動態(tài)貧困維度下的農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧機(jī)制探析*

◎黃斯嫄

改革開放以來，我國農(nóng)村人口的貧困發(fā)生率持續(xù)下降，貧困人口從1978年的2.5億人下降到2017年末的3046萬人，廣西“十三五”期間的扶貧開發(fā)目標(biāo)是確保538萬貧困人口到2020年如期脫貧，因而扶貧任務(wù)十分艱巨?？傮w而言，廣西扶貧工作取得了一定的成績，但根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村的發(fā)展?fàn)顩r，長期以來基于截面數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計測度進(jìn)而對貧困進(jìn)行解釋明顯不合時宜，因為沒有涵蓋貧困的動態(tài)屬性，在一定程度上忽略了貧困演進(jìn)的辨證特征，扶貧效果也隨之受到影響。因此，扶貧工作需要由靜態(tài)向動態(tài)切換，從動態(tài)貧困維度研究貧困的成因、特征及其決定性因素，進(jìn)而切實改善扶貧效果、提高脫貧質(zhì)量。

一、廣西農(nóng)村貧困的特征

廣西位于我國西南部，2016年戶籍人口為5579.12萬人，占全國人口總量的4.0%，同時廣西的“老、少、邊、山、窮、庫”特征明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對滯后導(dǎo)致扶貧形勢更加復(fù)雜嚴(yán)峻。

（一）貧困范圍廣。據(jù)自治區(qū)扶貧辦的數(shù)據(jù)，截至2016年底廣西仍有351萬農(nóng)村貧困人口，居全國第四位，現(xiàn)廣西共有105個縣肩負(fù)著扶貧開發(fā)任務(wù)，且其中貧困縣為54個，國家扶貧開發(fā)工作重點縣和片區(qū)縣共33個，占廣西貧困縣總數(shù)的61%，貧困發(fā)生率超過25%的貧困村共1632個，貧困發(fā)生率超過50%的貧困村共232個，甚至個別村落貧困發(fā)生率高達(dá)80%，貧困村大多位于環(huán)境極為惡劣的滇桂黔石漠化片區(qū)、大石山區(qū)，交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展落后，農(nóng)民生產(chǎn)成本大幅增加，脫貧攻堅的任務(wù)很重。

（二）生產(chǎn)方式落后。在廣西的許多偏遠(yuǎn)山區(qū)，耕地面積少且耕作方式粗放，長期以來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一直處于“燒荒墾地”狀態(tài)，且一直以單一的玉米或水稻種植為主，除此之外幾乎沒有其它的經(jīng)濟(jì)作物，很少有農(nóng)民從事收益相對較高的養(yǎng)殖業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，日常的吃穿住行和贍養(yǎng)教育等支出均依靠這點貧瘠的土地和有限的扶貧款予以支撐，但受條件所限糧食產(chǎn)量畢竟有限，同時個別農(nóng)村家庭由于缺少勞動力，無奈只能將土地以極低的價格轉(zhuǎn)租給他人種植桉樹，在破壞了生態(tài)環(huán)境的同時也惡化了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，最終導(dǎo)致貧困的不斷加劇。

（三）思想封閉保守。由于大山和河流等將農(nóng)民與外界隔離，形成了自然封閉的原生狀態(tài)，農(nóng)民的思想也變得封閉守舊，即使土地貧瘠導(dǎo)致作物產(chǎn)量低，農(nóng)作物的收成僅能滿足基本的溫飽需求也安于現(xiàn)狀，“等、靠、要”思想嚴(yán)重，“有飯吃、有衣穿”已成為農(nóng)民生活中的最大滿足，缺乏積極向上的進(jìn)取精神。拿到扶貧款之后漫無目的地浪費，甚至只是用來吃喝穿戴，既不用于擴(kuò)大再生產(chǎn)也不愿意外出務(wù)工，如此一來很快就把扶貧款消耗殆盡。

（四）自我發(fā)展能力弱。廣西許多農(nóng)村家庭存在著代際貧困問題，家庭成員的受教育程度普遍較低，大多數(shù)40歲以上農(nóng)民為文盲或半文盲，20-40歲年齡段的中青年農(nóng)民大多只接受過初中義務(wù)教育，而具有高中教育程度或以上的年輕人基本上都選擇了進(jìn)城工作。因此，農(nóng)村人口整體上生產(chǎn)技能水平較低，長期以來依靠上級財政扶持以改善生活條件，缺乏主動脫貧的愿意和動力，這也是造成廣西貧困農(nóng)民脫貧難的重要原因之一。

二、靜態(tài)維度引致的扶貧弊端

廣西農(nóng)村貧困治理體系先是以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革向貧困縣瞄準(zhǔn)過渡，后又向貧困村瞄準(zhǔn)進(jìn)行演進(jìn)，但整體而言在各個階段中扶貧工作始終沒有脫離靜態(tài)維度的思維桎梏，離真正意義上的精準(zhǔn)扶貧還有較大差距，導(dǎo)致部分農(nóng)村地區(qū)是“年年扶貧年年貧”。

（一）瞄準(zhǔn)偏誤。當(dāng)前，廣西大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)延續(xù)著傳統(tǒng)的貧困對象識別機(jī)制，按照“貧困戶自愿申報-村民代表大會評議-村委審議-公開公示-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審定-縣審批-建檔立卡-列入年度扶持計劃”的流程進(jìn)行農(nóng)村貧困人口的信息化管理。但這種流程存在著偏誤的可能，因為在某一時刻有一部分農(nóng)民只是因為暫時遭遇不幸而被納為扶貧對象，其實他們憑借自身的能力本可以實現(xiàn)快速脫貧，并不需要依靠政府的力量或外界的幫助。因此，在扶貧瞄準(zhǔn)時如果只是根據(jù)某一時期的靜態(tài)指標(biāo)予以確認(rèn)，容易出現(xiàn)將暫時貧困人口列為長期扶貧對象的可能，相反那些長期貧困的農(nóng)民卻因為偶然因素高于貧困標(biāo)準(zhǔn)線而被排除在外。且據(jù)自治區(qū)扶貧辦的資料顯示，很多鄉(xiāng)村地區(qū)在貧困對象識別階段的宣傳動員工作力度不夠，農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)沒有得到真正落實，一些自然村沒有召開村民大會就直接由村委確定貧困對象。

（二）逆向激勵。自2014年始，廣西先后組織選派了三萬余人組建了111個工作隊和1127個工作分隊，進(jìn)駐全區(qū)14353個行政村，以期實現(xiàn)對貧困村和貧困人口的全覆蓋。但是，由于缺乏科學(xué)規(guī)范的考核機(jī)制，很多扶貧工作并沒有做到真蹲實駐，且實施的是傳統(tǒng)的“大包大攬”式的靜態(tài)扶貧模式，這種“施予式”扶貧只能夠做到“授人以魚”。根據(jù)福利依賴?yán)碚?，在福利替代率超過80%時，貧困人口會更為依賴福利的供給而拒絕進(jìn)入勞動力市場，以坐享其成進(jìn)而助長了“裝窮”、“爭窮”等不良社會風(fēng)氣的蔓延，原本具有就業(yè)能力的扶貧對象也消極脫貧或者無意脫貧，喪失了奮發(fā)圖強(qiáng)、自力更生的進(jìn)取精神。據(jù)筆者在自治區(qū)某區(qū)級貧困縣的調(diào)研，一些扶貧戶本來具有良好的脫貧能力卻“百扶不見成效”，給人最強(qiáng)烈的感覺是精神上的麻木和頹廢，成天成宿地玩著麻將、打著撲克的時候精力充沛，而讓他們出點力氣尋找脫貧的門路時卻叫苦不迭，有的農(nóng)民甚至為了爭當(dāng)扶貧對象而大打出手。

（三）欠缺公平。美國著名學(xué)者約翰·羅爾斯認(rèn)為，一個公平的社會必須努力不斷地去改善那些處境最惡劣人口的境遇，因為貧困群體由于自身條件或生活條件所限無法真正參與到社會分配當(dāng)中，因而成為社會分配的最少受益者。因此，在廣西農(nóng)村扶貧工作當(dāng)中，要真正照顧到農(nóng)村社會中的貧困群體，但因為“貧困戶”頭銜在某種程度上意味著配套的扶貧資源，對于農(nóng)民而言仍然是一種稀缺的社會資源，同時扶貧資源屬于公共資源，具有競爭性但缺乏有效的排他性，因此在有人獲取的同時意味著其他人的失去，尤其在個人或家庭通過非正常手段擠占了數(shù)量有限的扶貧資源時，會對資源整體的合理分配產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面影響，不但欠缺公平而且容易引發(fā)群體沖突事件，繼而影響農(nóng)村社會的穩(wěn)定。因此，由于缺乏扶貧對象的動態(tài)退出機(jī)制，導(dǎo)致的結(jié)果是扶貧工作陷入了比較尷尬的境地，產(chǎn)生了扶貧資源的“公有地悲劇”，在加重了政府財政負(fù)擔(dān)的同時，這塊“公有地”所發(fā)揮的效力也越來越低。

三、基于動態(tài)貧困維度實施精準(zhǔn)扶貧的必要性

貧困和脫貧是以非對稱形態(tài)呈現(xiàn)出來的，有相當(dāng)一部分廣西農(nóng)村人口不斷經(jīng)歷著貧困和脫貧的往復(fù)循環(huán)，因此脆弱性是貧困的明顯特征。同時，我國在不同的歷史時期所確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)各異，如2011年11月中央扶貧開發(fā)工作會議將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的貧困標(biāo)準(zhǔn)線，比2010年的舊標(biāo)準(zhǔn)（1274元）幾乎翻了一倍，貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高意味著扶貧對象的納入條件也發(fā)生了相應(yīng)的變化，并且因為貧困人口分布在廣西不同市縣的鄉(xiāng)村地區(qū)，而各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平也存在著差異。一般而言，農(nóng)村最貧困人口較易識別從而被納入扶持計劃，而那些處于貧困標(biāo)準(zhǔn)線邊緣并上下波動的農(nóng)村家庭則往往會被排除在扶貧范圍之外，但恰恰這個群體的人數(shù)一般會超過農(nóng)村絕對貧困人口，因而基于靜態(tài)維度瞄準(zhǔn)扶貧對象并采取相應(yīng)的對策明顯有失偏頗。

總之，除了以人均年收入作為重要的參考指標(biāo)之外，還應(yīng)結(jié)合區(qū)域特點對衡量貧困農(nóng)民特征的指標(biāo)予以補(bǔ)充和完善，進(jìn)而從動態(tài)維度應(yīng)對貧困農(nóng)民的脆弱性問題。脆弱性通常是指農(nóng)民或農(nóng)村家庭在遭遇不可知的風(fēng)險時在收入和消費方面存在著大幅波動的可能性，進(jìn)而導(dǎo)致財富損失或生活質(zhì)量下降到某一社會公認(rèn)水平之下。脫貧農(nóng)民由于受到?jīng)_擊存在著跌落到貧困標(biāo)準(zhǔn)線以下的概率，這些沖擊包括宏觀經(jīng)濟(jì)波動、自然災(zāi)害等的總體沖擊以及家庭變故、疾病等的個體特異沖擊。而動態(tài)貧困理論是基于動態(tài)瞄準(zhǔn)功能，扶貧對象由貧困地區(qū)轉(zhuǎn)向貧困戶，進(jìn)而對貧困農(nóng)民的脫離貧困、陷入貧困以及持續(xù)貧困的生存軌跡進(jìn)行追蹤，分析不同貧困類型的成因以便制定針對性的扶貧策略，有利于從根源上解決貧困問題。

四、動態(tài)貧困維度下的精準(zhǔn)扶貧策略

精準(zhǔn)扶貧不是對貧困農(nóng)民的簡單識別，也不是刻意地減少扶貧資金的投入規(guī)模，而是通過動態(tài)治理以完成扶貧資源的最優(yōu)化配置，使其真正地解貧困農(nóng)民之所急，并根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化和不同的致貧原因采取針對性強(qiáng)的差異化扶貧措施，以提升貧困農(nóng)民的可持續(xù)脫貧能力，進(jìn)而解決當(dāng)前廣西扶貧工作中存在的“頑疾”。

（一）實施戶級瞄準(zhǔn)。遺漏會造成扶貧對象得不到援助，而錯瞄則會導(dǎo)致扶貧資源被浪費。長期以來，廣西對貧困縣、貧困村和貧困集中連片區(qū)實施區(qū)域性的目標(biāo)瞄準(zhǔn)政策，希望通過經(jīng)濟(jì)增長的“涓流效應(yīng)”徹底解決農(nóng)村貧困問題，雖然這種“大水灌溉”式的扶貧戰(zhàn)略在貧困人口絕對數(shù)量較高時可以發(fā)揮較佳的扶貧效果，但扶貧資源向貧困農(nóng)戶傾斜的問題尚未得以完全解決，貧困村內(nèi)受益的主要還是富裕的農(nóng)民。當(dāng)前，隨著廣西貧困農(nóng)民絕對數(shù)量的不斷減少，貧困農(nóng)民的分布特征已逐漸從區(qū)域性貧困和整體性貧困轉(zhuǎn)向個體性貧困，大量的貧困農(nóng)民居住在非貧困縣和非貧困村，以區(qū)域為瞄準(zhǔn)對象的扶貧政策存在較大的缺陷。

因此，扶貧策略應(yīng)向戶級瞄準(zhǔn)的方向調(diào)整，而落實戶級瞄準(zhǔn)的前提是通過信息化手段完成貧困戶的精準(zhǔn)識別。目前，廣西農(nóng)村扶貧工作的信息化水平還在低層次徘徊，傳統(tǒng)的操作模式無法實現(xiàn)數(shù)據(jù)的實時提交、在線審閱、快速匯總和即時更新等功能，不能完成對扶貧資金和扶貧對象的監(jiān)督管理。以河池市都安縣為例，在實施“有土安置”以來，貧困山區(qū)將近10萬余人已經(jīng)遷往環(huán)江、合浦和欽州等縣（市），但后來又有部分農(nóng)民仍然返回都安生活，因為他們已經(jīng)異地落戶在返鄉(xiāng)時并沒有將戶口轉(zhuǎn)回都安，因此被兩地排除出貧困對象識別范圍，同時還有少數(shù)搬遷戶兼顧兩地收益，在兩地均被識別為貧困對象隨之出現(xiàn)重報問題。因此，應(yīng)開發(fā)農(nóng)村扶貧專用軟件，通過信息化手段以科學(xué)精確的運算技術(shù)建立高效運轉(zhuǎn)的數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，在多期歷史調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上綜合判斷農(nóng)民的貧困狀態(tài)，且在考慮人均收入的基礎(chǔ)上將家庭贍養(yǎng)人數(shù)、受教育人數(shù)和病殘人數(shù)等數(shù)據(jù)納入其中，以全面反映貧困家庭的真實狀況，進(jìn)而消解信息不對稱問題，實現(xiàn)扶貧資金按戶按人使用，杜絕過去利益均沾問題的出現(xiàn)，在降低道德風(fēng)險的同時提升了扶貧對象的瞄準(zhǔn)率。

（二）制定分類扶貧策略。對廣西貧困農(nóng)民進(jìn)行動態(tài)研究則可將其分為兩類，即慢性貧困和暫時貧困，這種區(qū)分方法對于深入分析致貧原因和貧困特征，進(jìn)而對不同類型的貧困戶制定分類扶貧策略至關(guān)重要。其中慢性貧困主要是由于農(nóng)民缺乏擺脫貧困的知識和技能，導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營活動時常陷入停滯狀態(tài)造成的，如滇桂黔石漠化片區(qū)作為典型的集中連片特困地區(qū)，其貧困特征就屬于慢性貧困。解決慢性扶貧的主要措施是通過個人能力稟賦的提高以實現(xiàn)收入的持續(xù)穩(wěn)定增長，因此對于慢性貧困農(nóng)民廣西各級政府應(yīng)加大“能力扶貧”的力度，特別是要加強(qiáng)初中級應(yīng)用技術(shù)和技能的免費培訓(xùn)，使其真正擁有脫貧的能力，并通過合理的制度安排以減少經(jīng)濟(jì)因素、制度因素和法律因素等對貧困農(nóng)民權(quán)利的影響。

而暫時貧困是指農(nóng)民或農(nóng)村家庭在其生命周期內(nèi)的絕大多數(shù)時間里其平均支出位于貧困標(biāo)準(zhǔn)線之上，只是在某個階段因為突發(fā)性因素而陷入貧困。如健康是一種人力資本，疾病等突發(fā)性因素的出現(xiàn)會大幅提升農(nóng)民家庭的整體支出，當(dāng)整體支出超過當(dāng)前家庭的總收入時，對于缺乏足夠應(yīng)對能力的農(nóng)村家庭而言勢必會陷入暫時貧困狀態(tài)。究其原因，主要在于醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、低保等社會保障水平較低而引致的。因此，廣西各級政府要解決農(nóng)村公共服務(wù)和公共物品供給的短缺問題，建立更為完善的農(nóng)村社會保障體系，如此一來不但可以提高農(nóng)民抵御風(fēng)險的能力，還可以迅速緩解暫時貧困問題。

（三）建立動態(tài)跟蹤和退出機(jī)制。廣西的貧困農(nóng)民大多分布在大石山區(qū)、邊疆地區(qū)、少數(shù)民族集聚區(qū)和水庫移民區(qū)等，這些地理區(qū)位大多自然環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、自然災(zāi)害頻繁、社會服務(wù)落后。面對這種現(xiàn)狀，無論是貧困縣、鄉(xiāng)或是村，均應(yīng)對已經(jīng)確定的扶貧對象保持持續(xù)跟蹤，不能因為貧困農(nóng)民的暫時收入水平達(dá)到或超過國家貧困標(biāo)準(zhǔn)線而放棄關(guān)注，而應(yīng)通過公平的評估體系進(jìn)行多維度的綜合權(quán)衡，實現(xiàn)貧困農(nóng)民的規(guī)范化、動態(tài)化管理，構(gòu)建科學(xué)的貧困農(nóng)民跟蹤和退出機(jī)制。

一是建立扶貧指標(biāo)監(jiān)測體系。政府應(yīng)設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)貧困農(nóng)民的資料登記和資格審核等工作，并每半年更新貧困家庭的經(jīng)濟(jì)收入、健康狀況和居住條件等信息，以充分掌握貧困農(nóng)民的最新動態(tài)；二是實施脫貧過程的動態(tài)監(jiān)控。要結(jié)合扶貧資金撥付和扶貧項目實施的進(jìn)度，及時了解和掌握資金使用狀況和項目運行情況，將貧困農(nóng)民的收入水平和標(biāo)準(zhǔn)貧困線進(jìn)行動態(tài)比對，并指導(dǎo)貧困農(nóng)民在符合脫貧標(biāo)準(zhǔn)且返貧幾率很低的前提下暫時退出扶貧名單；三是設(shè)定脫貧農(nóng)民退出過渡期。農(nóng)民往往風(fēng)險抵抗能力較低，可能存在脫貧后又重新返貧的問題，因而對于符合退出標(biāo)準(zhǔn)的扶貧對象，可以設(shè)置3-6個月的退出過渡期，在過渡期間扶貧對象仍然享受扶貧資源與扶貧政策，使其自我發(fā)展能力得以鞏固和強(qiáng)化；四是引入激勵機(jī)制。對在扶貧期內(nèi)成功脫貧的農(nóng)民給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)獎勵和精神鼓勵，并在后續(xù)的技能培訓(xùn)、項目開發(fā)和小額信貸等方面繼續(xù)享受優(yōu)惠政策，以充分發(fā)揮示范作用激發(fā)其它貧困農(nóng)民脫貧致富的積極性。

結(jié)語

目前，廣西農(nóng)村扶貧工作已進(jìn)入攻堅階段，應(yīng)基于動態(tài)貧困維度確定扶貧對象、制定扶貧政策，這也是當(dāng)下廣西實施精確扶貧工作的內(nèi)在要求，但同時也需要考慮精準(zhǔn)扶貧所帶來的組織、技術(shù)和人力等各種成本的提升，并對扶貧工作的效率和目標(biāo)提出了更高的要求。因此，需要通過完整和嚴(yán)密的流程設(shè)計使真正的貧困戶能夠被精確瞄準(zhǔn)，并建立貧困戶的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以提高扶貧工作的效率、改善扶貧工作的效果。