水排污許可證制度下的違法經(jīng)濟(jì)處罰機(jī)制研究

馮賀麟

（遼寧省朝陽市龍城區(qū)環(huán)保局遼寧朝陽122000）

水排污許可證制度下的違法經(jīng)濟(jì)處罰機(jī)制研究

馮賀麟

（遼寧省朝陽市龍城區(qū)環(huán)保局遼寧朝陽122000）

隨著現(xiàn)代工業(yè)化社會(huì)的不斷推進(jìn)，環(huán)境污染問題日益成為制約社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾。水排污許可證制度是控制污染物排放的國家性法律制度，而其中規(guī)定的違法經(jīng)濟(jì)處罰機(jī)制是保障環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)政策順利貫徹落實(shí)的法律保障，也是水排污許可證制度中的核心組成部分之一。當(dāng)前我國水排污觸發(fā)機(jī)制中存在諸多問題，比如處罰原則、評(píng)估依據(jù)以及處罰標(biāo)準(zhǔn)不明確、可執(zhí)行性差、經(jīng)濟(jì)處罰力度小、違法成本低等，為污染物排放單位的約束性和威懾性較弱。因此必須改革當(dāng)前水排污許可證制度下的違法經(jīng)濟(jì)處罰機(jī)制，增強(qiáng)法律的威懾性和約束性，從而為環(huán)境保護(hù)政策的貫徹實(shí)施保駕護(hù)航。

資源節(jié)約與環(huán)保；水排污許可證制度；違法經(jīng)濟(jì)處罰機(jī)制

雖然我國在環(huán)境保護(hù)方面，法律法規(guī)和政策方針從未松懈過，但是仍然有不少企業(yè)存在偷排、直排等問題。我國各省都頻繁出現(xiàn)水污染排放超標(biāo)事件，比如2005年吉林石化爆炸引發(fā)的松花江水污染事件，2010年福建紫金礦業(yè)的重大水污染排放事件，如此頻發(fā)的水污染事故不得不讓我們反思我們現(xiàn)行的水排污許可證制度是否存在問題。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)調(diào)查顯示我國企業(yè)環(huán)境違法成本非常低，與環(huán)境治理成本相比，已是小巫見大巫。在當(dāng)前的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，排污者一般都是依靠國家給定的排污標(biāo)準(zhǔn)規(guī)章制度規(guī)范自己的排污性行為，而當(dāng)前我國排污事件頻發(fā)的原因很大程度上與經(jīng)濟(jì)處罰標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)缺乏約束性和威懾性有關(guān)。

1研究方法

1.1研究?jī)?nèi)容

本文主要以江蘇省昆山市為調(diào)研對(duì)象，針對(duì)昆山市環(huán)保部門以及重點(diǎn)企業(yè)管理人員進(jìn)行訪談，在相關(guān)文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上，采用對(duì)比法、綜合法等多種研究方法，以水污染物排放為重點(diǎn)，對(duì)中國水排污許可證制度的經(jīng)濟(jì)出發(fā)制度存在的問題進(jìn)行深入而細(xì)致的研究，為相關(guān)立法部門和決策部門制定科學(xué)合理的法律法規(guī)提供切實(shí)可靠的理論依據(jù)，為完善中國排污許可證制度中的經(jīng)濟(jì)處罰制度提出改進(jìn)建議。

1.2調(diào)研對(duì)象

本文調(diào)研和訪談的對(duì)象為江蘇省昆山市環(huán)保局相關(guān)部門以及當(dāng)?shù)刂饕乃廴疚锱盼燮髽I(yè)的管理人員。根據(jù)江蘇省自己的管理體制，針對(duì)昆山市環(huán)保局的訪談對(duì)象包括污防處、法規(guī)處、監(jiān)察隊(duì)、總量處、當(dāng)?shù)丨h(huán)境科學(xué)院等，當(dāng)?shù)刂饕乃廴疚锱欧牌髽I(yè)涵蓋了電力企業(yè)、鋼鐵企業(yè)、石油化工企業(yè)、造紙企業(yè)、汽車制造企業(yè)等等。

1.3城市選取

本文選取了江蘇省昆山市環(huán)保局及當(dāng)?shù)氐乃廴疚锱欧牌髽I(yè)。

2結(jié)果與討論

2.1江蘇省昆山市水排污許可證違法經(jīng)濟(jì)處罰制度現(xiàn)狀

下面本文將注意列舉昆山市環(huán)保局公布的7起典型環(huán)境違法案件。

案件一：2月4日張浦鎮(zhèn)某村電鍍加工作坊擅自使用未經(jīng)過環(huán)保審批的設(shè)備加工鍍鋅五金件，加工過程中未建設(shè)配套污水處理設(shè)施，導(dǎo)致生產(chǎn)中的廢水直接排放在車間地面，后由車間南側(cè)圍墻小洞的化糞池進(jìn)入菜地水溝，最后進(jìn)入河道。昆山市環(huán)保局將其違法電鍍?cè)O(shè)備查封扣押。

案件二：1月15日昆山市環(huán)保局發(fā)現(xiàn)某塑膠有限公司的排水樣中磷濃度超標(biāo)，隨后發(fā)出責(zé)令警告書。3月9好對(duì)該企業(yè)再出檢查，磷濃度依然超標(biāo)。環(huán)保局決定對(duì)該公司實(shí)施按日連續(xù)處罰，共計(jì)罰款1.0962萬元。

案件三：昆山市環(huán)保局對(duì)某電子材料公司實(shí)行日常檢查，發(fā)現(xiàn)化學(xué)需氧量日排放總量超標(biāo)，為此環(huán)保局責(zé)令該公司在2月3日至5月3日期間限制生產(chǎn)、降低產(chǎn)量。

案件四：昆山市環(huán)保局在日常檢查中發(fā)現(xiàn)一輛機(jī)動(dòng)車尾氣排放不合格，但是換了一家檢測(cè)公司，尾氣檢測(cè)合格。經(jīng)過對(duì)該檢測(cè)公司進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該公司涉嫌認(rèn)為降低檢測(cè)數(shù)值使得檢測(cè)報(bào)告合格，隨后對(duì)該檢測(cè)公司處以3萬元罰款的行政處罰決定。

案件五：今年2月份，昆山市環(huán)保局發(fā)現(xiàn)某電子科技公司廢氣治理設(shè)施不正常運(yùn)行，環(huán)保局責(zé)令其整改，并處罰5萬元。

案件六：某材料公司被檢查出建設(shè)項(xiàng)目未經(jīng)過環(huán)保局驗(yàn)收就投入生產(chǎn)，責(zé)令其停產(chǎn)，并處罰4萬元。

案件七：某家具公司建設(shè)項(xiàng)目為獲得批準(zhǔn)擅自建設(shè)壓合、貼皮、打磨、噴漆等工段，產(chǎn)生的粉塵、廢棄采用強(qiáng)排風(fēng)直排的方式外排。環(huán)保局責(zé)令停產(chǎn)，并處罰5萬元。

2015年1月至5月，昆山市共處罰80家水污染超標(biāo)企業(yè)，共處罰金額414萬元。昆山市環(huán)保局公布以上7起典型環(huán)境違法案件。在這些環(huán)境違法案件中，即存在企業(yè)環(huán)境違法，也存在個(gè)人環(huán)境違法行為。昆山市排污超標(biāo)企業(yè)眾多，涉及到廢水、廢氣、廢渣、粉塵等多個(gè)方面去，其中水污染物占據(jù)絕大部分。從昆山市對(duì)污染物排放超標(biāo)的企業(yè)的經(jīng)濟(jì)處罰來看，經(jīng)濟(jì)處罰力度偏小，不足以起到約束和威懾作用，比如案件二中該塑膠公司屢教不改，排水樣中的污染物屢次超標(biāo)，但是環(huán)保局對(duì)其的經(jīng)濟(jì)處罰只有1萬元左右。而美國的《清潔水法》對(duì)水污染處罰特別嚴(yán)重，對(duì)于故意制造危險(xiǎn)者，罰款250000美元或15年監(jiān)禁，或者兩項(xiàng)疊加，對(duì)違法機(jī)構(gòu)罰款達(dá)到1000000美元，再犯則翻倍[1]。

2.2我國水污染物排放違法經(jīng)濟(jì)處罰機(jī)制存在問題

2.2.1處罰力度小，難以起到約束和威懾作用。我國的《行政處罰條例》指在糾正違法行為，并指明沒收違法所得，但是我國的法律并沒有對(duì)違法所得有明確的界定[2]。我國2008年的《水污染防治法》雖然在處罰力度有了提升，罰款總額提高至100萬元，但是對(duì)于個(gè)別企業(yè)而言仍然表現(xiàn)為力度不夠。比如某印染廠的污染治理成本為2萬余元，一年為1000萬元，但是按照規(guī)定處罰金額不能超過100萬元，這還不到治理成本的1/10[3]。

2.2.2絕對(duì)靜態(tài)的處罰模式激勵(lì)性不強(qiáng)。我國的法律只針對(duì)一次違法行為，而忽視了違法行為危害程度的持續(xù)時(shí)間，這也大大降低了違法者的違法成本，這種屬于一次性絕對(duì)凈值的額度設(shè)定方式。與美國的環(huán)境保護(hù)法相比，美國雖然規(guī)定了罰款上限，但是罰款形式有所不同，美國規(guī)定了每日罰款，是相對(duì)動(dòng)態(tài)的，而我國屬于總額罰款，是絕對(duì)靜態(tài)的。美國的動(dòng)態(tài)罰款模式考慮了違法行為的持續(xù)時(shí)間和違法后果，形成了違法歷史的追究制度，加大了對(duì)違法者的威懾力和約束力[4]。

2.2.3缺乏合理的判定依據(jù)，處罰手段單一，可執(zhí)行力度差。我國2008年的《水污染防治法》沒有給出詳細(xì)的罰款原則和裁量依據(jù)，很多都以“情節(jié)嚴(yán)重者”概括，使得處罰條例實(shí)行起來效果較差，處罰得不到有效落實(shí)。水污染制度中設(shè)計(jì)到行政處罰、民事處罰以及刑事處罰，但是只有行政處罰的可操作性較好，其余都缺乏相關(guān)具體規(guī)定和依據(jù)。處罰方式涉及到責(zé)令限期改正、吊銷執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉等方式，但是對(duì)于監(jiān)禁等更嚴(yán)厲的方式?jīng)]有涉及。

2.3我國水排污許可證制度的違法經(jīng)濟(jì)處罰機(jī)制的改建意見

2.3.1設(shè)定明確的處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大處罰力度，提高確定性和效率性。國家立法部門和相關(guān)監(jiān)管部門要實(shí)現(xiàn)設(shè)定處罰標(biāo)準(zhǔn)，加大處罰力度，科學(xué)計(jì)算出處罰金額，提升經(jīng)濟(jì)處罰的規(guī)范性、效率性以及確定性。處罰力度的重新確定是一個(gè)長(zhǎng)期而復(fù)雜的過程，可以先給出處罰標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算公式以及參考范圍。此外環(huán)保局要引入最有處罰倍率理論，這是一個(gè)不斷試錯(cuò)而接近最佳方案的方法，以比率處罰和倍率處罰確定處罰標(biāo)準(zhǔn)，可以根據(jù)實(shí)際情況靈活調(diào)整，確保相對(duì)成本的實(shí)效性。

2.3.2實(shí)行遞進(jìn)處罰執(zhí)行制度。針對(duì)“情節(jié)不是很嚴(yán)重”、“影響并不惡劣”可以先行通告批評(píng)并責(zé)令限期改正，然后下達(dá)警告書公示，給予企業(yè)上訴期。如果企業(yè)在期限內(nèi)沒有上述其拒絕不執(zhí)行處罰，可以起訴該企業(yè)，并墻紙執(zhí)行經(jīng)濟(jì)處罰。如果構(gòu)成嚴(yán)重危害，要按照法律對(duì)其查封并搜集政策對(duì)相關(guān)單位和負(fù)責(zé)人進(jìn)行處罰。2.3.3建立合理的處罰評(píng)估機(jī)制和調(diào)整機(jī)制。每3~5年處罰效果和處罰社會(huì)成本要進(jìn)行調(diào)整。

3結(jié)語

中國自從開展排污許可證試點(diǎn)以來，許多地方在法律法規(guī)之上的貫徹執(zhí)行上表現(xiàn)積極而創(chuàng)新，在增強(qiáng)企業(yè)環(huán)保守法觀念、促進(jìn)企業(yè)排放合格方面有一定的作用。但是我國頻發(fā)的污染物排放超標(biāo)事件不得不令我們反思我國的排污經(jīng)濟(jì)處罰機(jī)制的漏洞。為此我國要加大處罰力度，促進(jìn)處罰執(zhí)行制度改革，使排污許可制度真正起到環(huán)境保護(hù)的作用。

[1]宋國君,韓冬梅,王軍霞.中國水排污許可證制度的定位及改革建議[J].環(huán)境科學(xué)研究,2012,09:1071-1076.

[2]韓冬梅,宋國君.基于水排污許可證制度的違法經(jīng)濟(jì)處罰機(jī)制設(shè)計(jì)[J].環(huán)境污染與防治,2012,11:86-92.

[3]段菁春,云雅如,王淑蘭,陳振興,彭艷春,胡君,柴發(fā)合.中國排污許可證制度執(zhí)行現(xiàn)狀調(diào)查[J].環(huán)境科學(xué)與管理,2012,11:16-20.

[4]趙若楠,李艷萍,扈學(xué)文,白璐.排污許可證制度在環(huán)境管理制度體系的新定位[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì),2014,12:137-141.

馮賀麟(1986—)，男，漢族，遼寧省朝陽市人，大學(xué)學(xué)士，2009年畢業(yè)沈陽化工大學(xué)，主要從事環(huán)保局環(huán)境工作。