淺析土地征收制度

于國(guó)一　徐高俊

河南師范大學(xué)法學(xué)院，河南　新鄉(xiāng)　453007

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淺析土地征收制度

于國(guó)一*徐高俊*

河南師范大學(xué)法學(xué)院，河南新鄉(xiāng)453007

土地征收關(guān)系到國(guó)家、集體和個(gè)人的利益沖突和利益平衡，對(duì)社會(huì)影響深遠(yuǎn)。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)民在總?cè)丝谥姓驾^大比重，土地征收關(guān)系的和諧穩(wěn)定事關(guān)廣大農(nóng)民群眾的切身利益，對(duì)促進(jìn)國(guó)家繁榮發(fā)展，促進(jìn)和諧社會(huì)的構(gòu)建具有重要而深遠(yuǎn)的意義。目前，我國(guó)的土地征收程序上還存在著很多不足和缺陷，需要不斷進(jìn)行改革以完善這一制度。

土地征收；公共利益；補(bǔ)償

一、土地征收的特點(diǎn)

(一)土地征收行為的主體是國(guó)家。土地征收行為的實(shí)施主體只能是國(guó)家。土地征收是國(guó)家基于公共利益的需要而實(shí)施的，只有國(guó)家才有權(quán)對(duì)土地進(jìn)行征收，其他任何主體都無行使土地征收的權(quán)力。

(二)土地征收行為客體是集體所有的土地。在我國(guó)，只有集體所有的土地才是國(guó)家土地征收的客體。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有、主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村建設(shè)的土地儲(chǔ)備較多，因而對(duì)集體所有的土地進(jìn)行征收有其合理性。

(三)土地征收行為具有強(qiáng)制性和有償性。土地征收是國(guó)家依法律規(guī)定所實(shí)施的單方法律行為，具有明顯的強(qiáng)制性。作為原土地所有權(quán)人，必須服從、支持和配合國(guó)家的土地征收決定。同時(shí)土地征收還具有有償性，國(guó)家征收土地必須依法律規(guī)定向原土地所有權(quán)人進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并給予其他必要的幫助。

(四)土地征收行為必須是為了公共利益。土地征收必須是國(guó)家為了公共利益的需要而實(shí)施的行為。因而，“為了公共利益的需要”是國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收唯一的理由。

二、土地征收制度存在的問題

(一)征收范圍混亂，存在濫用征收權(quán)的現(xiàn)象

我國(guó)土地所有權(quán)歸國(guó)家和集體所有，《憲法》第10條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并予以補(bǔ)償?！睆膽椃ㄒ?guī)定看，土地征收僅僅為了公共利益的需要，不得為其他因素。實(shí)踐中，存在地方政府為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，增加地方財(cái)政收入，濫用征地權(quán)，這顯然超出了公共利益的需要。

(二)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低

土地征收的補(bǔ)償費(fèi)用分別為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。

1.土地補(bǔ)償費(fèi)，即征收涉及土地給予的補(bǔ)償費(fèi)用，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。

2.土地征收的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。

3.土地征收的地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)分為青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和其他附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)于土地征收涉及農(nóng)村村民宅基地及其建筑的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低不利于被征收土地的農(nóng)民的利益保護(hù)。實(shí)踐中，土地征收涉及到農(nóng)民房屋拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，比如說，對(duì)需要拆遷的房屋每平方的補(bǔ)償價(jià)款實(shí)際上與房屋建設(shè)時(shí)的成本相差不多，且不考慮農(nóng)民建房時(shí)花費(fèi)的時(shí)間、人力因素?，F(xiàn)實(shí)中，隨著城鎮(zhèn)化及工業(yè)化的快速發(fā)展，城市近郊村落會(huì)迅速被高樓和工廠包圍，城市房?jī)r(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于土地征收中涉及拆遷的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的房屋的拆遷補(bǔ)償，如果給予農(nóng)民補(bǔ)償水平較低，對(duì)于農(nóng)民購(gòu)房或者新建住宅是不利的，增加了其成本支出，因而對(duì)于城市房?jī)r(jià)與對(duì)農(nóng)民房屋拆遷補(bǔ)償之間的巨大差價(jià)應(yīng)當(dāng)在一定程度上讓利于農(nóng)民。我們認(rèn)為，位于城市近郊的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)于這部分可期待的利益在土地征收補(bǔ)償中應(yīng)當(dāng)?shù)玫襟w現(xiàn)。

(三)對(duì)于失地農(nóng)民的保障措施不健全

農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)收入在農(nóng)民家庭收入中占較大比重，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)顯得更為重要。農(nóng)民土地被征收后，一方面由于文化水平較低，缺乏其他技能，短時(shí)間很難適應(yīng)其他生產(chǎn)生活方式。另一方面，土地被征用后，農(nóng)民基本生活必需品需要從市場(chǎng)上購(gòu)買，增加了農(nóng)民生活負(fù)擔(dān)。實(shí)踐中，對(duì)失地農(nóng)民的必要生活補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放也存在不合理的情況，比如有的一次性發(fā)放，而后對(duì)于農(nóng)民的生活問題關(guān)注較少。

(四)違法征收土地對(duì)農(nóng)民造成損失缺乏有效救濟(jì)措施

實(shí)踐中存在行為不規(guī)范，手續(xù)不齊全情況下對(duì)農(nóng)民土地征收的情況，農(nóng)民利益遭受損害后，由于缺乏有效的救濟(jì)途徑，農(nóng)民合法權(quán)益難以得到維護(hù)。

三、健全土地征收制度的對(duì)策

(一)限制土地征收的條件，規(guī)范土地征收

一方面對(duì)征收土地的范圍做出嚴(yán)格限制，嚴(yán)格區(qū)分可以征收的土地范圍；另一方面，明確土地征收應(yīng)出于維護(hù)公共利益的目的。在征收土地之前，可以事先與被征收單位或個(gè)人協(xié)商，認(rèn)真聽取訴求，堅(jiān)決避免使用暴力征收土地。

(二)健全社會(huì)保障體系

第一，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障系統(tǒng)，解決失地農(nóng)民基本生活問題。對(duì)失地農(nóng)民給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)任镔|(zhì)幫助。第二，對(duì)于失地農(nóng)民的住房、醫(yī)療、子女教育等問題應(yīng)給予足夠重視，確保失地農(nóng)民不受這些因素困擾。第三，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，鼓勵(lì)失地農(nóng)民自主擇業(yè)，自主創(chuàng)業(yè)，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行自主創(chuàng)業(yè)的給予資金和政策扶持。

(三)完善土地征收補(bǔ)償機(jī)制

制定科學(xué)合理的土地征收補(bǔ)償機(jī)制，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。制定嚴(yán)格的土地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配的監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格處置私自處分土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的行為。對(duì)涉嫌犯罪的，依法追究相應(yīng)法律責(zé)任。

(四)對(duì)農(nóng)民的救濟(jì)

對(duì)于土地征收過程中存在的損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，可根據(jù)具體情形依法提起民事訴訟、行政訴訟、刑事訴訟或行政裁決，依法追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任。征地機(jī)關(guān)的征地行為不符合法定目的或在征地手續(xù)尚未辦理齊全時(shí)征地或者未及時(shí)足額將土地補(bǔ)償款交付被征地農(nóng)民，征地農(nóng)民有權(quán)拒絕征地。

四、完善土地征收制度的社會(huì)意義

健全土地征收制度，一方面對(duì)于國(guó)家基于公共利益而進(jìn)行各項(xiàng)活動(dòng)的順利進(jìn)行具有重要意義。另一方面，對(duì)于保障被征收土地的農(nóng)民的生產(chǎn)生活，促進(jìn)被征收土地農(nóng)民再就業(yè)，保障農(nóng)民切身利益具有重要意義，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和諧也具有深遠(yuǎn)意義。

[1]沈宗靈.《法理學(xué)》.北京大學(xué)出版社，2014.

[2]王利明.憲法與私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)[J].法學(xué)雜志，2004，3：9-12.

[3]王興運(yùn).土地補(bǔ)償制度研究[J].中國(guó)法學(xué)，2005.

于國(guó)一(1992-)，男，漢族，河南許昌人，河南師范大學(xué)，2013級(jí)法學(xué)專業(yè)本科生；徐高俊(1994-)，男，漢族，河南駐馬店人，河南師范大學(xué)，2014級(jí)法學(xué)專業(yè)本科生。

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