職業(yè)教育須警惕過(guò)度行政化

儲(chǔ)朝暉

中國(guó)職業(yè)教育一直被高度重視卻又發(fā)展不良的根本原因，就在于政府沒(méi)有依據(jù)職業(yè)教育的特性去制定政策，去管理和評(píng)價(jià)，職業(yè)學(xué)校也就沒(méi)有據(jù)此去進(jìn)行教育教學(xué)。

中國(guó)現(xiàn)代職業(yè)教育起源于1860年代，此后在洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期得到較快發(fā)展。自1980年代以來(lái)，政府重視發(fā)展職業(yè)教育的舉措數(shù)不勝數(shù)。最近兩年，對(duì)職業(yè)教育重視程度空前提高，動(dòng)作頻頻，意在加快現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)，深化產(chǎn)教融合、校企合作，培養(yǎng)高素質(zhì)勞動(dòng)者和技能型人才。

2014年2月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)常務(wù)會(huì)議，部署加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育；6月，發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》，并由國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議，提出了今后一個(gè)時(shí)期推動(dòng)職業(yè)教育改革發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和重大舉措，表達(dá)了政府在職業(yè)教育發(fā)展方面的訴求。2015年11月，教育部印發(fā)《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃（2015-2018年）》，要求通過(guò)3年建設(shè)，高職人才培養(yǎng)的層次、規(guī)模與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更加匹配，?？茖哟温殬I(yè)教育在校生達(dá)1420萬(wàn)人。

然而，至少自1996年后，政府對(duì)職業(yè)教育的重視程度與實(shí)際效果之間總是存在巨大差距。以中等職業(yè)教育為例，與同學(xué)段的普通高中相比，政府發(fā)的文件要多得多，開(kāi)的會(huì)也多得多，人們耳熟能詳?shù)闹匾暵殬I(yè)教育的口號(hào)也要多很多，然而中等職業(yè)教育的發(fā)展?fàn)顩r，卻始終難以跟上普通中學(xué)的發(fā)展。為何實(shí)際效果與重視程度之間總是不能一致呢？

職業(yè)教育的雙重特性

要回答這個(gè)問(wèn)題，就不能不追溯到職業(yè)教育的特性。職業(yè)教育自產(chǎn)生以來(lái)就與產(chǎn)業(yè)密切相連，現(xiàn)代職業(yè)教育并非來(lái)自中國(guó)傳統(tǒng)的師徒制，而是工業(yè)革命后的大機(jī)器工業(yè)，這也是近三十多年中國(guó)的職業(yè)教育雖然想了很多辦法卻發(fā)展不佳的重要原因。所以，職業(yè)教育的第一特性是它的產(chǎn)業(yè)性，它要為各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展培養(yǎng)充足的勞動(dòng)力，它可以與社會(huì)需求間通過(guò)市場(chǎng)建立聯(lián)系。

同時(shí)職業(yè)教育又是教育的一種，具有教育性。依據(jù)中國(guó)既有的體制，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域比較多的交給了市場(chǎng)，教育領(lǐng)域依然主要采取行政管理的方式加以管理。近年來(lái)與職業(yè)教育相關(guān)的“學(xué)生工”事件時(shí)有發(fā)生，最終難以徹底解決，主要原因就在于“學(xué)生工”處于政府和市場(chǎng)的連接處。政府不能無(wú)視市場(chǎng)處理“學(xué)生工”發(fā)生的問(wèn)題，如果這樣處理，最終市場(chǎng)會(huì)將更大的反彈作用在學(xué)生身上，受害的還是學(xué)生。職業(yè)教育的獨(dú)特屬性，以及勞動(dòng)力與教育之間復(fù)雜的關(guān)系，決定著政府僅僅以管理普通教育的方式管理職業(yè)教育，必然限制職業(yè)教育的發(fā)展。

筆者自1985年置身職業(yè)教育之中，并一直參與職業(yè)教育的研究，深深感到中國(guó)職業(yè)教育一直被高度重視卻又發(fā)展不良的根本原因，就在于政府沒(méi)有依據(jù)職業(yè)教育的特性去制定政策，去管理和評(píng)價(jià)，職業(yè)學(xué)校也就沒(méi)有據(jù)此去進(jìn)行教育教學(xué)，職業(yè)教育本身難以自主發(fā)展，如此不斷循環(huán)，使得職業(yè)教育的政策和投入都很難發(fā)揮到最佳效益。

在理論上，中國(guó)教育習(xí)慣比較抽象地理解教育與人的發(fā)展，重視通過(guò)教育獲得身份地位的提升，而鄙視通過(guò)教育獲取一技之長(zhǎng)后運(yùn)用于市場(chǎng)獲取經(jīng)濟(jì)回報(bào)，于是在潛意識(shí)里為人們接受職業(yè)教育設(shè)置了障礙，自古以來(lái)“輕百工之人”的觀念或隱或現(xiàn)地延續(xù)。

在官本位和過(guò)度政治化的教育理念下，人們眼中的教育是人類自身發(fā)展的一部分，僅僅與人類的智力、價(jià)值和道德息息相關(guān)，與技能和職業(yè)不太相關(guān)。實(shí)行開(kāi)放政策以來(lái)，勞動(dòng)力成為商品已成既成事實(shí)，但在行政管理體系之中的職業(yè)教育，依然在觀念、體制、評(píng)價(jià)等方面，要求其不能脫離原來(lái)的基本形態(tài)，在它與市場(chǎng)之間架設(shè)著“玻璃墻”，或者干脆就是大家都能看得見(jiàn)的“墻”。

大陸職教的歷史演變

從歷史發(fā)展過(guò)程看，1950年后中國(guó)政府非常重視發(fā)揮教育在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，引進(jìn)蘇聯(lián)的中等技術(shù)學(xué)校教育和技工學(xué)校教育的模式，中專和技校的所有運(yùn)行費(fèi)用納入國(guó)家計(jì)劃。至1953年，在政府的計(jì)劃體制里建立起以中專（三到四年學(xué)制，培養(yǎng)中等專業(yè)技術(shù)干部）和技校（三年學(xué)制，培養(yǎng)中等技術(shù)操作工人）等中等專業(yè)學(xué)校為主體的職教體系，由政府統(tǒng)一招生，給生活待遇，依計(jì)劃安排統(tǒng)一分配工作，導(dǎo)致中專和技校發(fā)展迅猛。

在這種體制里，勞動(dòng)力的培養(yǎng)和流動(dòng)由政府嚴(yán)格控制，工人與政府之間的社會(huì)契約由國(guó)家保證，其特點(diǎn)是政府辦、有計(jì)劃、有指標(biāo)、保供給，職業(yè)教育穿上“官本位”的衣裝，才受到眾人青睞。這種體制是后來(lái)乃至現(xiàn)今職業(yè)教育發(fā)展的體制基礎(chǔ)，也在一定程度上構(gòu)成了現(xiàn)在發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的觀念和體制障礙，它決定了職業(yè)學(xué)校就是按政府的要求辦，自身不需要自主性，所以此后也就難以生成自主性和自主發(fā)展能力。

1980年后才開(kāi)始發(fā)展不占政府指標(biāo)、不包分配的中等職業(yè)教育，1980年10月7日，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了教育部、國(guó)家勞動(dòng)總局上報(bào)的《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革報(bào)告》，為新的職業(yè)教育發(fā)展提供了政策條件。

2000年后，職業(yè)學(xué)校也在追求“升級(jí)”。為提高職業(yè)教育的學(xué)歷層次，各地發(fā)展起高職高專，職業(yè)中專升級(jí)為職業(yè)學(xué)院、?？粕氡究啤＿@種發(fā)展既在一定程度上留住了即將流失的生源，又帶來(lái)職業(yè)教育學(xué)歷化的隱患，由于在學(xué)歷上職業(yè)教育無(wú)法與普通教育相比，這種比較導(dǎo)致職業(yè)教育以己之弱比人之長(zhǎng)，進(jìn)入新的困境。在職業(yè)教育發(fā)展的三十多年中，對(duì)學(xué)歷的追逐一直是把雙刃劍。

在實(shí)踐上，職業(yè)教育在數(shù)量和規(guī)模擴(kuò)張的同時(shí)，其自主發(fā)展能力不但沒(méi)有增強(qiáng)，而且出現(xiàn)了大幅度的減弱。政府也常常在重視職業(yè)教育的口號(hào)之下，采取損傷職業(yè)教育自主發(fā)展能力的措施。這種減弱3面是面臨普通教育的競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)可以從1949年至2008年高中階段普通中學(xué)與職業(yè)中學(xué)招生的數(shù)量交替變化上看出來(lái)。

需要說(shuō)明的是，1960年前是由于沒(méi)有足夠的普通中學(xué)而使得職業(yè)教育數(shù)量比例超過(guò)普通教育。1980年后，政府多次發(fā)文規(guī)定普職招生比以增加職業(yè)學(xué)校的招生數(shù)，導(dǎo)致這一比例不斷交替反復(fù)，1990年后則是由于普通高校招生指標(biāo)限制，導(dǎo)致一些中學(xué)生被迫分流到職業(yè)中學(xué)，在1996年到達(dá)頂峰后開(kāi)始下滑。

若將職業(yè)教育與普通教育相比，則職業(yè)教育吸引力仍顯不足，以致長(zhǎng)期普通高中與職業(yè)高中的招生數(shù)交替起伏：當(dāng)政策的強(qiáng)制力度大時(shí)，職業(yè)學(xué)校的比例升高；降低強(qiáng)制力度，職業(yè)教育的學(xué)生規(guī)模迅速下降。在此過(guò)程中，由于發(fā)展的不穩(wěn)定，導(dǎo)致諸多的重復(fù)和浪費(fèi)。2000年后高校擴(kuò)招，又使得普通高中迅速反彈，超過(guò)了職業(yè)高中的學(xué)生比例，其中一部分學(xué)生在高考后進(jìn)入到高職院校。

過(guò)度行政化的惡果

當(dāng)然，職業(yè)學(xué)校未能自主發(fā)展的更大作用力來(lái)自行政管理部門。政府在大聲疾呼發(fā)展職業(yè)教育的時(shí)候，管理體制上由政府包攬，于是職業(yè)教育的自主生存機(jī)制長(zhǎng)期不能真正建立，公辦職業(yè)學(xué)校成為政府懷中緊抱著的孩子，面黃肌瘦，難以獨(dú)自“跑”起來(lái)，沒(méi)辦法與企業(yè)建立自然的緊密關(guān)系。私立的職業(yè)學(xué)校，在政府為公立職業(yè)學(xué)校提供各種優(yōu)越條件的情況下，被不斷擠垮，重視了公辦職業(yè)學(xué)校，打壓了私立職業(yè)學(xué)校。所剩為數(shù)不多的私立職業(yè)學(xué)校為了生存，又要以各種方式不擇手段發(fā)展，還需要獲得政府認(rèn)可，導(dǎo)致整個(gè)職業(yè)教育生態(tài)環(huán)境不良，整體降低了職業(yè)教育發(fā)展的自主性。

問(wèn)題集中在政府該扮演什么角色，行政權(quán)力該如何妥善且合理地運(yùn)行。1985年前后，農(nóng)村職業(yè)教育曾發(fā)展十分活躍，辦學(xué)形式、內(nèi)容多種多樣，長(zhǎng)短結(jié)合，私立學(xué)校迅猛發(fā)展，與實(shí)際需要緊密結(jié)合。但當(dāng)時(shí)的各地政府先后以課程不合格、師資不正規(guī)、場(chǎng)地不規(guī)范、時(shí)間太短等各種理由將它們一個(gè)個(gè)停辦，對(duì)私立職業(yè)教育的歧視政策，使私立學(xué)校的產(chǎn)權(quán)及發(fā)展空間得不到相應(yīng)法規(guī)保障，受到多方面不公正對(duì)待，導(dǎo)致了私立職業(yè)學(xué)校陷入窘境。最后只剩下與產(chǎn)業(yè)實(shí)際結(jié)合不緊密的公立職業(yè)學(xué)校，從而清除了職業(yè)教育多樣性發(fā)展的良性生態(tài)形成的基礎(chǔ)。

在這種管理模式中，重視職業(yè)教育事實(shí)上僅僅落實(shí)在重視宏觀規(guī)劃、政策，而不重視微觀的一個(gè)職業(yè)學(xué)校的學(xué)生該怎樣發(fā)展，學(xué)生的職業(yè)生涯如何變得更好，以及一所職業(yè)學(xué)校如何辦好，職業(yè)教育如何與微觀的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有效結(jié)合。僅僅重宏觀而不重微觀，必然導(dǎo)致職業(yè)教育的自主性大大降低。也就導(dǎo)致職業(yè)教育體系建設(shè)和生態(tài)維護(hù)等，顯得表面轟轟烈烈而內(nèi)底的一系列問(wèn)題并未得到真實(shí)解決。

1996年的《職業(yè)教育法》頒布后，職業(yè)教育的發(fā)展一直面臨著兩種選擇：一種是強(qiáng)化政府對(duì)職業(yè)教育的包攬，大力興辦公辦職業(yè)學(xué)校，加強(qiáng)對(duì)職業(yè)高中的學(xué)生施行統(tǒng)分統(tǒng)配；另一種是政府僅提供足夠的教育經(jīng)費(fèi)投入，引入市場(chǎng)機(jī)制，建立勞動(dòng)力市場(chǎng)，讓公立學(xué)校和私立學(xué)校在機(jī)會(huì)平等的平臺(tái)上競(jìng)爭(zhēng)。

盡管政府意識(shí)到這種選擇，2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》內(nèi)含推動(dòng)職業(yè)教育的市場(chǎng)化進(jìn)程的內(nèi)容，提出堅(jiān)持“以服務(wù)為宗旨、以就業(yè)為導(dǎo)向”的職業(yè)教育辦學(xué)方針，積極推動(dòng)職業(yè)教育從計(jì)劃培養(yǎng)向市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，從政府直接管理向宏觀引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的升學(xué)導(dǎo)向向就業(yè)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，實(shí)行工學(xué)結(jié)合、校企合作、頂崗實(shí)習(xí)的人才培養(yǎng)模式。2006年，教育部下發(fā)的《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教育品質(zhì)的若干意見(jiàn)》，提出職業(yè)學(xué)校要大力推行校企結(jié)合、工學(xué)結(jié)合。

但是，在各種因素的反復(fù)比較中，從政府到職業(yè)學(xué)校、職業(yè)學(xué)校學(xué)生等多個(gè)主體的選擇結(jié)果看，整體趨勢(shì)是傾向于政府把職業(yè)教育更多地管理起來(lái)，而不是讓職業(yè)教育適合其自身的特性進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這種取向在一定程度上由于路徑依賴，也由于整個(gè)社會(huì)的管理體制起著關(guān)鍵性作用。這樣的環(huán)境和選擇，最終導(dǎo)致職業(yè)教育自主-發(fā)展能力一步步喪失，政府扶得越多越?jīng)]有自主性，越不愿與產(chǎn)業(yè)緊密地走到一起，職業(yè)教育發(fā)展與勞動(dòng)力市場(chǎng)需求越不適應(yīng)，專業(yè)設(shè)置重復(fù)，學(xué)生掌握的技能不能滿足市場(chǎng)需要，辦學(xué)效率越低下，責(zé)權(quán)關(guān)系越不明晰，自主能力也就越來(lái)越低。

在微觀的職業(yè)學(xué)校內(nèi)部，政府的手抓得越細(xì)，技術(shù)人才在學(xué)校中的作用越低，學(xué)校越偏向官本位，教育與生產(chǎn)實(shí)踐結(jié)合不緊密，基礎(chǔ)理論知識(shí)與實(shí)際操作培訓(xùn)設(shè)置比例不合理，過(guò)于注重理論教育和政治教育，直接用于生產(chǎn)的技術(shù)培訓(xùn)不夠，越不重視對(duì)學(xué)生職業(yè)技能或一技之長(zhǎng)的培養(yǎng)，學(xué)校內(nèi)部的規(guī)則和生態(tài)越偏向官僚化，并且有一部分公立職業(yè)學(xué)校明確提出要轉(zhuǎn)成普通高中，或私底下為以職業(yè)學(xué)校名義招進(jìn)來(lái)的學(xué)生開(kāi)設(shè)普通高中的課程，以便送進(jìn)高考的考場(chǎng)獲得升學(xué)機(jī)會(huì)。

由于政府對(duì)職業(yè)教育管得過(guò)細(xì)，影響了社會(huì)對(duì)職業(yè)教育的參與，尤其是企業(yè)對(duì)職業(yè)教育的參與，出現(xiàn)了“政府熱、社會(huì)冷”“學(xué)校熱、企業(yè)冷”的現(xiàn)象。

實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育“三個(gè)放開(kāi)”

現(xiàn)代職業(yè)教育的價(jià)值基礎(chǔ)是“生利”，長(zhǎng)期以來(lái)將職業(yè)教育的價(jià)值教條化，或僅僅將它當(dāng)作某一行政部門的政績(jī)，導(dǎo)致發(fā)展職業(yè)教育的各個(gè)環(huán)節(jié)措施出現(xiàn)偏離；職業(yè)教育管理需要融合教育與企業(yè)管理的二重性，過(guò)度行政化管理是造成現(xiàn)代職業(yè)教育困境的體制性根源，職業(yè)學(xué)校在政府懷抱中長(zhǎng)得很虛弱，政府一邊大力提倡發(fā)展職業(yè)教育，一邊在大力破壞職業(yè)教育的內(nèi)在生存動(dòng)力；職業(yè)教育的根基是社會(huì)生活，它與普羅大眾的生活聯(lián)系被切斷后，便成為一個(gè)龐大的消耗而非生利體系。

現(xiàn)代職業(yè)教育，需要將落腳點(diǎn)放在如何更好地服務(wù)學(xué)生成長(zhǎng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)學(xué)生的人生使命上。教育家陶行知在近百年前對(duì)職業(yè)教育做過(guò)一番研究后說(shuō)：“職業(yè)學(xué)校有生利之師資、設(shè)備、課程，則教之事備；學(xué)生有最適之生利才能興味，則學(xué)之事備。前者足以教生利，后者足以學(xué)生利：教與學(xué)咸得其宜，則國(guó)家造就一生利人物，即得一生利人物之用，將見(jiàn)國(guó)無(wú)游民，民無(wú)廢才，群需可濟(jì)，個(gè)性可舒?！保ㄌ招兄渡髁x之職業(yè)教育》）現(xiàn)代職業(yè)教育的立足點(diǎn)就在于生利，就在于瞄準(zhǔn)民眾幸福。然后在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)辦學(xué)主體多元，產(chǎn)學(xué)一體（依托產(chǎn)業(yè)）；創(chuàng)立成熟的專業(yè)品牌、深厚的產(chǎn)業(yè)根基、廣闊的信息平臺(tái)，現(xiàn)代職業(yè)教育才有出頭之日。

政府發(fā)展職業(yè)教育的關(guān)鍵需要實(shí)現(xiàn)“三放”：一是放開(kāi)學(xué)校舉辦權(quán)，變政府包辦為支持多元辦學(xué)主體自主辦學(xué)，改變公立學(xué)校單打獨(dú)斗的局面，并建立相應(yīng)的法律法規(guī)保障。二是放開(kāi)辦學(xué)形式，給多樣辦學(xué)合法的身份。變供方主導(dǎo)為需方主導(dǎo)，切實(shí)依據(jù)社會(huì)需要和學(xué)生成長(zhǎng)發(fā)展需求組織教學(xué)、實(shí)施管理、進(jìn)行評(píng)價(jià)，減少行政和供方驅(qū)動(dòng)，避免“被職業(yè)教育”?？砷L(zhǎng)短結(jié)合、課堂教學(xué)與實(shí)習(xí)結(jié)合、正規(guī)與非正規(guī)結(jié)合，形式要隨實(shí)際需求變化。三是放開(kāi)行政區(qū)劃分割和公私立學(xué)校的分別，改變“都養(yǎng)兒子不干活”的現(xiàn)狀：政府對(duì)職業(yè)教育的投入，依據(jù)辦學(xué)績(jī)效不加區(qū)別地投到各類職業(yè)學(xué)校。

加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育，不能沾沾自喜于頂層設(shè)計(jì)，而需要建立以現(xiàn)代職業(yè)學(xué)校制度為基礎(chǔ)的現(xiàn)代職業(yè)教育體系，實(shí)現(xiàn)真正的管辦分離，讓學(xué)校的自主性充分發(fā)揮出來(lái)，以適應(yīng)人力資源市場(chǎng)對(duì)人才的需求。從國(guó)際比較看，一些發(fā)達(dá)國(guó)家政府在職業(yè)教育中也發(fā)揮輔助作用，但他們不會(huì)“抱”著職業(yè)學(xué)校走。學(xué)校應(yīng)該有更多的自主性，與企業(yè)有更密切的聯(lián)系，與社會(huì)建立多邊良好的關(guān)系。政府要簡(jiǎn)政放權(quán)，讓職業(yè)學(xué)校自立起來(lái)，與產(chǎn)業(yè)需求結(jié)合在市場(chǎng)上找到鍛煉的空間。

中共十八屆三中全會(huì)確定讓市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，這依然是未來(lái)職業(yè)教育發(fā)展的方向性原則，政府“放養(yǎng)”職業(yè)教育，才可能讓職業(yè)教育回歸其天性，極大程度地提高職業(yè)教育的自主發(fā)展能力，才可能實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育的大繁榮。