宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點經(jīng)驗和持續(xù)推進方向

宋成武

（江蘇省宿遷市宿豫區(qū)水務局，223801，宿遷）

宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點經(jīng)驗和持續(xù)推進方向

宋成武

（江蘇省宿遷市宿豫區(qū)水務局，223801，宿遷）

宿遷市宿豫區(qū)根據(jù)國家農(nóng)業(yè)水價綜合改革要求，立足設施配套完整化、協(xié)會運行規(guī)范化、產(chǎn)權(quán)明晰責任化、定額管理精細化、獎補激勵精準化的“五化機制”建設，抓實計量收費、定額考核、農(nóng)戶參與“三個環(huán)節(jié)”促進農(nóng)業(yè)節(jié)水，依靠“四個到位”保障政策落地，緊扣“五個方向”實現(xiàn)持續(xù)推進。

農(nóng)業(yè)水價；綜合改革；持續(xù)推進；宿豫經(jīng)驗

一、改革前存在的主要問題

江蘇省宿遷市宿豫區(qū)作為平原河網(wǎng)地區(qū)兼南水北調(diào)東線水源地，實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點前，存在的主要問題是：水利工程供水收費僅僅局限于“補償”成本性質(zhì)，既沒有嚴謹?shù)某杀緶y算方法支撐，也未形成農(nóng)業(yè)水價制度范疇的定價、核算、調(diào)價、補貼等運行機制。實際操作時水管單位實行“按需定供”農(nóng)業(yè)供水模式，水費收取實行按種植分類（水田、旱作物、經(jīng)濟作物、水面養(yǎng)殖）、分供水條件（自流、提水兩種形式）按畝收費（以下簡稱“按畝分類收費”），由此形成農(nóng)戶用水無約束的狀況：無節(jié)制引水（根據(jù)經(jīng)驗判斷隨時引水，特別是自流引水）、無秩序引水（私架設機泵根據(jù)方便程度隨時引水）、無額外經(jīng)濟負擔引水 （按畝交納了水費就有引水、用水權(quán)）、無有效管理引水（鄉(xiāng)村組不管、供水單位管不了），以至節(jié)約用水自律意識完全喪失。與此同時，灌區(qū)續(xù)建改造后，雖然干支渠系完成了防滲處理，減少了沿途輸水損失，縮短了供水時間，但至斗渠以下末級供水系統(tǒng)，卻仍然是無約束的粗放用水，往往形成上游供水、下游排水，灌區(qū)節(jié)水改造的實際效果并不十分顯著。宿豫作為國家試點之一推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，一個現(xiàn)實目標就是要最大可能地消除這些不利影響。

二、改革中采取的主要措施

根據(jù)國家“四部委”《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點方案的通知》要求，宿豫區(qū)在2013年啟動實施國家農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點的基礎上，2014年進一步圍繞 “設施配套完整化、協(xié)會運行規(guī)范化、產(chǎn)權(quán)明晰責任化、定額管理精細化、獎補激勵精準化”的“五化機制”建設，利用不到兩年時間全面完成了試點任務。主要做法有：

1.緊扣“三個環(huán)節(jié)”，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水

節(jié)水，是農(nóng)業(yè)水價綜合改革的根本目標。實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水目標，必須緊扣“三個環(huán)節(jié)”，即計量收費環(huán)節(jié)、定額考核環(huán)節(jié)、農(nóng)戶參與環(huán)節(jié)。對此，宿豫區(qū)的具體做法是：

①試點計量收費。根據(jù)試點項目區(qū)渠系結(jié)構(gòu)和水利工程控制條件，針對自流灌區(qū)和提水灌區(qū)的用水現(xiàn)狀，

在干支渠及其骨干節(jié)制閘下設置明渠流量計8處，實現(xiàn)前端供水量計量；在斗渠渠首設置長喉槽量水堰5處，實現(xiàn)供水過程的計量考核；在補水泵站泵管及農(nóng)渠放水管段安裝電磁流量計34處，實現(xiàn)終端用水分片計量。通過計量設施“分型布局”，實現(xiàn)干支渠供水與田間用水分層次計量，統(tǒng)籌考核，完成了計量收費的改革任務。

②試點定額考核。根據(jù)自流灌區(qū)、提水灌區(qū)歷史用水量，參照《江蘇省灌溉用水定額》，按現(xiàn)狀平均用水量壓縮20%作為節(jié)水目標，分類確定的用水定額為：自流灌區(qū)579m3/畝（1畝=1/15 hm2，下同），提水灌區(qū)512 m3/畝；依據(jù)用水定額制定超定額累進加價辦法：定額內(nèi)用水為第一量級，超過用水定額小于100m3/畝為第二量級，超過用水定額大于100m3/畝為第三量級；按照3個用水量級確定的農(nóng)業(yè)水價承負水平分別為1倍、1.5倍、3倍；2013年、2014年列入試點項目區(qū)的3.7萬畝“一稻一麥”農(nóng)田，年均節(jié)水732萬m3，畝均節(jié)水198m3，節(jié)水率達到20%以上，實現(xiàn)了依價節(jié)水的改革目標。

③試點農(nóng)戶參與。根據(jù)試點項目區(qū)種植結(jié)構(gòu)和灌溉特點，按水文邊界條件，結(jié)合行政村區(qū)域劃分，規(guī)范組建了9個農(nóng)民用水戶協(xié)會；按照協(xié)會分布特點，通過明確使用和管護主體，簽訂目標責任狀等管理措施，將末級渠系管護、終端用水管理、水費收繳等3項任務統(tǒng)一落實到協(xié)會；為保證協(xié)會持續(xù)運行，區(qū)財政按每個協(xié)會3萬元的標準補助運行經(jīng)費。農(nóng)民用水戶協(xié)會的規(guī)范組建和經(jīng)費保障，形成了農(nóng)戶參與的保障機制，完成了“先建機制后改革”的試點任務。

2.依靠“四個到位”，保障政策落地

重實效，可復制、可推廣，是開展農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點的基本目標。實現(xiàn)這一目標必須依靠組織領(lǐng)導、落地措施、群眾支持、配套政策“四個到位”。宿豫區(qū)的具體做法是：

①加強組織領(lǐng)導，強化部門配合。宿豫區(qū)成立了由區(qū)長任組長，區(qū)發(fā)改、財政、農(nóng)委、物價、水務、鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導為成員的領(lǐng)導小組；有關(guān)部門明確專人負責，采取專題調(diào)研、集中討論、現(xiàn)場辦公等形式進行溝通和協(xié)調(diào)，及時處理好試點改革中遇到的政策問題。

②圍繞實施方案，落實落地措施。按照國家發(fā)改委、財政部、水利部的統(tǒng)一部署，圍繞省水利廳、財政廳、物價局、農(nóng)委聯(lián)合批復的 “實施方案”，先后落實工程投資3 119萬元，精準補貼基金200萬元。通過工程優(yōu)化設計、計量設施選型對比、嚴格施工管理等措施，在試點項目區(qū)新建末級防滲渠道78.4 km，新建、拆建配套建筑物1 394座，安裝量水設施57臺套。根據(jù)區(qū)政府授權(quán)，區(qū)水務局將支渠以下末級渠系水利工程和計量設施全部移交給農(nóng)民用水戶協(xié)會管理，通過頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證、簽訂目標責任狀，明確管護主體、量化考核標準，從而保證“實施方案”落到實處。

③重視改革宣傳，取得群眾支持。通過發(fā)放問卷、集中培訓、有獎問答、懸掛標語、現(xiàn)場訪問、印發(fā)手冊、專題討論、專家輔導等方式，利用電視、報紙、期刊等媒體宣傳改革內(nèi)容，明確改革方向，理順改革渠道，營造出主管部門支持改革、灌區(qū)群眾了解改革、協(xié)會成員參與改革的工作氛圍。

④出臺配套政策，完善改革機制。圍繞實施方案和改革目標，宿豫區(qū)先后出臺了 《關(guān)于實行農(nóng)業(yè)水價“精準補貼”，提高用水效率，促進農(nóng)業(yè)節(jié)約用水的通知》等6個配套文件和“宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點項目區(qū)水價‘精準補貼’及節(jié)水獎勵實施細則”等2個細則規(guī)定，完成了試點區(qū)“成本測算”和“水價標準”等 2個行政審批事項。形成的系列配套政策對于完善農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作機制，有序推進試點改革發(fā)揮了重要作用。

三、改革形成的主要經(jīng)驗

1.行政審批是農(nóng)業(yè)水價公信力的保證

針對農(nóng)業(yè)灌溉區(qū)的實際、農(nóng)業(yè)用水的特點和農(nóng)民用水交費的覺悟程度，灌區(qū)綜合水價實行行政審批具有必要性，農(nóng)戶承擔的終端水價實行行政限價審批具有可行性。

2.供水計量設施要統(tǒng)籌建設,優(yōu)先跟進

實行農(nóng)業(yè)終端水價，必須依靠計量設施的硬件支撐，以加密供水計量設施為基礎，實行定額考核與調(diào)高水價相結(jié)合的農(nóng)業(yè)水價 “依價補本”模式，具有可操作性。

3.精準補貼和節(jié)水獎勵基金籌集要持續(xù)

多渠道籌集農(nóng)業(yè)水價 “精準補貼”和節(jié)水獎勵基金，支持農(nóng)業(yè)水價綜合改革成果的落實具有迫切性。建議出臺政策，將農(nóng)業(yè)水價綜合改革與農(nóng)田水利建設資金安排實行掛鉤考核，并形成專項補貼基金，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革成果推廣應用創(chuàng)造條件。

4.農(nóng)民用水戶協(xié)會管理費支出渠道要規(guī)范

在農(nóng)業(yè)水價改革初期，依靠提價形成的增量收入是有限的，產(chǎn)生的農(nóng)民用水戶協(xié)會日常管理費需要落實支出渠道。建議積極調(diào)研制定 “辦法”，從上繳市級財政（列入預算外資金管理）的水利工程水費中返還一部分用于該項改革的費用支出。

四、試點后持續(xù)推進的主要方向

國務院辦公廳2016年1月出臺的《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》要求農(nóng)業(yè)水價綜合改革 “持續(xù)推進”，2016年4月通過的 《農(nóng)田水利條例》更加強調(diào)“建管并重”。

根據(jù)國家、省級有關(guān)文件，宿豫區(qū)圍繞 “持續(xù)推進”“建管并重”的目標，借鑒、學習兄弟試點縣區(qū)的成功經(jīng)驗，直面改革中遇到的面上問題，找準發(fā)展的個性問題，形成突破的關(guān)鍵問題，以問題為導向，從“五個方向”持續(xù)推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。

一是適度規(guī)?！坝行蛲七M”。結(jié)合已經(jīng)建成的3.7萬畝試點區(qū)，根據(jù)工程條件和水系特點，續(xù)建推廣示范區(qū)0.9萬畝，再結(jié)合省農(nóng)墾集團承包的高效農(nóng)業(yè)園區(qū)新建1.1萬畝改革區(qū)，全面推行 “兩證一書一臺賬”（“兩證”指《農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)證》和《農(nóng)田水利工程使用權(quán)證》，“一書”指《農(nóng)田水利工程管護協(xié)議書》，“一臺賬”指農(nóng)田水利設施及管護工作臺賬）管理制度，進一步鞏固已經(jīng)取得的改革成果。

二是針對問題“總結(jié)推進”。農(nóng)業(yè)水價綜合改革是長期的系統(tǒng)任務，試點改革雖然取得了階段性成果，但也存在許多需要著力解決好的問題。只有實事求是地分析試點過程中存在的問題，找到解決問題的方法，才能完成持續(xù)推進的改革任務。

三是因地制宜“特色推進”。由于國家農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點方案是立足試點的全部內(nèi)容編制的，“特色試點”的特征相對弱些。我們將結(jié)合平原地區(qū)提水灌區(qū)和自流灌區(qū)的特點，針對末級渠系區(qū)、高效農(nóng)業(yè)園區(qū)、回歸水利用區(qū)的水價改革內(nèi)容，立足“最后一公里”、高效農(nóng)業(yè)水價補本、新水源開發(fā)等問題，結(jié)合工程實際和管理特點，因地制宜，堅持特色改革、實效推進。

四是借鑒學習“共同推進”。兄弟縣區(qū)也取得了許多成功經(jīng)驗，只有走出去借鑒學習、請進來指導改革，才能持續(xù)推進宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革再上新臺階，全面完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革任務。

五是先易后難“實效推進”。國務院辦公廳國辦發(fā)〔2016〕2號《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》中要求用10年左右時間，完成水價綜合改革任務，農(nóng)田水利工程設施完善的地區(qū)通過3～5年的努力率先實現(xiàn)改革目標，這說明農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項系統(tǒng)工程，不僅內(nèi)容復雜，而且任務艱巨。宿豫區(qū)必須堅持先易后難，在謀求實效上找對策，實現(xiàn)持續(xù)推進。

［1］水利部辦公廳.關(guān)于進一步做好農(nóng)業(yè)水價綜合改革試點工作的通知［R］. 2014.

［2］崔延松.我國東中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)水價改革模式選擇與管理訴求［J］.中國水利，2014（4）.

［3］崔延松.基于農(nóng)業(yè)用水轉(zhuǎn)移背景下的水價改革［J］.中國水利，2013（5）.

［4］張允良，等.宿遷市宿豫區(qū)農(nóng)業(yè)水價綜合改革實施路徑分析［J］.中國水利，2015（6）.

責任編輯 李建章

Experiences on pilot of agricultural water price reform in Suyu District and prospect for further extension

Song Chengwu

According to the requirement of agricultural water pricing reform in Suyu District of Suqian City，a mechanism is formed that focus on perfecting counterpart facilities，standardizing operation of associations，clarifying property right and obligation，applying quota-based management and specifying award for incentives.At the same time，water conservation in irrigation，policy making and sustainable development are highlighted.

agricultural water tariff；comprehensive reform；further extension；Suyu’s experiences

S274+F812.43

B

1000-1123（2016）14-0018-02

2016-06-30

宋成武，局長，高級工程師，主要從事水利建設與水利經(jīng)濟管理工作。

江蘇省水利科技項目“農(nóng)業(yè)灌溉渠道綜合技術(shù)研發(fā)應用示范研究”（2014077）。