如果僅僅只是針對包含河道與渤海在內(nèi)的水生態(tài)進(jìn)行單方面修復(fù)，使其達(dá)到污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，也無法使地表水的功能質(zhì)量達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。所以，必須將節(jié)水增流同減少排污結(jié)合在一起進(jìn)行，對排污許可、取水許可采取聯(lián)合審批的方式，只有這樣才是從長遠(yuǎn)角度出發(fā)，徹底改善、解決和修復(fù)水生態(tài)環(huán)境惡化問題的有效途徑。如果從社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層面出發(fā)，就是均衡配置工業(yè)用水、生活用水以及生態(tài)用水，以在保證人與環(huán)境和諧相處的前提下實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.2橫向進(jìn)行整合

在現(xiàn)有行政管理體制的基礎(chǔ)上圍繞水環(huán)境與水資源管理創(chuàng)建綜合管理、合作機(jī)制，并及時進(jìn)行更新，更新時間以一年為宜[3]。同時，還要簽署相應(yīng)的合作交流協(xié)議，注重知識管理的開發(fā)與應(yīng)用，保證排污總量與環(huán)境容量之間相協(xié)調(diào)，并且把排污許可同取水許可相結(jié)合以及長期共享水文數(shù)據(jù)與排污數(shù)據(jù)的行政機(jī)制作為保證。通過以上這些措施就可以實現(xiàn)部門間的橫向整合。對水質(zhì)水量數(shù)據(jù)信息實行整合與共享的機(jī)制給知識挖掘工作提供了真實可靠的數(shù)據(jù)信息。這樣就能夠針對水污染的減少問題以及水生態(tài)修復(fù)問題找到切實可行，且有效的辦法，將省級、市級、縣級與流域等不同層次的用水、耗水與排水（污染）與生產(chǎn)、生活、生態(tài)用水以及入海水這七個總量橫向綁定在一起。

2.3針對水環(huán)境與水資源的綜合管理問題

按照從上至下與從下而上的順序編制不同層次的行動計劃。這里所說的不同層次是指國家層次與省市層次、縣級層次以及流域、子流域?qū)哟?。這樣在制定和分解上文所述七個總量目標(biāo)時就可以最大程度上實現(xiàn)全局目標(biāo)與局部目標(biāo)的協(xié)調(diào)性。所謂自上而下是指立足于流域全局，綜合協(xié)調(diào)流域內(nèi)上游與下游、各河流海灣省市區(qū)的用水、耗水、排水，合理分配節(jié)水目標(biāo)、合理控制污染總量都涵蓋在內(nèi)[4]。此外，CDD—社會驅(qū)動與WUA—農(nóng)民用水協(xié)會的創(chuàng)建與發(fā)展使得與水環(huán)境、水資源有關(guān)利益方參與民主決策的權(quán)利得到了有效保證，在對目標(biāo)分解與實現(xiàn)過程進(jìn)行充分而全面監(jiān)督的同時可以集思廣益，讓行動計劃更有針對性和可行性，并且有效避免了對利益相關(guān)方造成傷害，使政策和管理措施得到有效落實。

3　水環(huán)境與水資源流域綜合管理體制的構(gòu)建

3.1立法方面

3.1.1《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于水的部分將水污染防治與水資源保護(hù)這兩個問題分離開來，奠定了二者分離管理的格局，忽視了原本存在于水環(huán)境管理與水資源管理間相互影響、相互制約的緊密關(guān)系。為此，應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中增設(shè)流域綜合性管理方面的內(nèi)容，將水環(huán)境與水資源結(jié)合在一起實行統(tǒng)籌管理。

3.1.2針對流域水管理問題制定一個與流域特性相適應(yīng)的綜合性《流域管理法》，以此作為對水環(huán)境和水資源流域?qū)嵭芯C合管理的基本法律。基本框架包括總則、流域管理機(jī)構(gòu)有關(guān)內(nèi)容、針對流域管理的財務(wù)制度、水資源開發(fā)和利用的制定與水污染防治制度、節(jié)約使用水資源的制度以及公眾參與流域管理的制度、法律責(zé)任、附則[5]。

3.1.3圍繞各流域特性的不同，如地理位置、流域范圍、徑流量、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等，有針對性地制定不同的保護(hù)制度。舉例來說就是，黃河流域較為突出的問題是水土流失，則管理重點應(yīng)是水土保持；淮河流域較為突出的污染問題，則管理重點應(yīng)該放在污染防治上等。

3.1.4還要注重流域相關(guān)配套法律法規(guī)的建立與完善，比如，各部法律的實施細(xì)則、地方性法規(guī)、地下水管理條例、水污染防治方面的技術(shù)規(guī)范以及節(jié)水用具技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理經(jīng)費征收等。

3.2創(chuàng)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

所謂流域生態(tài)補(bǔ)償，就是針對流域內(nèi)水資源開發(fā)與利用過程中存在的利益分配不公平現(xiàn)象，由中央與下游地區(qū)提供給上游地區(qū)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)上遭受利益損失人員以補(bǔ)償?shù)囊环N法律制度，實質(zhì)上就是重新分配上游、下游地區(qū)政府財政收入的過程，目的是建立起一個公平、合理的激勵機(jī)制，使整個流域效益達(dá)到最佳。在確定流域生態(tài)補(bǔ)償時應(yīng)遵循以下幾個原則：（1）與污染者付費相類似的誰收益誰補(bǔ)償原則；（2）公平公正的原則；（3）補(bǔ)償范圍上要注重全面性以及時間上的持續(xù)性[6]。此外，還可分別從水源保護(hù)區(qū)域水質(zhì)與水量達(dá)標(biāo)與水源保護(hù)區(qū)域日后水質(zhì)與水量進(jìn)一步改善的角度出發(fā)確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，前者包括用于該區(qū)域水源涵養(yǎng)、水土流失治理、水利設(shè)施修建等方面的資金花費；后者包括為保持水量、改善水質(zhì)而花費在生態(tài)保護(hù)項目建設(shè)、環(huán)境污染綜合治理等方面的資金等。生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞接匈Y金補(bǔ)償、實物補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、項目補(bǔ)償與智力補(bǔ)償。

3.3不斷健全公眾參與制度

通過創(chuàng)建由下至上的公眾問政調(diào)查制度、明確公眾在反映、建議與投訴權(quán)利、途徑、程序等方面規(guī)定、創(chuàng)建民進(jìn)會議制度（召集公眾代表與社會團(tuán)體）、完善代表提案制度以及群眾信訪辦理制度、人大代表制度以及政協(xié)委員監(jiān)督檢查制度、實行政務(wù)公開等多種方式不斷完善公眾參與制度[7]。

4　結(jié)語

綜上，水環(huán)境管理與水資源管理間存在著相互影響、相互制約的緊密聯(lián)系，對水資源的開發(fā)和利用會對水環(huán)境造成一定影響，需要把水環(huán)境的自然承載力考慮在內(nèi)；若水環(huán)境遭受到污染與破壞，相應(yīng)地也會對水資源的開發(fā)與利用造成影響，應(yīng)對水環(huán)境與水資源流域采取綜合管理的措施。

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[3]于秀波,姜魯光,譚炳卿,等.水污染聯(lián)防助推淮河流域綜合管理[J].環(huán)境保護(hù),2013,41(13):27-29.

[4]梁靜.河南省淮河流域社會—經(jīng)濟(jì)—水資源—水環(huán)境(SERE)協(xié)調(diào)發(fā)展研究[D].鄭州大學(xué),2014.

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