當(dāng)前城市邊緣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)探討

李進(jìn)　魏巍

（云南遠(yuǎn)科土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司云南昆明650201）

當(dāng)前城市邊緣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)探討

李進(jìn)魏巍

（云南遠(yuǎn)科土地整治規(guī)劃設(shè)計(jì)有限公司云南昆明650201）

本文以城市邊緣土地利用總體規(guī)劃為基點(diǎn)，切入實(shí)施評(píng)價(jià)課題，述內(nèi)涵、析問題、尋良策，旨在為加強(qiáng)土地資源建設(shè)，增強(qiáng)城市邊緣土地利用實(shí)效提供有力的理論支撐。

城市邊緣；土地利用；規(guī)劃；評(píng)價(jià)

2015年12月8日，國土資源部審議并原則通過了《〈全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）〉調(diào)整方案》。該方案對(duì)加強(qiáng)土地宏觀調(diào)控、推進(jìn)節(jié)約集約用地、審核規(guī)范開發(fā)區(qū)用地作了進(jìn)一步明確，對(duì)下步整合生產(chǎn)、生活、生態(tài)資源配置提出了具體要求。近年來，我國在加快城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，將城市邊緣土地利用納入總體發(fā)展規(guī)劃，不斷創(chuàng)新實(shí)施方法和運(yùn)行路徑，土地利用總體規(guī)劃取得了一定實(shí)效。客觀來講，城市邊緣土地作為城郊協(xié)調(diào)的前沿地帶，總體規(guī)劃的復(fù)雜性、調(diào)整任務(wù)的艱巨性、區(qū)域供需的不平衡性較為突出，對(duì)土地利用密度和強(qiáng)調(diào)的控制帶來了一定難度。當(dāng)前，對(duì)于如何提升城市邊緣土地利用總體規(guī)劃效能，國家有規(guī)定，國土部門有要求，各地也有相應(yīng)的落實(shí)辦法。然而，在推進(jìn)落實(shí)進(jìn)程中，有一個(gè)需要理性思考并審慎把握的關(guān)鍵點(diǎn)，這就是城市邊緣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)。

1城市邊緣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的內(nèi)涵

城市邊緣土地，通常是指處于城鄉(xiāng)中間，承載物資流通功能，兼具城市輻射效應(yīng)，呈現(xiàn)非均質(zhì)周期性發(fā)展的區(qū)域。在當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)背景下，其區(qū)位的特殊性、功能過渡性、推進(jìn)的動(dòng)態(tài)性、利用類型的復(fù)雜性日益突出。對(duì)城市邊緣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)，就是基于建設(shè)用地比重大、多功能、矛盾尖銳等特點(diǎn)，運(yùn)用成對(duì)比較、綜合評(píng)價(jià)、統(tǒng)計(jì)分析等方法，了解城市邊緣土地利用詳情，分析總體規(guī)劃的制約性因素，評(píng)價(jià)實(shí)施的成果。在其體系構(gòu)建上，由土地所屬管理單位，分結(jié)果、效益、效力評(píng)價(jià)三個(gè)層面，融合規(guī)劃編制、方案等要素，系統(tǒng)評(píng)價(jià)總體規(guī)劃實(shí)施情況。

2當(dāng)前城市邊緣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)存在問題

基于當(dāng)前城市邊緣土地日漸減少、用地布局混亂、缺乏有效管理等問題，早在中國第二輪（1996－2010年）土地利用總體規(guī)劃中，就將嚴(yán)格管理土地、加強(qiáng)全面規(guī)劃修編納入其中。目前，仍然顯性存在三個(gè)方面的問題：（1）將其混同于泛性的土地規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)，導(dǎo)致概念不清、抓手不實(shí)，淡化了利用總體規(guī)劃的特殊性；（2）城市邊緣土地利用總體規(guī)劃作為我國土地規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)其規(guī)劃前、規(guī)劃編制過程的評(píng)價(jià)因素較少，導(dǎo)致實(shí)施評(píng)價(jià)要素不全，缺乏具體的評(píng)價(jià)思路辦法；（3）評(píng)價(jià)主體獨(dú)立性不強(qiáng)，片面追求數(shù)量化，造成實(shí)施評(píng)價(jià)統(tǒng)計(jì)口徑不一，避重就輕，從而影響了評(píng)價(jià)的質(zhì)量。

3提升城市邊緣土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的有效路徑

3.1融入規(guī)劃理念，增強(qiáng)評(píng)價(jià)主體的獨(dú)立性

當(dāng)前，一些城市用地粗放性擴(kuò)張，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了用地的合理值，加之缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃和統(tǒng)籌，導(dǎo)致盲目開發(fā)，用地結(jié)構(gòu)不夠合理。針對(duì)這一些問題，要運(yùn)用信息反饋機(jī)理，融入動(dòng)態(tài)規(guī)劃理論，改變當(dāng)前由行政部門或編修單位實(shí)施的現(xiàn)狀。尤其要從健全組織領(lǐng)導(dǎo)、理論體系、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系入手，推進(jìn)土地利用規(guī)劃學(xué)科發(fā)展和城市邊緣土地合理利用進(jìn)程，提升評(píng)價(jià)質(zhì)量效益。要結(jié)合城鄉(xiāng)土地利用類型復(fù)雜多樣的實(shí)際，守住耕地面積，有針對(duì)性制定完善土地利用總體規(guī)劃，改善用地結(jié)構(gòu)，拓展其城鄉(xiāng)雙重功能，明確評(píng)價(jià)的組織與實(shí)施主體，細(xì)化評(píng)價(jià)任務(wù)，充分調(diào)動(dòng)民眾參與的積極性與主動(dòng)性。要充分社會(huì)監(jiān)督功能，運(yùn)用考評(píng)載體，對(duì)評(píng)價(jià)主體進(jìn)行定期的考核與評(píng)定，確保評(píng)價(jià)主體功能不減，標(biāo)準(zhǔn)不降。

3.2完善評(píng)價(jià)要素，增強(qiáng)實(shí)施評(píng)價(jià)的內(nèi)涵性

城市邊緣土地利用總體規(guī)劃，涵容內(nèi)容多，涉及領(lǐng)域廣、協(xié)調(diào)配合性強(qiáng)。要增強(qiáng)其利用總體規(guī)劃的針對(duì)性、可操作性和實(shí)效性，就必須緊盯城市邊緣土地這一過渡性地帶，遵循生態(tài)保護(hù)的原則，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)性研究，著重從完善評(píng)價(jià)要素入手，不斷健全實(shí)施評(píng)價(jià)體系，增強(qiáng)規(guī)劃調(diào)整和修編的內(nèi)涵。要結(jié)合我國土地利用規(guī)劃總原則，從總體規(guī)劃結(jié)果、效益、效力層面，明確實(shí)施評(píng)價(jià)者、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，豐富實(shí)施評(píng)價(jià)體系要素。尤其要在效果和執(zhí)行指標(biāo)方面，與城市邊緣化土地評(píng)價(jià)目的相結(jié)合，綜合衡量社會(huì)公眾認(rèn)知度，優(yōu)化規(guī)劃編制手段，構(gòu)建指標(biāo)量化模型、優(yōu)化評(píng)價(jià)方法，強(qiáng)化總體規(guī)劃法律地位，增強(qiáng)體系運(yùn)行的公開性和有效性。

3.3建立監(jiān)測(cè)機(jī)制，增強(qiáng)體系運(yùn)行的科學(xué)性

城市邊緣土地，利用類型多，逆向轉(zhuǎn)換成本大，開發(fā)與耕地矛盾突出，對(duì)其利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)是我國土地管理中的新課題。針對(duì)當(dāng)前信息運(yùn)行不順暢、規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)介入時(shí)點(diǎn)不準(zhǔn)確、內(nèi)外評(píng)價(jià)機(jī)制銜接不緊密等問題，要以完善規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)內(nèi)容為基點(diǎn)，明確實(shí)施評(píng)價(jià)各項(xiàng)指標(biāo)，進(jìn)一步健全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確介入時(shí)點(diǎn)，優(yōu)化資源配置，尤其是在城市邊緣土地的外部評(píng)價(jià)上，推廣使用3S技術(shù)，豐富評(píng)價(jià)方法，充分調(diào)動(dòng)立法、司法、投資等部門參與的積極性，通過組織力量的帶動(dòng)與牽引，促進(jìn)外部評(píng)價(jià)運(yùn)行有序。在對(duì)城市邊緣土地的內(nèi)部評(píng)價(jià)上，要實(shí)現(xiàn)圖數(shù)一致，最大化挖掘土地利用信息潛能，切實(shí)加強(qiáng)總體規(guī)劃監(jiān)測(cè)工作，并通過土地利用結(jié)構(gòu)的變化，推動(dòng)實(shí)施評(píng)價(jià)功能的調(diào)整，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用。

[1]魏振,蒲春玲,王琰,劉志有,李強(qiáng),王雅寧.阜康市新一輪土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)[J].黑龍江農(nóng)業(yè)科學(xué),2015(1).

[2]林榕麗,吳春霞.縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)研究[J].才智, 2015(3).

[3]欒喬林,熊昌盛,黃朝明,韋仕川.基于多目標(biāo)的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué),2015(9).

李進(jìn)（1983—），女，山東菏澤人，學(xué)士，助理工程師，從事國土資源可持續(xù)利用與發(fā)展。