京津冀環(huán)保協(xié)同執(zhí)法一體化問題研究——以唐山大氣污染為例

史　瑤

（燕山大學(xué)河北秦皇島066000）

京津冀環(huán)保協(xié)同執(zhí)法一體化問題研究——以唐山大氣污染為例

史瑤

（燕山大學(xué)河北秦皇島066000）

“整個(gè)世界是一個(gè)普遍聯(lián)系的有機(jī)整體”同呼吸，共命運(yùn)，面對(duì)京津冀日益嚴(yán)重的大氣污染問題，雖然政府間已采取措施，但仍需精進(jìn)尤其是現(xiàn)行的屬地管理的行政體制在大氣污染治理方面存在嚴(yán)重的缺陷，京津冀區(qū)域發(fā)展失衡，更是加重了大氣問題解決的難度，本文提出，形成制度聯(lián)動(dòng)，行為主體聯(lián)動(dòng)和機(jī)制聯(lián)動(dòng)的國家治理框架下的區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前大氣污染問題的必然選擇，并在此基礎(chǔ)上提出了具體機(jī)制和保障機(jī)制為主要內(nèi)容的大氣污染區(qū)域聯(lián)動(dòng)的防治體系。

制度聯(lián)動(dòng)；大氣污染；防治體系

1　唐山市大氣污染現(xiàn)狀及治理現(xiàn)狀

目前國內(nèi)，特別是京津冀地區(qū)，就在幾年前，我們還天真的認(rèn)為圍繞在我們身邊的只是霧而非霾，還沉溺在這詩情畫意般的煙雨蒙蒙之中時(shí)，孰不知，霧霾早已悄然的進(jìn)入到我們的身邊，侵蝕著我們的健康。

霧霾是指懸浮在大氣之中，肉眼無法分辨的微小塵粒，煙?；螓}粒的集合體，它能使空氣混濁，能見度降到10km以下，其中的微粒子，達(dá)到一定的濃度會(huì)對(duì)人體健康造成極大的威脅，在霧霾微粒中，一些直徑很小的微粒，如PM2.5可直接吸入肺腔，進(jìn)入血液，尤其值得關(guān)注的，如何控制這一顆粒的濃度是空氣污染治理之中的重中之重，京津冀地區(qū)是集首都，大型現(xiàn)代化都市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)翹楚為一體的大型經(jīng)濟(jì)區(qū)，同時(shí)也是霧霾的重災(zāi)區(qū)，如何治理好霧霾，在全國范圍來講是具有示范和帶頭作用的。

根據(jù)歷年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，十余年來，京津冀三省雖然主要污染物濃度值總體呈下降趨勢(shì)，但大氣污染物排放量仍超過環(huán)境容量，各項(xiàng)環(huán)境指標(biāo)大多超出國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)值，作為北京，天津的近鄰——唐山污染程度更是令人堪憂。

唐山市是華北地區(qū)一座以能源為主要生產(chǎn)原料的重工業(yè)城市，大氣污染狀況非常嚴(yán)重。2015年，1月到9月，監(jiān)測天數(shù)273天（有效監(jiān)測天數(shù)271天）達(dá)標(biāo)天數(shù)117天，（一級(jí)天數(shù)9天，二級(jí)天數(shù)108天）達(dá)標(biāo)率43.2%；超標(biāo)天數(shù)154天，（三級(jí)天數(shù)91天，四級(jí)天數(shù)45天，五級(jí)天數(shù)15天，六級(jí)天數(shù)3天）超標(biāo)比率56.8%。在頻繁出現(xiàn)的霧霾天氣中給人們的生活帶來了極大的困擾，控制大氣污染，改善大氣環(huán)境，既有利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時(shí)也有利于社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

從2010年到2015年唐山市大氣污染的數(shù)據(jù)分析來看，各污染物有明顯的季節(jié)變化特征，1月~3月的可吸入顆粒物氮氧化物，二氧化硫含量都比較高，這是由于這期間為采暖期，除了工業(yè)窯爐和鍋爐的大氣中排放大量污染物外，采暖鍋爐的運(yùn)行也使大氣中可吸入顆粒，二氧化硫等數(shù)量增加。此外，冬季氣溫低，雨水少，逆溫現(xiàn)象嚴(yán)重，持續(xù)時(shí)間長，不利于大氣污染物的擴(kuò)散和稀釋，使污染物停留在近空，排放不出去；之后的6個(gè)月污染物含量顯著下降，主要是由于采暖鍋爐停止運(yùn)行，燃煤用量減少，氣溫升高，降雨增多，植被生長茂密，有利于空氣質(zhì)量的提高；10月開始，氣溫降低，大氣污染物含量又呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。

除此之外，唐山市所遭受的污染源還有很多，比如工業(yè)污染源，交通污染，飲食也油煙，道路運(yùn)輸塵埃，建筑施工塵埃。隨著近幾年來建筑行業(yè)的迅速發(fā)展，全市出現(xiàn)了大量的施工工地，建設(shè)初期，施工的道路，大多都是裸露的地面，更有的施工單位在現(xiàn)場攪拌混泥土和砂漿等，造成揚(yáng)塵污染。據(jù)統(tǒng)計(jì)，揚(yáng)塵和土壤塵是對(duì)唐山市TSP貢獻(xiàn)率最大的排放源。

但是在眾多的污染源中，最主要的還是工業(yè)污染源，大氣污染想要得到有效的治理必須控制污染源，北京，天津作為商業(yè)重地，轉(zhuǎn)變自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，將部分污染企業(yè)遷入了河北，特別是唐山市，所以想要行之有效的治理該區(qū)域的大氣污染問題，就必須三方攜手，共同發(fā)展，正所謂同呼吸，共命運(yùn)，但這其中不乏有不少難題等待解決。

2　三地環(huán)保執(zhí)法一體化進(jìn)程中的難點(diǎn)問題

2.1工業(yè)區(qū)域布局劃分不合理

隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，財(cái)政分權(quán)和相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)是激勵(lì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力，而在中央對(duì)地方發(fā)展的考核和評(píng)估中主要是以GDP增長為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，地方官員升職加薪，反之，則不然。這一考核評(píng)估方式的提出是在改革開放初期，一直延續(xù)至今，所以，不言自明，在這種強(qiáng)大的政績觀的推動(dòng)下，官員與官員，地方政府與地方政府之間就開展了一場“政績大比賽”為了能在比賽中取得優(yōu)異的成績，官員們大多也都更愿意引入或者開發(fā)重工業(yè)項(xiàng)目，進(jìn)而過快的和過早的提高地區(qū)的GDP。而這種競爭模式給環(huán)境帶來的不可估量的嚴(yán)重后果。

2000年以來，全國的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)一片大好，尤其是對(duì)于京津冀地區(qū)來講，但在其中卻存在著嚴(yán)重的工業(yè)布局不合理的問題，比如天津和河北，區(qū)域定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式都很相近，都屬于重工業(yè)城市和區(qū)域。本不應(yīng)該對(duì)同一區(qū)域進(jìn)行重復(fù)性的工業(yè)建設(shè)，但在該地區(qū)卻比比皆是，除了上述說的地方政府官員的政績競爭的原因外，還有就是政府對(duì)該地區(qū)的工業(yè)布局的安排不合理，沒有形成有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制和信息共享機(jī)制。

這里需要特別提出的河北地區(qū)的大氣污染特別是唐山的大氣污染，造成污染的原因除了上述觀點(diǎn)，還有就是，這些地區(qū)還承接了北京地區(qū)的高污染企業(yè)，比如一些能源、化工、電力，鋼鐵等等。北京2008年以后工業(yè)二氧化硫排放量呈持續(xù)下降的趨勢(shì)，而后的趨勢(shì)很平穩(wěn)，而唐山市2010以后工業(yè)二氧化硫排放量直線上升，2007年首鋼遷到唐山，并在2010年正式投產(chǎn)，本就以重工業(yè)為主的唐山市又承接轉(zhuǎn)移來的污染密集型產(chǎn)業(yè)使得污染排放量越加嚴(yán)重，所以說也許污染源轉(zhuǎn)移了，短期也許只能給一地的空氣環(huán)境帶來凈化，但是就長期而言，就整個(gè)地區(qū)而言，就大氣污染而言，這種做法無非是飲鴆止渴，并不能從根本上解決問題。

2.2經(jīng)濟(jì)差想吃環(huán)境治理的“霸王餐”

空氣是一種特殊的物品，從心理學(xué)的角度看作一種公共物品，一旦被破壞或者被污染，人們總是先從利己的角度出發(fā)，希望別人，或者是公共權(quán)力來解決?？諝庵允且环N特殊的物品，首先是流動(dòng)，它沒有具體的行政地區(qū)劃分，其次，它的污染造成的后果是該地區(qū)或者是該區(qū)域的污染，從治理難度的角度，屬于較難的治理范圍。而面對(duì)這樣的一種特殊商品，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展差的地區(qū)，它想通過空氣的這種特殊性，一方面因?yàn)镚DP的需要還有政績的需要進(jìn)行高污染高耗能的產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)，造成嚴(yán)重的大氣污染，另一方面，因?yàn)榭諝獾牧鲃?dòng)性，造成了整片區(qū)域的污染，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速地區(qū)和生產(chǎn)生活水平要求高的地區(qū)不得不出臺(tái)相關(guān)政策和資金，加以治理。這樣即達(dá)到了GDP發(fā)展的目的又不用動(dòng)用資金治理的“霸王餐”行為。并沒有達(dá)到協(xié)同發(fā)展的理念，更多的情況是從本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益著手，對(duì)市場準(zhǔn)入制度的概念理解不清，這就導(dǎo)致在跨區(qū)域行政執(zhí)法方面，跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)主體待遇等方面的勢(shì)必會(huì)存在政策性差異和限制，根據(jù)環(huán)境庫茲涅茨倒U曲線，京津冀地區(qū)正處于曲線的前半部分，也就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境不協(xié)調(diào)，環(huán)境治理會(huì)或大或小的影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更為關(guān)鍵的是京津冀地區(qū)缺乏切實(shí)可行的利益補(bǔ)償機(jī)制，這就導(dǎo)致各級(jí)政府為了追求利益本地區(qū)利益的最大化，對(duì)于污染企業(yè)都做出了讓步，都不愿率先關(guān)?；蛉∠?/p>

3　解決措施

3.1理念先行，環(huán)境合作治理

國際關(guān)系理論中有建構(gòu)主義，強(qiáng)調(diào)的就是理念的重要，同樣的，理念的重要性也可以適用現(xiàn)行的環(huán)境治理之中，理念的作用是首要，只有在先進(jìn)環(huán)境治理理論的指導(dǎo)下，制定的政策才是行之有效的，環(huán)境合作治理理論應(yīng)以人和自然的和諧發(fā)展為依據(jù)，追求一種真實(shí)的合作狀態(tài)，而不是順從經(jīng)濟(jì)利益或是政績的誘導(dǎo)。三地環(huán)境治理區(qū)域合作理念的建立，有利于地區(qū)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)一體化的同時(shí)，還能保證環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，建立協(xié)作共贏的合作理念，樹立“生態(tài)管理”和“生態(tài)型政府”的理念，去除“囚徒困境”和“吉登斯悖論”，京津冀環(huán)境治理需要三地政府共同努力是不爭的事實(shí)，政府必須轉(zhuǎn)變思維方式，追求先進(jìn)的環(huán)境理念，構(gòu)建生態(tài)政府，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明。

3.2政府之間合作機(jī)制不斷完善

對(duì)于政府之間的關(guān)系可以用遞接關(guān)系來表示依次是利益關(guān)系，權(quán)力關(guān)系，財(cái)政關(guān)系，公共關(guān)系，而在它們四者之間前者決定后者，以利益關(guān)系最為主要，這也是政府關(guān)系的核心，地方政府要以共同利益為基礎(chǔ)，而利益關(guān)系的協(xié)調(diào)主要是通過溝通，協(xié)調(diào)，談判，區(qū)域環(huán)境治理政治層次的關(guān)鍵所在就是建立以利益協(xié)調(diào)為核心的政府合作協(xié)調(diào)機(jī)制。

環(huán)境治理方面還要實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，機(jī)制想要運(yùn)行需要三地政府在共同承認(rèn)，并出臺(tái)一套完整的關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)募?xì)則，保證資金的準(zhǔn)確和到位。比如一個(gè)地區(qū)率先消減“三高一低”企業(yè)在本地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的比重，由另外兩個(gè)地區(qū)給與一定的資金支持和技術(shù)支持，進(jìn)而保障環(huán)境政策的順利運(yùn)行建立科學(xué)合理成分推制，在進(jìn)行區(qū)域整體的環(huán)境治理時(shí)，合作成本，環(huán)保成本，行政成本由三地分推，按照發(fā)展水平，收益狀況和責(zé)任來公平分配。

4　結(jié)語

京津冀環(huán)境治理的關(guān)鍵是政府協(xié)作。資源的合理重組，協(xié)同發(fā)展的過程，同時(shí)政府之間還應(yīng)建立一種競爭，監(jiān)督共贏的新型政府關(guān)系和合作交流機(jī)制，增強(qiáng)三地政府之間的環(huán)保技術(shù)交流與合作，從而為解決環(huán)境問題提供堅(jiān)強(qiáng)后盾。