社會(huì)共治下NGO參與農(nóng)村扶貧的SWOT分析

王　歡　馮　飛

延安大學(xué)，陜西　延安　716000

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社會(huì)共治下NGO參與農(nóng)村扶貧的SWOT分析

王歡馮飛

延安大學(xué)，陜西延安716000

2020年全面小康，突出的短板是廣大農(nóng)村貧困地區(qū)人口的脫貧。目前，中國已進(jìn)入扶貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，非政府組織(NGO)更成為了農(nóng)村脫貧中不可或缺的重要力量。為加強(qiáng)對(duì)NGO扶貧力量的定位認(rèn)知，運(yùn)用SWOT法對(duì)社會(huì)共治下NGO補(bǔ)充政府扶貧資金、提高針對(duì)性和準(zhǔn)確性、扶貧多樣性等優(yōu)勢與籌款困難、信任度低、監(jiān)督機(jī)制不完備等劣勢和多元網(wǎng)絡(luò)治理、“互聯(lián)網(wǎng)+”的機(jī)遇與法規(guī)不完善、缺乏專業(yè)性和自主性以及供給側(cè)改革的威脅進(jìn)行了分析，提出拓寬籌款渠道、增強(qiáng)自主性、完善NGO內(nèi)部機(jī)制和健全NGO扶貧法規(guī)等建設(shè)性的發(fā)展策略。

社會(huì)共治；NGO；農(nóng)村扶貧

一、NGO扶貧現(xiàn)狀及其政策環(huán)境

改革開放以來，在我國“大政府，小社會(huì)”的體系下，政府進(jìn)行了三次扶貧運(yùn)動(dòng)，完成從區(qū)域扶貧到定點(diǎn)扶貧，整體扶貧到精準(zhǔn)扶貧的轉(zhuǎn)變，我國進(jìn)入了“貧困程度大，扶貧難度大”的攻堅(jiān)階段?！笆濉钡絹?，全面建成小康社會(huì)進(jìn)入倒計(jì)時(shí)。2016年4月24日，習(xí)主席強(qiáng)調(diào)打好扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，要采取穩(wěn)定脫貧措施，建立長效扶貧機(jī)制，把扶貧工作鍥而不舍抓下去。NGO扶貧機(jī)制是除政府之外可持續(xù)扶貧的重要力量。因此，對(duì)NGO進(jìn)行研究有利于其更好的服務(wù)于扶貧。

多元共治是社會(huì)治理上的制度創(chuàng)新，在扶貧方面，亦提出了引導(dǎo)社會(huì)力量參與扶貧，以達(dá)到“小政府，強(qiáng)政府，大社會(huì)”的共同治理模式。扶貧領(lǐng)域的社會(huì)共治主要有兩種模式：第三方治理模式，即政府與NGO基于共同目標(biāo)而聯(lián)合行動(dòng)，并通過協(xié)調(diào)整合實(shí)現(xiàn)各自價(jià)值；二則契約關(guān)系模式，政府通過委托和契約購買等方式將扶貧項(xiàng)目外包給NGO，使扶貧具有合作參與、民主行政、公平效率等時(shí)代價(jià)值。實(shí)質(zhì)上社會(huì)共治是政府、市場和社會(huì)組織在權(quán)利、資源分配和責(zé)任承擔(dān)上一個(gè)相互融合的過程，在此，為避免政府單一治理下效率低、成本高等問題，NGO參與成為解決在農(nóng)村扶貧開發(fā)中深層次矛盾的內(nèi)在要求和必然之路。

據(jù)民政部記載，從20世紀(jì)80年代至今，中國民間組織幾十倍增長。扶貧成為NGO最為活躍的領(lǐng)域之一，相比其他領(lǐng)域來說，參與扶貧的NGO數(shù)量多、類型豐富、貢獻(xiàn)和影響也較大。扶貧領(lǐng)域的重要力量除了愛德基金會(huì)、世界自然基金會(huì)等國際NGO外，還包括中國扶貧基金會(huì)、中華慈善總會(huì)、中國青少年發(fā)展基金會(huì)、中國人口福利基金會(huì)等國內(nèi)NGO。2001年出臺(tái)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》首次明確提出“要積極創(chuàng)造條件，引導(dǎo)非政府組織參與和執(zhí)行政府扶貧開發(fā)項(xiàng)目”；2006年有6家機(jī)構(gòu)成為政府首次公開向NGO開放試點(diǎn)工作的第一批中標(biāo)機(jī)構(gòu)，這是中國政府首次將政府扶貧基金委托NGO管理；2007年1月20日，政府首次選擇NGO參與扶貧，11家NGO獲得扶貧項(xiàng)目的機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)了扶貧模式的歷史性突破；2011年《新綱要》更是鼓勵(lì)社會(huì)組織與個(gè)人以多種方式參與扶貧，特別是作出NGO以什么方式參與其中的內(nèi)容；2015年十八屆五中全會(huì)的規(guī)劃建議中，明確提出要激發(fā)社會(huì)組織參與到扶貧攻堅(jiān)工程中；今年的“十三五”規(guī)劃又做了強(qiáng)調(diào)。由此可見，NGO扶貧日益成為中國扶貧開發(fā)進(jìn)程中重要的角色。

二、NGO參與農(nóng)村扶貧的SWOT分析

(一)NGO參與農(nóng)村扶貧的優(yōu)勢

1、補(bǔ)充政府財(cái)力。在中國，個(gè)人和民間掌握著大量閑散資金，NGO通過開展各種扶貧項(xiàng)目，動(dòng)員社會(huì)資金特別是企業(yè)從事農(nóng)村扶貧活動(dòng)，而且還積極吸收國際社會(huì)和海外資源用于扶貧事業(yè)的開發(fā)。據(jù)記載，2015年中國扶貧基金會(huì)共籌措扶貧資金和物資46.57億元，共投入扶貧資金38.14億元；青基會(huì)2015年籌款4.7億，捐贈(zèng)支出3.6億。

2、提高精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的針對(duì)性和準(zhǔn)確性。在扶貧對(duì)象的選擇上，NGO具有更強(qiáng)的針對(duì)性和個(gè)體靈活性，對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)問題尤其是弱勢群體的需求有較強(qiáng)的洞察力，瞄準(zhǔn)、甄別貧困群體的精確度較高，扶貧資源可優(yōu)先集中政府照顧不到的弱勢群體和邊緣化的群體；在項(xiàng)目的實(shí)施上，對(duì)地域性的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等差異具有較大的適應(yīng)性，并因地制宜的確定自己的戰(zhàn)略、策略和措施。大多數(shù)NGO相對(duì)于政府來說都有“船小好掉頭”的優(yōu)勢，能快速適應(yīng)變化的需求，快速回應(yīng)新出現(xiàn)的問題和突發(fā)事件。一些企業(yè)和政府做不好或不便做的事情，NGO也能以靈活的手法迎刃而解。

3、提高扶貧成效，減少返貧困擾。作為中央和地方各級(jí)政府之間的中介，NGO協(xié)助監(jiān)督政府貫徹執(zhí)行扶貧開發(fā)方針政策，以確保扶貧政策的落實(shí)。NGO在扶貧開發(fā)中針對(duì)導(dǎo)致貧困的結(jié)構(gòu)性和制度性的原因，嘗試通過對(duì)政府的宏觀政策施加影響來解決農(nóng)村多維貧困。大多NGO認(rèn)為農(nóng)村缺乏公平地獲取社會(huì)發(fā)展機(jī)會(huì)與資源的能力是導(dǎo)致貧困的主要根源，因此NGO很看重貧困者的能力增長。在項(xiàng)目運(yùn)作中，促使貧民參與到項(xiàng)目規(guī)劃、監(jiān)督評(píng)估等脫貧建設(shè)過程中，通過加強(qiáng)他們的自我參與和決策意識(shí)維持項(xiàng)目的可持續(xù)性。并對(duì)他們進(jìn)行知識(shí)培訓(xùn)及能力建設(shè)，給他們灌輸自我發(fā)展和反貧困的能力，使其從貧困亞文化的環(huán)境中釋放出來，減少返貧機(jī)率。

4、降低成本，滿足多樣化的需求。政府開發(fā)出一部分扶貧領(lǐng)域讓NGO參與，使服務(wù)更加多樣性和競爭性，既提高效率又減少成本，具相關(guān)統(tǒng)計(jì)，同類項(xiàng)目運(yùn)行成本NGO至少比政府或企業(yè)低于三分之一。政府手段僅限于低保和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，而NGO扶貧包括人的貧困、機(jī)會(huì)貧困、信息貧困、權(quán)利貧困、認(rèn)知貧困、信仰貧困等方面，可能提供授漁而非授魚，多中心幫扶。如云南蒲公英民族扶貧助學(xué)基金，通過提升人的能力和素質(zhì)來實(shí)現(xiàn)文化精準(zhǔn)脫貧，澤州千只羊扶貧救助工程的養(yǎng)殖項(xiàng)目、中國科技協(xié)會(huì)在呂梁實(shí)施的馬鈴薯與食用菌項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了科技扶貧等。

(二)NGO參與農(nóng)村扶貧的機(jī)遇

1、社會(huì)共治與網(wǎng)絡(luò)治理等體制的運(yùn)行。社會(huì)共治包括四個(gè)特征：多元主體，開放復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)，以對(duì)話、競爭、妥協(xié)、合作和集體行動(dòng)為共治機(jī)制，以共同利益為最終產(chǎn)出?？v觀NGO在兩種體制運(yùn)行下對(duì)扶貧領(lǐng)域資源的投放取得的眾多成果，應(yīng)該說NGO采取了多方共贏的策略。NGO與政府密不可分，有些外來NGO項(xiàng)目須當(dāng)?shù)卣献鲌?zhí)行，因各級(jí)政府的大力支持得以順利開展。有的NGO扶貧項(xiàng)目不僅與省級(jí)相關(guān)部門建立了良好的合作關(guān)系，在實(shí)施過程中，也依托縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村這三級(jí)網(wǎng)絡(luò)開展工作。此外，NGO在建立項(xiàng)目監(jiān)測評(píng)估機(jī)制時(shí)，往往會(huì)將“相關(guān)利益群體”納入到項(xiàng)目的管理與實(shí)施過程，各合作方從項(xiàng)目里獲利，達(dá)到雙贏或多贏。

2、“互聯(lián)網(wǎng)+”與大數(shù)據(jù)的時(shí)代機(jī)遇。在農(nóng)村這個(gè)相對(duì)封閉的環(huán)境中，只有獲得了基于大數(shù)據(jù)的信息和分析，NGO才能處理好農(nóng)村貧困的最核心問題。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的大趨勢下，NGO更應(yīng)以大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)思維重新審視和定位扶貧信息化工作。抓住“互聯(lián)網(wǎng)+”這個(gè)機(jī)遇，將互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)管理、動(dòng)態(tài)管理相結(jié)合，促進(jìn)扶貧結(jié)果公平化和方式個(gè)性化。云模式成為NGO服務(wù)發(fā)展的最佳選擇。一是利用云計(jì)算與大數(shù)據(jù)，來整合政府、企業(yè)、專業(yè)機(jī)構(gòu)、公益組織和個(gè)人志愿者等各方資源，構(gòu)建多方協(xié)同扶貧的新模式，提高效率；二是云計(jì)算與大數(shù)據(jù)更能有效解決NGO的信息化難題，為各界協(xié)同扶貧提供重要資源。

(三)NGO參與農(nóng)村扶貧的劣勢

1.籌款容易陷入困境，導(dǎo)致公關(guān)效應(yīng)和市場維護(hù)得不到支持。一般NGO的資金來源有四個(gè)渠道：外國援助、服務(wù)收費(fèi)、政府補(bǔ)貼和民間捐贈(zèng)。在中國，NGO投資金額較低，融資途徑單一，主要依賴政府或者國外，民間尤其是個(gè)人捐贈(zèng)資金不多，存在慈善不足的現(xiàn)象。研究發(fā)現(xiàn)，長期依賴政府資助的擠出效應(yīng)大于擠入效應(yīng)，NGO易喪失獨(dú)立性，且通過政府資助的扶貧效果也被證明是低效的，因此亟待拓寬新的籌款渠道。

2.資源整合不到位，造成一定程度的浪費(fèi)。比如在資金的使用上，缺乏統(tǒng)籌安排，沒有將社會(huì)各界資金和農(nóng)民自籌資金還有政府扶貧資金進(jìn)行有效整合，集中向重點(diǎn)貧困村和重點(diǎn)項(xiàng)目傾斜，從而縮小了資金的聚合效應(yīng)。NGO與政府、市場和自身之間的信息、項(xiàng)目等資源也沒有互聯(lián)性，造成了部分扶貧的重復(fù)性和漏扶性，也有多方主體在某些項(xiàng)目上發(fā)生沖突，造成資源的浪費(fèi)和不合理分配。

3.低的NGO認(rèn)識(shí)度和信任度。一方面由于7000萬貧困人口主要分布在偏僻和封閉的地區(qū)，對(duì)NGO及其文化了解甚少，配合度也不高，使其工作不能順利展開。再則近年來紅十字會(huì)等社會(huì)組織的負(fù)面報(bào)道太多，民眾對(duì)NGO產(chǎn)生了不信任和懷疑。另一方面是不少NGO存在財(cái)務(wù)操作不規(guī)范；人員不穩(wěn)定，工作銜接不到位；草根組織做項(xiàng)目的能力弱，水平低等問題，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果不符合預(yù)設(shè)目標(biāo)。項(xiàng)目實(shí)施中沒有及時(shí)根據(jù)需要作出調(diào)整，造成了工作不到位或者被服務(wù)者不滿意，給政府留下不好的印象。

4.缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，體現(xiàn)在監(jiān)督主體、對(duì)象與效果等方面。監(jiān)督主體同時(shí)又是項(xiàng)目的決策者和實(shí)施者，缺乏專家、媒體及貧困群眾等第三方的參與，致使監(jiān)督不到位。在NGO自律機(jī)制上，組織內(nèi)部缺乏相應(yīng)的監(jiān)督制度和規(guī)定，信息透明度不高，致使財(cái)務(wù)外流和資源等不合理使用和浪費(fèi)。因此，監(jiān)督效果不明顯，扶貧工作很容易出現(xiàn)各種錯(cuò)誤和不滿意。

(四)NGO參與農(nóng)村扶貧的威脅

1.立法工作滯后于NGO發(fā)展，相關(guān)法規(guī)還不完善。在登記上，以兩個(gè)《登記管理?xiàng)l例》為主，嚴(yán)格的預(yù)審制使NGO的進(jìn)入門檻很高，導(dǎo)致其身份的認(rèn)定存在阻礙。政府向NGO購買服務(wù)主要依靠《政府采購法》，對(duì)NGO進(jìn)入競爭市場不利，所以有必要完善采購法律法規(guī)及相應(yīng)財(cái)政制度體系，將NGO扶貧納入法律法規(guī)約束范圍。稅收減免政策還缺乏可操作性，一些法律法規(guī)將事實(shí)上的“掛靠”關(guān)系法制化，直接影響了其自主權(quán)，限制了NGO的發(fā)展。NGO自身立法的層次和質(zhì)量不高，其法律地位、公益職能及作用還不明確。整體上主要側(cè)重于登記程序，與其他法規(guī)銜接性差，缺乏實(shí)用性。新《慈善法》在登記造冊、公開受檢等12個(gè)章節(jié)中，更多的是監(jiān)督和懲罰，使自食其力的草根NGO更束手束腳。

2.NGO缺乏獨(dú)立性和專業(yè)性。非政府組織是隨著國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)的變化和政府職能轉(zhuǎn)變形成發(fā)展的，所以與政府之間的關(guān)系過于密切。在中國幾乎不存在類似于西方國家普遍存在的具有獨(dú)立法人地位的、能按自己的意愿獨(dú)立開展工作的純粹NGO，所以有學(xué)者把NGO稱為“第二政府”。扶貧領(lǐng)域的政府和NGO趨向于“馬太效應(yīng)”，雙重管理體制下，政府主導(dǎo)性過強(qiáng)，影響NGO自主性、積極性和監(jiān)督功能的發(fā)揮，從而參與能力不足。且大部分NGO在扶貧上缺乏專業(yè)的人才和技術(shù)等，一定程度上限制了其承擔(dān)政府的外包項(xiàng)目。

3、供給側(cè)改革對(duì)社會(huì)組織的影響。供給側(cè)改革核心是消化過剩產(chǎn)能，提高質(zhì)量和效率。NGO的發(fā)展也面臨著供給側(cè)的挑戰(zhàn)，一是NGO數(shù)量增長大，但有質(zhì)量的NGO很少。二是NGO人才輸入機(jī)構(gòu)和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的缺乏。三是NGO領(lǐng)域的競爭意識(shí)和環(huán)境弱，應(yīng)該加強(qiáng)優(yōu)化。四是我國公益創(chuàng)投的效率低，有待發(fā)展。

三、提升NGO參與農(nóng)村扶貧的發(fā)展策略

(一)資金的籌集與管理

NGO應(yīng)明確籌款的職責(zé)，制定年度籌款計(jì)劃，建立明確的工作流程和制度，幫助籌款機(jī)構(gòu)調(diào)動(dòng)其他部門的力量，完成籌款任務(wù)。協(xié)調(diào)好自身與社會(huì)各界的關(guān)系，為籌款奠定基礎(chǔ)。充分利用NGO的人員制度和工具，向企業(yè)或個(gè)人提出捐款請(qǐng)求，借力公益?zhèn)鞑ィ瑢?duì)資助方關(guān)心的項(xiàng)目進(jìn)行推廣，籌的款項(xiàng)后開展項(xiàng)目并記錄運(yùn)作詳細(xì)?；I款發(fā)展前景應(yīng)走向市場化、多元化和信息化模式。開辟多渠道籌資渠道，并進(jìn)行合理的資源分配和資金統(tǒng)計(jì)，使資金得到合理使用。

(二)政府放寬對(duì)NGO的限制，增強(qiáng)其自主性扶貧

政府要營造利于NGO扶貧的支持性環(huán)境。在雙方合作扶貧中，政府應(yīng)提供資金，建立完備的行政支持體系和獨(dú)立于政府之外的監(jiān)督體系，NGO應(yīng)以專業(yè)的管理充當(dāng)策劃和執(zhí)行的角色。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，建立合伙制，提高扶貧效率。對(duì)扶貧項(xiàng)目實(shí)施問責(zé)制，確保當(dāng)?shù)卣С趾头e極參與扶貧活動(dòng)。從宏觀體制上理順扶貧空間、資源的對(duì)接與承接關(guān)系，整體考慮盡量避免交叉。各級(jí)政府保障各種不同類型的NGO有公平機(jī)會(huì)獲得組織孵化、項(xiàng)目財(cái)政支持為原則，運(yùn)用“扶貧項(xiàng)目的競爭性購買”進(jìn)行資源激勵(lì)。將部分由政府承擔(dān)的涉及扶貧的事務(wù)性工作、輔助性職能移交、授權(quán)給NGO。

(三)建立健全NGO的機(jī)制建設(shè)

一是完善激勵(lì)機(jī)制，吸引人才。受制于人力和資源的限制，NGO扶貧機(jī)構(gòu)在貧困村持續(xù)開展項(xiàng)目不過一兩年，多是短期規(guī)劃。畢業(yè)生選擇進(jìn)入NGO的很少，更不用說在NGO終身任職了，所以政府和社會(huì)組織應(yīng)在吸引保留人才上做足功夫，不論在制度還是福利上，給職員提供就業(yè)保障，提高他們的薪水和社會(huì)地位。對(duì)志愿者進(jìn)行適當(dāng)反哺，比如在企事業(yè)單位聘用、公務(wù)員招聘等方面予以考慮，在旅游景點(diǎn)等享受優(yōu)惠等。NGO應(yīng)進(jìn)行員工職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，不能忽略員工未來的能力發(fā)展。二是健全監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)督涉及內(nèi)外部兩個(gè)方面。內(nèi)部要求財(cái)務(wù)、人員招聘等基礎(chǔ)性的工作要透明化。與商業(yè)合作中，組織人員不能有利益關(guān)聯(lián)交易，損壞組織聲譽(yù)。外部要引入政府、同行NGO、媒體、捐贈(zèng)企業(yè)以及公眾等第三方來進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估，檢驗(yàn)扶貧開發(fā)的成效。

(四)培育和發(fā)展專業(yè)型扶貧類NGO，提高公信力

承接扶貧服務(wù)的NGO數(shù)量稀少且發(fā)育滯后，無法形成競爭性市場結(jié)構(gòu)。NGO應(yīng)該清楚，專業(yè)化發(fā)展更容易打造品牌效應(yīng)。NGO需主動(dòng)學(xué)習(xí)扶貧領(lǐng)域的本土化經(jīng)驗(yàn)，培育和引進(jìn)實(shí)踐性專業(yè)人員，提升項(xiàng)目運(yùn)作能力，加強(qiáng)組織功能與咨詢等方面的專業(yè)能力建設(shè)，從而提高公信力。NGO應(yīng)多與學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和智庫合作，實(shí)行適應(yīng)性管理。在扶貧實(shí)踐中，廣泛的應(yīng)用成本效應(yīng)分析和效益評(píng)估。在建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，依托互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，打造本土化公益創(chuàng)投運(yùn)行機(jī)理，實(shí)現(xiàn)資源的平衡依賴。建立統(tǒng)一的NGO扶貧信息交流中心，加快NGO信息化建設(shè)，打造大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源共享和動(dòng)態(tài)管理。

(五)建立健全NGO扶貧的法律體系

扶貧立法是規(guī)范扶貧開發(fā)并使之有法可依的重要標(biāo)志。通過嚴(yán)密的法律制度，明確扶貧工作的社會(huì)責(zé)任和各方扶貧力量的社會(huì)地位，把黨和國家扶貧開發(fā)的政策和制度性安排，以法律形式固定下來。立法上，在中央法規(guī)的基礎(chǔ)上，根據(jù)因地制宜等扶貧原則，制定并出臺(tái)有地方特色的法規(guī)，使地方性扶貧工作有法可依，對(duì)NGO扶貧的稅收優(yōu)惠政策落到實(shí)處，并把NGO在資金籌集與使用、項(xiàng)目實(shí)施原則、監(jiān)管、人員的招募與培訓(xùn)、組織發(fā)展等都以法律的形式作出詳細(xì)的規(guī)定，使NGO農(nóng)村扶貧工作法制化和規(guī)范化。

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D632.9；F323.8

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