官員“斷崖式降級(jí)”問責(zé)或?qū)⒊B(tài)化

張墨寧

過(guò)去官員問責(zé)處理中有兩種傾向：一種是能上不能下，出了問題淡化處理，一種是從重，“雙開”、移交司法追究刑事責(zé)任。而降職降級(jí)則是介于兩者之間的第3種處理方式，更具針對(duì)性和震懾力。

“斷崖式降級(jí)”是十八大之后執(zhí)紀(jì)部門處理“問題官員”的補(bǔ)充手法，以區(qū)別被“雙開”又移送司法的落馬方式。公開報(bào)道的最新一例是云南省委秘書長(zhǎng)兼省委省直機(jī)關(guān)工作委員會(huì)書記、委員曹建方，于2015年年底被免職，財(cái)新傳媒報(bào)道稱其或?qū)⒈唤导?jí)處理。按照云南省公布的最新消息，他的職務(wù)已經(jīng)由省政府秘書長(zhǎng)兼任，人大代表資格也被終止。

降級(jí)作為《公務(wù)員法》以及《領(lǐng)導(dǎo)干部任免條例》等黨紀(jì)法規(guī)所規(guī)定的處分類型之一，在十八大之前并不算常用，降級(jí)幅度也在一定的范圍之內(nèi)，大多不會(huì)超過(guò)3級(jí)，而現(xiàn)在似乎有常態(tài)化的趨勢(shì)。

近3年來(lái)省部級(jí)官員中以這種方式落馬的絕對(duì)數(shù)量并不算多，但從中可以看出執(zhí)政黨反腐思路的變化，而且在地方廳級(jí)官員及以下的懲處中，這種黨政處分的使用頻率已經(jīng)越來(lái)越高。

省部級(jí)官員“斷崖式降級(jí)”

“斷崖式降級(jí)”作為又一反腐熱詞，出現(xiàn)在公共輿論中是在2014年7月16日。當(dāng)天，中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站同時(shí)公布了3則落馬省部級(jí)官員查處通報(bào)。

其中，江西省委原常委、秘書長(zhǎng)趙智勇因嚴(yán)重違紀(jì)，被予以開除黨籍處分，取消其副省級(jí)待遇，降為科員，連降7級(jí)，創(chuàng)造了官員降職之最，此后也很少再有這種急轉(zhuǎn)直下式的“跌幅”。

另一名則是云南省委原常委、昆明市委原書記張?zhí)镄?，因失職瀆職造成國(guó)有資產(chǎn)損失，利用職務(wù)上的便利謀取私利，被開除黨籍，取消其副省級(jí)待遇，降為副處級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，降了4級(jí)。此后，這種存在比較嚴(yán)重的違紀(jì)行為，但又夠不上移送司法程度的“問題官員”更多被采用這種方式處理。

從此前對(duì)趙智勇、張?zhí)镄赖耐▓?bào)來(lái)看，降職的原因一般說(shuō)得比較籠統(tǒng)，只表明他們構(gòu)成了“嚴(yán)重違紀(jì)”或者違紀(jì)，比如利用職務(wù)便利謀取私利、造成國(guó)有資產(chǎn)損失等。

與趙智勇和張?zhí)镄酪粯?，直接從省?jí)常委位置上“斷崖式降級(jí)”的還有最近被處理的曹建方和山東原統(tǒng)戰(zhàn)部部長(zhǎng)顏世元。顏世元被免職的原因至今沒有公布，2015年6月，其被曝出已經(jīng)降職為山東省政協(xié)辦公廳副巡視員，級(jí)別為副廳，實(shí)際上只降了兩級(jí)。當(dāng)時(shí)并沒有公布違紀(jì)的原因和程度。根據(jù)公開的資料，顏世元曾長(zhǎng)期是山東省委原常委、濟(jì)南市委原書記王敏（山東“首虎”）的直接下屬，隨之一路升遷，兩人仕途軌跡高度重合。有媒體報(bào)道稱，因?yàn)椴榈降纳姘附痤~不算多，出事后又主動(dòng)全部上繳，所以顏被從輕處理，只受到降職處分，而且，與趙智勇的7級(jí)下降相比，已經(jīng)算是“安全著陸”了。

此外，還有非省級(jí)常委的實(shí)權(quán)人物如江西省政協(xié)副主席許愛民也被降4級(jí)，根據(jù)2015年2月中紀(jì)委監(jiān)察部的通報(bào)，許愛民利用職務(wù)上的便利或影響，為女兒、女婿在公務(wù)員錄用和職務(wù)晉升方面謀取利益;濫用職權(quán)，造成國(guó)有資產(chǎn)重大損失;弄虛作假，騙取“中國(guó)陶瓷藝術(shù)大師稱號(hào)”榮譽(yù)，構(gòu)成嚴(yán)重違紀(jì)。他被開除黨籍處分，取消其副省級(jí)待遇，降為副處級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。

除了以上地方實(shí)權(quán)派人物，被降級(jí)處理的省部級(jí)官員還有較早被處理的黑龍江副省級(jí)干部付曉光，因私公款消費(fèi)，大量飲酒并造成陪酒人員“一死一傷”，由副省級(jí)降為正局級(jí);內(nèi)蒙古政協(xié)原副主席韓志然被降為副廳級(jí);陜西省政協(xié)副主席孫清云被降為副處級(jí)干部。他們均已經(jīng)超過(guò)了副省部級(jí)干部的退休年齡，曾是地方的黨政一把手，這一群體中那些因違紀(jì)又違法而“落馬”的官員被稱為“老老虎”。他們基本上已經(jīng)處于居于二線的狀態(tài)，被降級(jí)處分，更多是一種懲罰性的待遇收回。而對(duì)于臨近退休的官員來(lái)說(shuō)，降級(jí)則意味著強(qiáng)制性退休，提前結(jié)束政治生命，切斷其卸任后仍有可能存在的影響力。趙智勇和張?zhí)镄蓝际窃?9歲這一年被免去職務(wù)，曹建方被免時(shí)是58歲。

切斷復(fù)出的通道

上述人等都是從重要職務(wù)上跌落，可以看出，有沒有被查出收受、索取巨額賄賂是一個(gè)關(guān)鍵因素。他們雖不是“大老虎”，但是從各方披露的消息來(lái)看 ，有相當(dāng)部分人在其任內(nèi)，都曾對(duì)一方的政治生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)了惡性影響，在地方建設(shè)和管理過(guò)程中，往往伴隨著濫權(quán)和亂作為現(xiàn)象。

比如趙智勇在九江市擔(dān)任市委書記期間，大搞形象工程，其任內(nèi)主導(dǎo)建設(shè)的多項(xiàng)工程均屬華而不實(shí)，標(biāo)志性建筑九江勝利碑被市民戲謔為“像筆像劍又像塔的東西”，耗資上億元，地上地下共39層。離開九江之前，還突擊破格提拔了一批女干部。而張?zhí)镄涝诶ッ魇形瘯浫紊蠒r(shí)亂挖亂建，對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)缺乏基本認(rèn)識(shí)早已為云南各方所詬病。

“斷崖式降級(jí)”對(duì)“問題官員”最大的影響是幾乎切斷了復(fù)出的路。以往的降級(jí)案例中，如果一個(gè)官員僅僅被免職，但他的級(jí)別沒有變動(dòng)或者沒有大幅降級(jí)，一旦有機(jī)會(huì)，還是可以復(fù)出。2009年中紀(jì)委宣布對(duì)三鹿奶粉事件重要責(zé)任人的處理結(jié)果時(shí)，時(shí)任農(nóng)業(yè)部畜牧業(yè)司司長(zhǎng)的王智才被降級(jí)處分。6年之后，又出任農(nóng)業(yè)部總畜牧師。而按照公務(wù)員法的規(guī)定，降級(jí)的處分時(shí)限為24個(gè)月。“解除處分后，晉升工資檔次、級(jí)別和職務(wù)不再受原處分的影響。但受處分者不能直接恢復(fù)原級(jí)別和原職務(wù)，應(yīng)與同級(jí)別其他人員一起，重新爭(zhēng)取晉升資格。”根據(jù)這個(gè)規(guī)定，“斷崖式降級(jí)”除了不開除公職外，不會(huì)再給官員的升遷留太多余地。

最近另一位受到關(guān)注的官員是四川省原省長(zhǎng)魏宏。2016年1月15日的中紀(jì)委第六次全會(huì)新聞發(fā)布會(huì)上，中紀(jì)委副書記吳玉良對(duì)于有關(guān)魏宏失聯(lián)的問題作出了正式回應(yīng)：“魏宏同志涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)，正在反省思過(guò)，下一步將根據(jù)違紀(jì)的情況作出相應(yīng)的處理?！边@是十八大以來(lái)中紀(jì)委首次使用“反省思過(guò)”一詞。從吳玉良的表述可以看出，意味著魏宏所涉問題目前還是黨紀(jì)層面，是否觸及到法律層面，還有待于紀(jì)檢機(jī)關(guān)的調(diào)查結(jié)論。

“治病救人”

除了解開四川省原省長(zhǎng)魏宏的“失聯(lián)”謎團(tuán)，中紀(jì)委六次全會(huì)新聞發(fā)布會(huì)還專門回應(yīng)了省部級(jí)官員的“斷崖式降級(jí)”。中央紀(jì)委案件審理室主任羅東川在發(fā)布會(huì)上表示，給予這樣的處理，是“按照黨的法規(guī)規(guī)定、紀(jì)律處分條例、案件檢查規(guī)則、審理工作條例的規(guī)定，針對(duì)違紀(jì)的不同情況，按照違紀(jì)的事實(shí)，按照紀(jì)律處分相關(guān)規(guī)定，區(qū)別不同的情況”，體現(xiàn)“懲前毖后，治病救人”的方針，“也是中紀(jì)委提出的‘四種形態(tài)當(dāng)中的一種，根據(jù)違紀(jì)的具體情況給予黨紀(jì)重處分，同時(shí)在職務(wù)上作出重大調(diào)整”。

在中紀(jì)委六次全會(huì)新聞發(fā)布會(huì)上，相關(guān)負(fù)責(zé)人將黨紀(jì)重處分、職務(wù)作出重大調(diào)整的“斷崖式處理”稱為媒體人一種形象說(shuō)法。

“四種形態(tài)”是2015年9月中紀(jì)委書記王岐山在福建調(diào)研時(shí)提出的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)新說(shuō)法：“黨內(nèi)關(guān)系要正常化，批評(píng)和自我批評(píng)要經(jīng)常開展，讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài);黨紀(jì)輕處分和組織處理要成為大多數(shù);對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)的重處分、作出重大職務(wù)調(diào)整應(yīng)當(dāng)是少數(shù);而嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的只能是極極少數(shù)?！?/p>

針對(duì)有人認(rèn)為反腐出現(xiàn)節(jié)奏放緩拐點(diǎn)的說(shuō)法，中紀(jì)委監(jiān)察部機(jī)關(guān)刊專門發(fā)文反駁，強(qiáng)調(diào)運(yùn)用“四種形態(tài)”，目的是為了懲前毖后、治病救人，改變要么是“好同志”、要么是“階下囚”的狀況。紀(jì)委不光要辦案打“老虎”，更要在“老虎”養(yǎng)成前通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)和監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)線索及時(shí)追蹤，有了反映就及時(shí)提醒，不能把小問題拖成大問題。剛剛結(jié)束的十八屆中紀(jì)委六次全會(huì)，明確強(qiáng)調(diào)“力度不減、節(jié)奏不變，持續(xù)保持遏制腐敗的高壓態(tài)勢(shì)?！?/p>

據(jù)統(tǒng)計(jì)，十八大以來(lái)，31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市66只“老虎”落馬，其中當(dāng)過(guò)“一把手”的超過(guò)3/4。高壓態(tài)勢(shì)無(wú)疑會(huì)始終保持，但隨著反腐的持續(xù)進(jìn)行，更需要常態(tài)化、制度化的監(jiān)督。“斷崖式降級(jí)”能夠?qū)⒓o(jì)律處分的效果發(fā)揮到極致，也有利于推進(jìn)“干部能上能下”改革制度的形成。對(duì)夠不上追究司法責(zé)任，又夠得上黨紀(jì)處分的人實(shí)行降級(jí)，可以全方位震懾官員，失職瀆職同樣受黨紀(jì)約束。國(guó)家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副教授張國(guó)玉認(rèn)為，過(guò)去官員問責(zé)處理中有兩種傾向：一種是能上不能下，出了問題淡化處理，不影響留在原位、甚至還能繼續(xù)晉升;一種是從重，“雙開”、移交司法追究刑事責(zé)任。而降職降級(jí)則是介于兩者之間的第3種處理方式，更具震懾力和警示作用。

最近一段時(shí)間，各地被降級(jí)的地廳級(jí)官員為數(shù)不少。2015年11月，廣東韶關(guān)市委常委、政法委書記張志才因嚴(yán)重違紀(jì)問題被開除黨籍，免去其韶關(guān)市委常委、委員職務(wù)，由副廳職降為科員并辦理退休手續(xù)，收繳其違紀(jì)所得;早在2014年，廣東省就通報(bào)過(guò)兩名廳官被降級(jí)的處理，梅州市原紀(jì)委書記李純德和廣東質(zhì)檢研究院原院長(zhǎng)胡南乾則因違反八項(xiàng)規(guī)定精神等，被免職降為科員級(jí)別，并未開除公職;2016年初，江西省也公布了3名廳官被降級(jí)的處分，撫州市委原常委、臨川區(qū)委書記李智富，新余市高新區(qū)黨工委原副書記、管委會(huì)主任任光明，九江市人大常委會(huì)原黨組成員、副主任王利因嚴(yán)重違紀(jì)，均被開除黨籍，李智富和王利被降為副處級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，任光明被降為主任科員?！八姆N形態(tài)”提出之后，干部被“斷崖式降級(jí)”的案例明顯增多。

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，縣處級(jí)公務(wù)員一般要經(jīng)過(guò)11年才能升到正廳局級(jí)，從普通科員做起大概需要25年?；诠賵?chǎng)的相對(duì)封閉性傳統(tǒng)和熟人社會(huì)中的“面子”問題，降級(jí)對(duì)地廳級(jí)及以下官員的心理震懾不亞于“雙開”。過(guò)去幾年中，由于“免職不降級(jí)”的問責(zé)機(jī)制，官員復(fù)出已經(jīng)成為一個(gè)高概率事件。去年10月，中共中央印發(fā)《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。條例明確紀(jì)在法前、紀(jì)嚴(yán)于法，被稱為“改革開放以來(lái)最全、最嚴(yán)黨紀(jì)”。2016年1月1日，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》正式施行，對(duì)違紀(jì)官員的管理將更加規(guī)范，更加嚴(yán)厲。黨紀(jì)處分和政紀(jì)處分將發(fā)揮更大作用，在地方官員的違紀(jì)、失職瀆職問責(zé)中，“斷崖式降級(jí)”或?qū)⒊蔀橐环N普遍現(xiàn)象。

由于現(xiàn)有的法律法規(guī)并未明確規(guī)定“降級(jí)適用于何種情形”，更未明確“如何降級(jí)”，在具體操作中，怎么降，降多少級(jí)，現(xiàn)在主要取決于執(zhí)紀(jì)部門。同樣的違紀(jì)行為在不同的地方可能有很大差別。針對(duì)這種情況，應(yīng)該有進(jìn)一步的明確、規(guī)范和限制，建立一套“可量化、可操作、可落地”的“降級(jí)免職”機(jī)制。唯有如此，降級(jí)處分才能成為另一條震懾違紀(jì)官員的“高壓線”。