甘肅省農業(yè)水權制度改革實踐探析

胡艷超，劉定湘，劉小勇，郎勱賢

（1.北京中水潤澤咨詢有限公司，100038，北京；2.水利部發(fā)展研究中心,100054,北京）

甘肅省農業(yè)水權制度改革實踐探析

胡艷超1，劉定湘2，劉小勇2，郎勱賢2

（1.北京中水潤澤咨詢有限公司，100038，北京；2.水利部發(fā)展研究中心,100054,北京）

甘肅省作為我國典型的干旱缺水農業(yè)大省，近年在水資源使用權確權登記、水權交易流轉、相關制度建設等方面率先取得突破，為全國層面推進水權制度建設提供了大量能推廣、可復制的經(jīng)驗。在分析甘肅省農業(yè)水權制度建設現(xiàn)狀和典型地區(qū)農業(yè)水權制度改革實踐的基礎上，剖析了甘肅省農業(yè)水權制度改革存在的問題，并就推動全國缺水地區(qū)農業(yè)水權制度改革提出了相關建議。

農業(yè)水權；改革實踐；甘肅

我國農業(yè)用水量占全國用水總量的60%以上，農業(yè)用水效率與國外先進水平相比仍有一定差距，節(jié)水潛力巨大。農業(yè)水權制度是從供給側促進農業(yè)節(jié)水的重要手段。2016年《國務院辦公廳關于推進農業(yè)水價綜合改革的意見》提出要建立農業(yè)水權制度，實行總量控制。甘肅省作為我國典型的干旱缺水農業(yè)大省，近年，以協(xié)調好水資源開發(fā)利用與節(jié)約保護的關系為核心，深入推進水權制度改革，倒逼用水機制，取得顯著成效。

一、甘肅省水權制度建設沿革與現(xiàn)狀

甘肅省地處我國西北干旱區(qū)，年平均降水量只有277 mm，降雨稀少且時空分布不均，水資源總量短缺、供需矛盾突出，占全部生產(chǎn)用水80%的農業(yè)灌溉用水效率僅為53%。為改變傳統(tǒng)水資源管理方式，促進農業(yè)節(jié)水，甘肅省早在2001年就在張掖市開展了初始水權逐級分配和總量控制與定額管理制度建設，并在農戶間創(chuàng)新地探索了以水票為載體的水權交易實踐。2004年，甘肅省在河西地區(qū)開展節(jié)水型社會建設，在試點區(qū)建立了與用水權控制相適應的水資源管理體系。此后，甘肅省編制完成了《甘肅省行業(yè)用水定額》和《甘肅省地級行政區(qū)水資源總量控制指標》，通過總量控制和定額管理在全省范圍內初步建立了水權約束機制。

2011年，甘肅省出臺《加快水利改革試點方案》，提出按照 “明晰水權、總量控制、效率優(yōu)先、定額管理”的原則，在水資源緊缺地區(qū)按照流域、區(qū)域、灌區(qū)、農戶自上而下逐級明晰初始水權到畝、戶，頒發(fā)水權證書，探索建立水權交易制度，鼓勵農業(yè)用水戶通過水權流轉獲得節(jié)水收益。2012年，甘肅省《進一步推進農業(yè)水價綜合改革實施意見》（甘發(fā)改商價〔2012〕1620號）中進一步提出，要在井灌區(qū)、井河混灌區(qū)采取總量控制等措施，從嚴配置地下水初始水權。在一系列政策文件的指導下，甘肅省農業(yè)水權制度建設逐步深化。

2015年，甘肅省依托農業(yè)水價綜合改革，在試點區(qū)開展水權制度建設，完成了用水權在區(qū)縣、灌區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、協(xié)會和用水戶等層面的逐級分配，并逐戶核發(fā)水權證，探索了包括用水戶間、協(xié)會間、灌區(qū)間、政府回購等多種水權交易形式，農業(yè)水權轉讓有序開展。同時，《甘肅省疏勒河流域水權試點方案》得到批復，甘肅省成為我國7個水權交易試點之一，探索水權交易流轉模式。隨著試點工作的開展，將進一步由點及面地推動全省農業(yè)水權制度建設。

二、甘肅省典型地區(qū)農業(yè)水權制度改革實踐

2015年，甘肅省在涼州區(qū)、民勤縣、高臺縣等地開展農業(yè)水價綜合改革，水權制度建設作為改革任務之一在試點地區(qū)廣泛開展并取得顯著成效，在農業(yè)水權分配、水權交易方面積累了大量可復制、可推廣的經(jīng)驗。

1.涼州區(qū)

涼州區(qū)是我國內陸河流域人口密度最大、人均水資源占有量最少的地區(qū)之一。在資源環(huán)境約束下，涼州區(qū)圍繞水資源稀缺這一主線，完善初始水權分配方式，強化水權控制和定額管理，形成水權倒逼機制，取得積極進展。

水權分配方面，灌區(qū)按四級水權分配制度將水權從灌區(qū)水管單位逐級分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)水資源管理辦公室或水管站、農民用水戶協(xié)會、農民用水小組、用水戶至用水地塊。細化輪次供用水計劃，明確輪次灌溉作物、灌水時間、灌水定額，開展用水審計，嚴格按照先確權、再計劃，先申請、再分配，先購票（卡）、再配水的程序，控制用水總量和定額。為解決因農戶之間承包土地面積差異較大而存在“按需供水”問題，涼州區(qū)以法定面積為基礎，對人均法定面積小于1畝（1畝= 1/15 hm2，下同）的按人均1畝配置水權，對人均法定面積在1～2畝的村組，按實有法定面積配置水權；對人均法定面積超出2畝的村組，按2畝配置水權，嚴控農業(yè)用水總量，提高用水效率。

水權交易方面，鼓勵農業(yè)向農業(yè)、農業(yè)向工業(yè)或其他非農行業(yè)交易。但為了統(tǒng)籌區(qū)域內年度用水總量，保障生態(tài)安全，分配的生態(tài)水權不得轉讓；農業(yè)用水水權向非農行業(yè)長期轉讓的，必須進行水資源論證，且轉讓的只能是用水戶長期擁有的基本水權。水權交易價格以政府核定的水資源費和水費價格為基本水價，不得低于基本水價。節(jié)約水量不能交易時，由政府根據(jù)有關規(guī)定，按基本水價的120%回購。

2.民勤縣

民勤縣地處內陸腹地，屬典型的大陸性氣候，氣候干旱、降雨稀少、蒸發(fā)強烈。為提高水資源利用效率和效益，民勤縣緊密結合“設施農牧業(yè)+特色林果業(yè)”主體生產(chǎn)模式，以提高農業(yè)用水效益為導向，開展水權制度改革，綜合灌溉定額顯著降低。

水權分配方面，實行“兩結合兩控制五分配一細化”的水權分配辦法。農業(yè)水權與土地承包經(jīng)營權相結合，與河流來水豐平枯情況相結合；嚴格用水總量控制和灌溉面積控制；細化16類農作物配水定額，并將配水量具體到每眼機井和灌溉輪次，實行逐井、逐輪次水量電量全過程控制，確保水權總量不突破。緊密結合“設施農牧業(yè)+特色林果業(yè)”主體生產(chǎn)模式，水權配置優(yōu)先向高效益作物傾斜，建立了抗旱高峰期優(yōu)先向高效益作物供水機制，限制畝均收入在2 000元以下、效益在 5元/m3以下的種植作物水權，大力壓減小麥等高耗水低效益作物面積。

水權交易方面，高度重視信息化對農業(yè)用水管理及水權制度改革的支撐作用，在水務部門、水管處、協(xié)會、用水小組逐級搭建有形的水權交易平臺，實現(xiàn)水權一站式交易。積極探索了寄售、預購、兌換、寄存等水權交易形式，水權交易價格均由交易雙方自主協(xié)商，有力地促進了水權水市場發(fā)展。

3.高臺縣

高臺縣位于河西走廊中部，黑河干流中游下段，水土資源相對豐富，因此相較涼州與民勤試點，在用水總量控制與農業(yè)水權分配方面并不突出。但在農業(yè)水權交易方面，高臺縣充分發(fā)揮政府與市場兩只手的力量，推行水權依托地權流轉，有力地推動了水權交易市場發(fā)展。

為控制農業(yè)水權交易可能對區(qū)域內地下水補給和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響，高臺縣規(guī)定因采取節(jié)水措施或調整產(chǎn)業(yè)結構而節(jié)約水的水量，在不侵占糧食基本生產(chǎn)用水和生態(tài)用水的前提下，可以進行水權轉讓；但水權不準跨縣、跨灌區(qū)轉讓；轉讓水量原則上不超過協(xié)會總用水量的5%。地下水水權出讓時，水行政主管部門和灌區(qū)管理單位本著生態(tài)為主的原則，具有優(yōu)先回購權，回購的水量主要用于生態(tài)環(huán)境建設。水權轉讓價格由雙方自行協(xié)商，政府回購價格不低于用戶購買水價。

出臺相關政策，推行水權與土地承包經(jīng)營權相匹配，水權附著于地權流轉。即根據(jù)土地承包經(jīng)營權的法定耕地確定水權，土地承包經(jīng)營權流轉的，且土地使用性質沒有變化的，水權隨地權自動流轉。通過這種方式，提高了農業(yè)種植大戶承包土地的積極性，有利于其大規(guī)模實施節(jié)水灌溉措施，實現(xiàn)節(jié)水效益，提高節(jié)水積極性。

三、甘肅省農業(yè)水權制度改革存在的問題

總體看，甘肅省典型地區(qū)農業(yè)水權制度建設在水權分配方案編制、農業(yè)用水逐級確權等方面取得了顯著成效，積累了豐富經(jīng)驗，但在農業(yè)水權交易及其邊界條件建設等方面還存在一些問題，給進一步深化農業(yè)水權制度改革造成不利影響。

1.農業(yè)水權定額普遍偏低

為逐步減輕水資源嚴重不足的現(xiàn)狀，甘肅省嚴格落實農業(yè)用水總量控制指標，確定的農業(yè)灌溉定額普遍不高。如民勤縣灌溉定額為415 m3/畝，涼州農田凈灌溉定額為336 m3/畝，高臺縣友聯(lián)灌區(qū)為447 m3/畝，僅夠滿足基本的農業(yè)生產(chǎn)用水需求，在大水漫灌的生產(chǎn)方式下，農民普遍處于無水可節(jié)的狀態(tài)。受成本影響，高效節(jié)水灌溉等措施在短期內不能廣泛施行，對一般農戶而言，農業(yè)水權交易及其所能帶來的收益并無實際意義。

2.農業(yè)水權交易仍以政府主導

考慮到農業(yè)用水對生態(tài)安全與國家糧食安全的重要意義，目前我國水權分配與交易主要在政府主導下進行，市場作用不明顯。如高臺縣規(guī)定農業(yè)水權不準跨縣、跨灌區(qū)轉讓，轉讓水量原則上不超過協(xié)會總用水量的5%；村與村之間及村組以下進行水權交易的，需要在灌區(qū)監(jiān)管下進行；同一灌區(qū)不同渠系之間交易的，需經(jīng)兩渠系協(xié)商同意報灌區(qū)核準后方可進行。在定價方面，部分地區(qū)對交易部分水量執(zhí)行最低和最高限價。

3.農業(yè)水權交易邊界條件不充分

目前甘肅省農田水利基礎設施仍不健全、灌溉體系不完善，灌溉需求無法有效滿足與農業(yè)用水定額不高之間的矛盾，使得水權交易基礎十分薄弱。在當前我國土地碎片化經(jīng)營模式下，逐戶核定水權的管理成本和監(jiān)督成本較高，很多地區(qū)沒有資金逐戶安裝計量裝置，無法監(jiān)控每個農戶用了多少水，水權證、水權制度形同虛設。高臺等地區(qū)無相應調蓄設施，結余水量無法儲存，交易的水量得不到保證，無法進行水權回購及跨行業(yè)間水權交易。此外，與農業(yè)水權轉讓相配套的節(jié)水激勵機制尚不完善，農業(yè)節(jié)水與農民增收不匹配，導致農民節(jié)水動力不足，不愿或不能進行水權交易。

4.農業(yè)水價水平總體偏低

水價是調節(jié)水資源利用效率的經(jīng)濟杠桿，對由市場供需關系決定的水權交易具有重要影響。促進水權交易的核心驅動是經(jīng)濟效益，農戶因為節(jié)水可以獲得更高的經(jīng)濟利益而產(chǎn)生節(jié)水動力。而交易部分水量價值的衡量是建立在基本水價的基礎上。如果水價過低，對用水戶而言不需要花費太多即可獲得水資源，農戶節(jié)水和水權交易的積極性受挫。總體看目前甘肅省農業(yè)水價水平仍處于較低水平，與成本不符，尤其是高揚程抽水灌區(qū)水價成本倒掛問題嚴重，不利于農業(yè)水權制度建設。

四、推進我國缺水地區(qū)農業(yè)水權制度改革的對策建議

甘肅省水權制度建設對于具有相似水資源條件的地區(qū)具有重要借鑒意義。結合甘肅省農業(yè)水權制度改革實踐及存在的問題，就推動全國層面缺水地區(qū)農業(yè)水權制度改革提出如下建議：

一要結合甘肅省水權制度改革實踐，統(tǒng)籌地下水與地表水使用、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式、資源稟賦特征、人均耕地面積、灌溉習慣等因素，科學編制農業(yè)水權分配方案，盡量細化分配層級。同時建立動態(tài)的水權調整機制，適時對已分配水權進行調整。缺水地區(qū)應通過完善配水計劃、加強用水監(jiān)審等方式，提高水資源精細化管理水平，嚴格控制農業(yè)用水總量。

二要堅持政府市場兩手發(fā)力，積極推動農業(yè)水權交易。政府要在農業(yè)用水用途管制、水市場培育與監(jiān)管等方面更好發(fā)揮作用。同時大力推動水權交易平臺建設，根據(jù)實際需求，在確保區(qū)域生態(tài)安全與糧食安全的前提下，鼓勵和引導地區(qū)間、行業(yè)間開展水權交易。推廣高臺縣依托土地流轉開展農業(yè)水權交易的經(jīng)驗，使水權集中到一個或幾個種植大戶手中，提高節(jié)水規(guī)模效益。干旱地區(qū)建設必要的調蓄工程，提高農業(yè)水權流轉的范圍和時間跨度，提高流轉效益。市場應在定價方面發(fā)揮主導作用，鼓勵交易雙方根據(jù)市場供需協(xié)商定價。

三要加強供給側結構改革，大力推進農田水利基礎設施建設。加快完善大中小微并舉的農田水利工程體系，積極推進小型水利工程產(chǎn)權制度改革，完善末級渠系，推廣噴滴微灌等高效節(jié)水灌溉技術，通過工程手段提高農戶節(jié)水量。進一步完善農業(yè)用水計量設施建設，推廣終端用水管理方式，提高農戶“量”的意識，倒逼農戶改變大水漫灌的作業(yè)方式，促進農業(yè)節(jié)水和水權交易。

四要進一步完善農業(yè)用水價格形成機制，將水權制度改革與水價改革有機結合，提高農戶權屬意識與節(jié)水收益水平。充分利用價格杠桿在促進農業(yè)節(jié)水方面的作用，建立與水權制度改革相配套的價格激勵政策，對實現(xiàn)節(jié)水的用戶進行獎勵，提高其節(jié)水積極性，促進農業(yè)水權交易。

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責任編輯 韋鳳年

Practical application of reform of agricultural water right system in Gansu Province

Hu Yanchao,Liu Dingxiang,Liu Xiaoyong,Lang Maixian

Gansu Province is selected as one of the pilot regions in 2015 forcomprehensivereform of agricultural water tariff in China.A breakthrough has been realized in aspects of approval for registration,water right transfer and improvement of institutional system,which can be extended and applied to other areas for establishing water right system.Problems of water right system reform in Gansu Province have been found out based on analysis of current situation and practice in typical areas.Recommendations are given concerning to reform of water right system in water shortage areas of China.

agricultural water right;practical application of reform;Gansu

DF413.1+D923.2

B

1000-1123（2016）12-0008-03

2016－03－17

胡艷超，工程師。