政府執(zhí)政理念對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度中政府責(zé)任的影響
——以鄧小平時(shí)代的“老農(nóng)?！敝贫葹槔?/h1>
2016-02-03 13:39:44張軍鄭軍
中國(guó)老年學(xué)雜志 2016年18期
張 軍 鄭 軍
(重慶理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，重慶 400054)
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政府執(zhí)政理念對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度中政府責(zé)任的影響
——以鄧小平時(shí)代的“老農(nóng)?！敝贫葹槔?/p>
張軍鄭軍1
(重慶理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，重慶400054)
執(zhí)政理念；政府責(zé)任；農(nóng)村養(yǎng)老
政府執(zhí)政理念是指政府處理公共事務(wù)的思想觀念和基本原則，關(guān)系到建設(shè)一個(gè)什么樣的政府這一根本性問(wèn)題。政府管理行為本質(zhì)上是一定理念指導(dǎo)下的產(chǎn)物，有什么樣的理念，就有什么樣的政府行為〔1〕。顯然，制度的設(shè)計(jì)往往會(huì)受制于人的思想觀念，制度的好壞也取決于設(shè)計(jì)制度的理念正確與否、合理與否。而我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)的主體應(yīng)該是政府，政府的思想觀念則往往通過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念表現(xiàn)出來(lái)。因此，政府執(zhí)政理念必然對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價(jià)值取向產(chǎn)生影響。后者在一定程度上決定了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的具體形式。也就是說(shuō)，為什么在我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度歷史變遷過(guò)程中，出現(xiàn)了諸如家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老等各種養(yǎng)老制度，根本原因在于在歷史變遷過(guò)程中進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的政府的執(zhí)政理念發(fā)生了變化。
1 鄧小平時(shí)代的“老農(nóng)保”制度環(huán)境分析
1.1政治上撥亂反正任重道遠(yuǎn)20世紀(jì)70年代末期，中華人民共和國(guó)剛剛走出了文化大革命的陰影，但十年浩劫帶來(lái)的深重災(zāi)難和嚴(yán)重困難局面并沒(méi)有立即消失，左傾錯(cuò)誤影響依然存在，個(gè)人迷信和教條主義盛行，冤、假、錯(cuò)案遍布，部分地區(qū)農(nóng)民進(jìn)行的一些新探索受到嚴(yán)重壓制，特別是當(dāng)時(shí)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人提出“兩個(gè)凡是”的錯(cuò)誤思想，維護(hù)和堅(jiān)持“左”的錯(cuò)誤，使黨和國(guó)家的工作出現(xiàn)徘徊中前進(jìn)的局面。而粉碎“四人幫”后，徹底糾正文化大革命及其以前的左傾錯(cuò)誤，撥亂反正，使全黨全國(guó)的工作真正回到馬列主義、毛澤東思想的正確軌道上來(lái)，是歷史賦予中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民的重要使命。因此，新時(shí)期新形勢(shì)下的中國(guó)迫切需要政治上、思想上、組織上的變革，以沖破錯(cuò)誤思想的束縛，開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義事業(yè)的新局面。1978年5月11日《光明日?qǐng)?bào)》刊登題為“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的文章，真理標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的討論標(biāo)志著思想路線上的撥亂反正全面展開(kāi)。尤其是1978年12月召開(kāi)的十一屆三中全會(huì)，重新確立了解放思想、實(shí)事求是的馬克思主義思想路線，確立了全黨和全國(guó)的工作重心從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，實(shí)施改革開(kāi)放的偉大戰(zhàn)略決策〔2〕。
1.2經(jīng)濟(jì)上瀕臨崩潰的邊緣按照世界銀行1977年對(duì)全世界近200個(gè)國(guó)家和地區(qū)的人均國(guó)民生產(chǎn)總值所做的統(tǒng)計(jì)和歸類，文化大革命結(jié)束時(shí)，我國(guó)已經(jīng)深陷貧窮國(guó)家之列。 由于文化大革命及其以前的嚴(yán)重錯(cuò)誤，國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭到極大破壞。1958年的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)大約損失了1 200億元。而歷時(shí)10年的無(wú)產(chǎn)階級(jí)文化大革命運(yùn)動(dòng)，又損失了5 000億元。兩次加起來(lái)，共計(jì)6 200億元。然而，1949～1979年我國(guó)建國(guó)30年的全部基本建設(shè)投資也僅為6 000億元。這6 000億元的投資建成了40萬(wàn)個(gè)工業(yè)、交通企業(yè)，有(4 500～5 000)億元的固定資產(chǎn)，這就是我國(guó)建國(guó)30周年時(shí)的全部家底。然而，兩次大折騰就損失了6 200億元，這還不包括多次小折騰造成的損失〔3〕。這個(gè)對(duì)比說(shuō)明，由于過(guò)去瞎折騰所造成的經(jīng)濟(jì)損失，比我國(guó)建國(guó)之后30年的全部基本建設(shè)投資還要多。同時(shí)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到破壞，直接影響市場(chǎng)供應(yīng)和人民生活。城市住房極為緊張，肉類蔬菜稀少，城里人生活必需的糧、油、肥皂、布品，都要憑按人口發(fā)放的購(gòu)物券限量購(gòu)買(mǎi)。當(dāng)時(shí)供應(yīng)最好的北京，每人每月也只有半斤肉；小城市就沒(méi)有了，農(nóng)村更談不上。1976年，農(nóng)民人均年收入62.8元；城市職工平均工資605元，比1965年下降20元。城鄉(xiāng)人民生活處于極低水平〔4〕。
1.3國(guó)際上和平與發(fā)展成為時(shí)代主題20世紀(jì)80年代以來(lái)，由于蘇聯(lián)的解體，兩極化對(duì)立的局面被打破，國(guó)際形勢(shì)開(kāi)始逐漸緩和，國(guó)際交流和溝通逐步回歸正常，新的世界多元化格局開(kāi)始了歷史演進(jìn)的步伐，和平已經(jīng)成為時(shí)代的一大主題。在這樣一個(gè)有利的國(guó)際環(huán)境下，追求技術(shù)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，已經(jīng)成為歷史的一大潮流。以生物工程、微電子技術(shù)、新能源為代表的高新技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用已經(jīng)對(duì)世界上許多國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)民生產(chǎn)總值的快速增長(zhǎng)產(chǎn)生了根本性影響。特別是20世紀(jì)60～70年代，資本主義社會(huì)因?yàn)檫@些高新技術(shù)的大量應(yīng)用，獲得了歷史上發(fā)展的黃金時(shí)期。不論是第二次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國(guó)日本在短短的30年左右迅速成長(zhǎng)為世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，還是亞洲的“四小龍”，即韓國(guó)、新加坡、中國(guó)香港和臺(tái)灣地區(qū)，也一同創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的奇跡。另外，東盟4國(guó)的菲律賓、馬來(lái)西亞、泰國(guó)和印尼的經(jīng)濟(jì)水平也獲得了較大提高，整個(gè)世界已經(jīng)奏響了發(fā)展的旋律。和平的國(guó)際環(huán)境是我國(guó)順利進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的必要條件和有利時(shí)機(jī)。如果沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)展，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中將處于更加不利的境地〔5〕。
2 鄧小平時(shí)代的中國(guó)政府執(zhí)政理念分析
馬克思主義認(rèn)為，社會(huì)主義的根本任務(wù)就是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，這是社會(huì)主義本質(zhì)所決定的〔6〕。然而，在社會(huì)主義制度建立起來(lái)以后，受左傾指導(dǎo)思想的影響，新中國(guó)政府長(zhǎng)期堅(jiān)持以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，沒(méi)有及時(shí)把工作轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來(lái)，嚴(yán)重破壞了生產(chǎn)力的發(fā)展，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)曾一度瀕臨崩潰的邊緣。直到黨的十一屆三中全會(huì)以后，黨的執(zhí)政理念才從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來(lái)，鄧小平同志對(duì)此有精辟的論述：“貧窮不是社會(huì)主義，更不是共產(chǎn)主義〔7〕?！薄拔覀兪巧鐣?huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義制度優(yōu)越性的根本表現(xiàn)，就是能夠允許社會(huì)生產(chǎn)力以舊社會(huì)所沒(méi)有的速度迅速發(fā)展，使人民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要能夠逐步得到滿足〔7〕?！睂?duì)于如何發(fā)展生產(chǎn)力，體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性？鄧小平認(rèn)為：“我們當(dāng)前以及今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)歷史時(shí)期的主要任務(wù)是什么？一句話，就是搞現(xiàn)代化建設(shè)。能否實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，決定著我們國(guó)家的命運(yùn)、民族的命運(yùn)〔8〕?！编囆∑綇?qiáng)調(diào)，“我們的生產(chǎn)力發(fā)展水平很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民和國(guó)家的需要，這就是我們目前時(shí)期的主要矛盾，解決這個(gè)矛盾就是我們的中心任務(wù)”?！吧鐣?huì)主義社會(huì)中的階級(jí)斗爭(zhēng)是一個(gè)客觀存在，不應(yīng)該縮小，也不應(yīng)該夸大。實(shí)踐證明，無(wú)論縮小或者夸大，兩者都要犯嚴(yán)重的錯(cuò)誤〔8〕?！编囆∑竭M(jìn)一步指出，“當(dāng)前和將來(lái)社會(huì)主義社會(huì)所面臨的階級(jí)斗爭(zhēng)，應(yīng)該與歷史上階級(jí)社會(huì)的階級(jí)斗爭(zhēng)存在很大差異”。這些論述進(jìn)一步否定了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的左傾指導(dǎo)思想，為黨的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。
顯然，黨的十一屆三中全會(huì)使得全黨工作重心成功向社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，并批判了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的錯(cuò)誤方針，這既是國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展的需要，也是對(duì)世界形勢(shì)和時(shí)代主題分析判斷的結(jié)果。而明確以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的執(zhí)政理念，既是黨對(duì)馬克思科學(xué)社會(huì)主義最基本的東西的發(fā)揮和豐富，又是我國(guó)在社會(huì)主義初級(jí)階段面臨最大實(shí)際問(wèn)題的理論概括。正如鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是“任何時(shí)候都不要受干擾，必須堅(jiān)定不移地、一心一意地干下去〔8〕?！被仡櫄v史，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的執(zhí)政理念為我國(guó)改革開(kāi)放30多年取得的巨大成就奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，該理念勢(shì)必對(duì)改革開(kāi)放后我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活產(chǎn)生重大影響，而包括我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的社會(huì)保障制度建設(shè)也不例外，這種影響直接表現(xiàn)在對(duì)我國(guó)“老農(nóng)?！钡闹贫葍r(jià)值取向上。
3 “以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的執(zhí)政理念對(duì)“老農(nóng)保”制度價(jià)值取向的影響
鄧小平在認(rèn)真總結(jié)國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)和我國(guó)社會(huì)主義實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)主義本身是共產(chǎn)主義的初級(jí)階段，而我們中國(guó)又處在社會(huì)主義的初級(jí)階段，就是不發(fā)達(dá)的階段，一切工作都要從這個(gè)實(shí)際出發(fā)，根據(jù)這個(gè)實(shí)際來(lái)制訂規(guī)劃”〔7〕。也正是由于生產(chǎn)力這種不發(fā)達(dá)特征，又決定了我國(guó)現(xiàn)階段的主要矛盾，不是階級(jí)斗爭(zhēng)，而是“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾〔9〕?！睆倪@個(gè)實(shí)際出發(fā)，要求我們必須著眼于我國(guó)生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以發(fā)展生產(chǎn)力為第一要?jiǎng)?wù)。鄧小平對(duì)此有精辟的論述：“社會(huì)主義要消滅貧窮。貧窮不是社會(huì)主義，更不是共產(chǎn)主義〔7〕?！敝挥型ㄟ^(guò)大力發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)保障事業(yè)才有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。即社會(huì)保障的實(shí)現(xiàn)程度要受生產(chǎn)力發(fā)展水平的制約，社會(huì)保障水平的提高最終要取決于生產(chǎn)力發(fā)展的狀況。鄧小平為此提出：“我們也反對(duì)現(xiàn)在要在中國(guó)實(shí)現(xiàn)所謂福利國(guó)家的觀點(diǎn)，因?yàn)檫@不可能。我們只能在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上逐步改善生活〔8〕?！?/p>
在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心執(zhí)政理念的指導(dǎo)下，對(duì)于如何開(kāi)展包括農(nóng)村養(yǎng)老的社會(huì)保障制度建設(shè)，以鄧小平為首的中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)為，盡管建立社會(huì)保障制度的主要目的是在一定程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平性，然而，在解決收入分配帶來(lái)的公平問(wèn)題的具體過(guò)程中，也存在效率高低的差異。從我國(guó)改革開(kāi)放初期的實(shí)際情況來(lái)看，國(guó)家財(cái)政實(shí)力極其薄弱，根本不能實(shí)現(xiàn)通過(guò)財(cái)政出資，建立各種社會(huì)保障制度和發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)，對(duì)那些需要救濟(jì)的貧困家庭也不能提供更多的物質(zhì)幫助，這在一定程度上削弱了整個(gè)社會(huì)的公平性。對(duì)此，鄧小平提出：“現(xiàn)在雖說(shuō)我們也在搞社會(huì)主義，但事實(shí)上不夠格〔7〕?！憋@然，社會(huì)的公平性在很大程度上與效率的提高是緊密聯(lián)系在一起的，即只有通過(guò)大力發(fā)展生產(chǎn)力，大幅度提高生產(chǎn)效率，才能增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富，國(guó)家才有能力發(fā)展各種社會(huì)福利事業(yè)，才有更多的資金為貧困家庭提供物質(zhì)幫助，將所有社會(huì)成員的差距縮小在一定范圍內(nèi)，為最終實(shí)現(xiàn)共同富裕，提高社會(huì)的公平性，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
因此，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”執(zhí)政理念的作用下，改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度(即“老農(nóng)?！?的價(jià)值取向可以概括為“效率優(yōu)先，兼顧公平”。即構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平、內(nèi)容、特點(diǎn)和相關(guān)配套措施，都要從有利于生產(chǎn)和保障生活出發(fā)，標(biāo)準(zhǔn)不能太高，國(guó)家、集體不能包得太多，還要貫徹先盡義務(wù)，后享權(quán)利的原則，鼓勵(lì)廣大農(nóng)村居民通過(guò)勞動(dòng)來(lái)贏得養(yǎng)老保障，避免造成鼓勵(lì)懶惰的現(xiàn)象，使社會(huì)保障制度成為懶漢的搖籃。
4 政府責(zé)任在“老農(nóng)?！敝贫戎械闹饕憩F(xiàn)
在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心執(zhí)政理念的作用下，包括農(nóng)村養(yǎng)老在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)保障體系的制度建設(shè)價(jià)值取向被定位為“效率優(yōu)先，兼顧公平”。這種理念和價(jià)值取向必然決定了我國(guó)政府更為注重出臺(tái)相關(guān)政策和采取多種措施來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，提高農(nóng)民收入水平等，通過(guò)物質(zhì)財(cái)富的大幅度增加，使得農(nóng)民包括養(yǎng)老在內(nèi)的各種物質(zhì)利益得到充分保障。具體而言，我國(guó)政府在以“老農(nóng)?！睘橹鞯霓r(nóng)村養(yǎng)老保障制度中的責(zé)任主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
4.1實(shí)行家庭承包責(zé)任制，增強(qiáng)養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎(chǔ)鄧小平曾指出：“農(nóng)業(yè)本身的問(wèn)題，現(xiàn)在看來(lái)，主要還得從生產(chǎn)關(guān)系上解決?！睂?duì)于“生產(chǎn)關(guān)系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態(tài)度，就是哪種形式在哪個(gè)地方能夠比較容易比較快地恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就采取哪種形式；群眾愿意采取哪種形式，就應(yīng)該采取哪種形式，不合法的使它合法起來(lái)〔10〕。”遵循這種發(fā)展思路，改革開(kāi)放后，鄧小平提出了恢復(fù)和推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的生產(chǎn)責(zé)任制，打破了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期停滯不前的局面，在堅(jiān)持土地等基本生產(chǎn)資料公有制和必要的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，賦予了農(nóng)戶一定程度的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、產(chǎn)品收益權(quán)和部分生產(chǎn)資料所有權(quán)，從而極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1976～1980年全國(guó)農(nóng)業(yè)平均遞增僅3.2%。然而，1981～1985年平均遞增率就達(dá)8.2%，1982年全國(guó)農(nóng)民人均純收入達(dá)到270元，比1978年增加了一倍〔11〕。顯然，實(shí)行家庭承包責(zé)任制，推動(dòng)生產(chǎn)力快速發(fā)展，極大地增強(qiáng)了農(nóng)民養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。
4.2優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高養(yǎng)老保障的支付能力鄧小平在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“過(guò)去搞平均主義，吃‘大鍋飯’，實(shí)際上是共同落后，共同貧窮，我們就是吃了這個(gè)虧〔7〕?！睂?duì)于改革開(kāi)放初期農(nóng)村普遍貧困的現(xiàn)狀，鄧小平提出了質(zhì)疑：“農(nóng)村的大多數(shù)人處于貧困狀態(tài)，這叫社會(huì)主義〔7〕？”然而，如何建設(shè)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民共同致富。鄧小平提出了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)要因地制宜、綜合經(jīng)營(yíng)、全面發(fā)展的新思想。即優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展由增產(chǎn)向增效的戰(zhàn)略方向轉(zhuǎn)變。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，首先要在大農(nóng)業(yè)內(nèi)部提高種植業(yè)與林牧漁業(yè)之間的多層次綜合利用水平，更加集約地利用各種農(nóng)業(yè)資源，保持農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的穩(wěn)中有升；其次要進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，這樣既可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)部的“以工促農(nóng)”的目的，又可以增加農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收；再次要大力發(fā)展農(nóng)村的服務(wù)業(yè)，培育農(nóng)村新型社會(huì)服務(wù)組織；最后要實(shí)行多勞多得，提倡一部分農(nóng)民先富起來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。最終通過(guò)增加農(nóng)民收入提高農(nóng)民養(yǎng)老保障的支付能力。
4.3開(kāi)展“老農(nóng)?！痹圏c(diǎn)，提供養(yǎng)老權(quán)益的制度保障改革開(kāi)放以來(lái)，在鄧小平的大力支持下，我國(guó)的社會(huì)保障工作逐步步入制度化、正規(guī)化的軌道。1986年，國(guó)務(wù)院確定了以民政部為主先行進(jìn)行探索和試點(diǎn)的原則，全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱“老農(nóng)?！?制度建設(shè)的探索逐步展開(kāi)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1989年，全國(guó)已有19個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的190多個(gè)縣(市、區(qū)、旗)進(jìn)行了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索，800多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))本位或村本位的養(yǎng)老保障制度〔12〕。1991年，民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案(試行)》，為“老農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)提供了有力指導(dǎo)。到1998年底，全國(guó)已有2 123個(gè)縣(市)和65%的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，參保的農(nóng)村人口有8 025萬(wàn)人。全年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入31.4億元，支出5.4億元，當(dāng)期節(jié)余26億元，期末滾存節(jié)余166.2億元。雖然由于各種因素的綜合作用，從1999年開(kāi)始，“老農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)逐漸陷入衰退。然而，必須指出，“老農(nóng)?！钡闹贫冉ㄔO(shè)為農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益提供制度保障進(jìn)行了有益嘗試。
4.4倡導(dǎo)扶貧救濟(jì)，突破養(yǎng)老保障的世紀(jì)難題鄧小平認(rèn)為，中國(guó)人民的共同富裕之路是一個(gè)波浪式發(fā)展的過(guò)程，“一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來(lái)，一部分地區(qū)發(fā)展慢點(diǎn)，先發(fā)展起來(lái)的地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)展的地區(qū)，最終達(dá)到共同富?！?〕?！笨梢钥闯觯囆∑匠珜?dǎo)的扶貧救濟(jì)模式是一種積極的、長(zhǎng)期的、生產(chǎn)性的扶持，其目的是通過(guò)幫助被救濟(jì)者提高自身水平，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)自救，走上徹底脫貧致富的道路。國(guó)家救濟(jì)思路的轉(zhuǎn)變，在行動(dòng)上使得社會(huì)救濟(jì)工作由原來(lái)的“輸血型”向扶持發(fā)展的“造血型”轉(zhuǎn)變。應(yīng)該指出，“造血型”社會(huì)救濟(jì)在實(shí)際工作中取得了巨大的成就，以1988年為例，當(dāng)年我國(guó)民政部門(mén)共扶持貧困家庭1 106.8萬(wàn)戶，實(shí)際脫貧337.8萬(wàn)戶，脫貧率達(dá)到了30.52%。截至1990年底，僅僅過(guò)了兩年，我國(guó)人均年純收入在200元以下的貧困家庭就從原來(lái)的1.1億人減少到4 000萬(wàn)人。應(yīng)該指出，這種扶貧救濟(jì)模式，從根本上幫助被救濟(jì)者實(shí)現(xiàn)脫貧致富〔13〕，突破了貧困農(nóng)民養(yǎng)老保障的世紀(jì)難題。
5 對(duì)鄧小平時(shí)代的“老農(nóng)?！敝贫戎姓?zé)任的評(píng)價(jià)和啟示
鄧小平強(qiáng)調(diào)：“我們也反對(duì)現(xiàn)在要在中國(guó)實(shí)現(xiàn)所謂福利國(guó)家的觀點(diǎn)，因?yàn)檫@不可能。我們只能在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上逐步改善生活〔8〕?！奔粗挥写罅Πl(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展生產(chǎn)力，社會(huì)保障事業(yè)才有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益才有物質(zhì)基礎(chǔ)。應(yīng)該指出，改革開(kāi)放后中國(guó)政府所出臺(tái)的一系列政策和措施，包括實(shí)行家庭承包責(zé)任制、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推行“老農(nóng)?！敝贫燃俺珜?dǎo)扶貧救濟(jì)模式等，都是在這種指導(dǎo)思想或價(jià)值取向的影響下進(jìn)行的，其目的就是通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)、提高生產(chǎn)力水平、增強(qiáng)農(nóng)民收入水平，提高農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益的物質(zhì)保障基礎(chǔ)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，改革開(kāi)放后的農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度建設(shè)應(yīng)該是一個(gè)系統(tǒng)工程，其外延并不僅僅限于“老農(nóng)?！敝贫缺旧?，包括實(shí)行家庭承包責(zé)任制，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、倡導(dǎo)扶貧救濟(jì)模式等在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”執(zhí)政理念作用下，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老在內(nèi)的各種物質(zhì)利益保障所出臺(tái)的一系列政策和措施，都應(yīng)該歸入這個(gè)系統(tǒng)工程內(nèi)。因此，正如張敬一等〔14〕所指出，“老農(nóng)保”制度過(guò)分強(qiáng)調(diào)個(gè)人繳費(fèi)為主，削弱了各種形式的社會(huì)共濟(jì)。從這一角度來(lái)看，政府在農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題上并沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。然而，基于我國(guó)改革開(kāi)放初期的實(shí)際情況，從我國(guó)政府采取多種措施和手段，通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)力，提高農(nóng)民收入水平，從根本上使農(nóng)民的養(yǎng)老等各種利益得到充分的物質(zhì)保障基礎(chǔ)等視角來(lái)看，我國(guó)政府承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老保障這個(gè)系統(tǒng)工程中責(zé)任的內(nèi)容和方式，是基于我國(guó)改革開(kāi)放初期實(shí)際情況的正確決策，并對(duì)該時(shí)期我國(guó)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
然而，如果從社會(huì)保障制度自身發(fā)展規(guī)律來(lái)看，社會(huì)保障的目標(biāo)應(yīng)該是從低到高，從補(bǔ)救性制度安排到日益發(fā)揮重要的收入分配調(diào)節(jié)功能〔15〕，顯然“老農(nóng)保”制度中政府責(zé)任是明顯缺位的，特別是政府財(cái)政責(zé)任的缺失，使得“老農(nóng)?！敝贫纫呀?jīng)演變?yōu)椤白兿鄡?chǔ)蓄”制度，極大地打擊了農(nóng)民的參保積極性，該制度的覆蓋面從1998年底的8 025萬(wàn)人直線下降到2003年的5 428萬(wàn)人。因此，明確政府責(zé)任，特別是落實(shí)各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，是“老農(nóng)?！敝贫葹榻ㄔO(shè)和完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，提供的一條重要經(jīng)驗(yàn)。
當(dāng)然，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平的迅速提高，政府執(zhí)政理念的進(jìn)一步演變，建設(shè)和發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)必然會(huì)逐漸從注重國(guó)民總體利益的粗線條模式，到重視全體國(guó)民具體每一個(gè)方面的局面利益。因此，執(zhí)政理念的變化必然會(huì)推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度價(jià)值取向隨之發(fā)生改變，從而迫使政府主動(dòng)增大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的快速完善。因此，可以預(yù)計(jì)的是，隨著黨和國(guó)家對(duì)“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”執(zhí)政理念的更加深刻的貫徹落實(shí)，則無(wú)論是各級(jí)政府財(cái)政資金的投入力度，還是農(nóng)民所享受到的實(shí)實(shí)在在的養(yǎng)老利益，都會(huì)得到加強(qiáng)和提升。
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〔2015-08-29修回〕
(編輯苑云杰/王一涵)
2011年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(11BSH066)；2011年度國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目(11XSH029)
鄭軍(1976-)，男，博士，碩士生導(dǎo)師，副教授，主要從事保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究。
張軍(1978-)，男，博士，碩士生導(dǎo)師，副教授，主要從事社會(huì)保障理論與實(shí)踐研究。
R161
A
1005-9202(2016)18-4641-04；doi：10.3969/j.issn.1005-9202.2016.18.118
1安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院
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張 軍 鄭 軍
(重慶理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，重慶 400054)
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政府執(zhí)政理念對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度中政府責(zé)任的影響
——以鄧小平時(shí)代的“老農(nóng)?！敝贫葹槔?/p>
張軍鄭軍1
(重慶理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，重慶400054)
執(zhí)政理念；政府責(zé)任；農(nóng)村養(yǎng)老
政府執(zhí)政理念是指政府處理公共事務(wù)的思想觀念和基本原則，關(guān)系到建設(shè)一個(gè)什么樣的政府這一根本性問(wèn)題。政府管理行為本質(zhì)上是一定理念指導(dǎo)下的產(chǎn)物，有什么樣的理念，就有什么樣的政府行為〔1〕。顯然，制度的設(shè)計(jì)往往會(huì)受制于人的思想觀念，制度的好壞也取決于設(shè)計(jì)制度的理念正確與否、合理與否。而我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)的主體應(yīng)該是政府，政府的思想觀念則往往通過(guò)中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念表現(xiàn)出來(lái)。因此，政府執(zhí)政理念必然對(duì)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的價(jià)值取向產(chǎn)生影響。后者在一定程度上決定了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的具體形式。也就是說(shuō)，為什么在我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度歷史變遷過(guò)程中，出現(xiàn)了諸如家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老、社會(huì)養(yǎng)老等各種養(yǎng)老制度，根本原因在于在歷史變遷過(guò)程中進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的政府的執(zhí)政理念發(fā)生了變化。
1 鄧小平時(shí)代的“老農(nóng)保”制度環(huán)境分析
1.1政治上撥亂反正任重道遠(yuǎn)20世紀(jì)70年代末期，中華人民共和國(guó)剛剛走出了文化大革命的陰影，但十年浩劫帶來(lái)的深重災(zāi)難和嚴(yán)重困難局面并沒(méi)有立即消失，左傾錯(cuò)誤影響依然存在，個(gè)人迷信和教條主義盛行，冤、假、錯(cuò)案遍布，部分地區(qū)農(nóng)民進(jìn)行的一些新探索受到嚴(yán)重壓制，特別是當(dāng)時(shí)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人提出“兩個(gè)凡是”的錯(cuò)誤思想，維護(hù)和堅(jiān)持“左”的錯(cuò)誤，使黨和國(guó)家的工作出現(xiàn)徘徊中前進(jìn)的局面。而粉碎“四人幫”后，徹底糾正文化大革命及其以前的左傾錯(cuò)誤，撥亂反正，使全黨全國(guó)的工作真正回到馬列主義、毛澤東思想的正確軌道上來(lái)，是歷史賦予中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)人民的重要使命。因此，新時(shí)期新形勢(shì)下的中國(guó)迫切需要政治上、思想上、組織上的變革，以沖破錯(cuò)誤思想的束縛，開(kāi)創(chuàng)社會(huì)主義事業(yè)的新局面。1978年5月11日《光明日?qǐng)?bào)》刊登題為“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”的文章，真理標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題的討論標(biāo)志著思想路線上的撥亂反正全面展開(kāi)。尤其是1978年12月召開(kāi)的十一屆三中全會(huì)，重新確立了解放思想、實(shí)事求是的馬克思主義思想路線，確立了全黨和全國(guó)的工作重心從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，實(shí)施改革開(kāi)放的偉大戰(zhàn)略決策〔2〕。
1.2經(jīng)濟(jì)上瀕臨崩潰的邊緣按照世界銀行1977年對(duì)全世界近200個(gè)國(guó)家和地區(qū)的人均國(guó)民生產(chǎn)總值所做的統(tǒng)計(jì)和歸類，文化大革命結(jié)束時(shí)，我國(guó)已經(jīng)深陷貧窮國(guó)家之列。 由于文化大革命及其以前的嚴(yán)重錯(cuò)誤，國(guó)民經(jīng)濟(jì)遭到極大破壞。1958年的“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)大約損失了1 200億元。而歷時(shí)10年的無(wú)產(chǎn)階級(jí)文化大革命運(yùn)動(dòng)，又損失了5 000億元。兩次加起來(lái)，共計(jì)6 200億元。然而，1949～1979年我國(guó)建國(guó)30年的全部基本建設(shè)投資也僅為6 000億元。這6 000億元的投資建成了40萬(wàn)個(gè)工業(yè)、交通企業(yè)，有(4 500～5 000)億元的固定資產(chǎn)，這就是我國(guó)建國(guó)30周年時(shí)的全部家底。然而，兩次大折騰就損失了6 200億元，這還不包括多次小折騰造成的損失〔3〕。這個(gè)對(duì)比說(shuō)明，由于過(guò)去瞎折騰所造成的經(jīng)濟(jì)損失，比我國(guó)建國(guó)之后30年的全部基本建設(shè)投資還要多。同時(shí)，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到破壞，直接影響市場(chǎng)供應(yīng)和人民生活。城市住房極為緊張，肉類蔬菜稀少，城里人生活必需的糧、油、肥皂、布品，都要憑按人口發(fā)放的購(gòu)物券限量購(gòu)買(mǎi)。當(dāng)時(shí)供應(yīng)最好的北京，每人每月也只有半斤肉；小城市就沒(méi)有了，農(nóng)村更談不上。1976年，農(nóng)民人均年收入62.8元；城市職工平均工資605元，比1965年下降20元。城鄉(xiāng)人民生活處于極低水平〔4〕。
1.3國(guó)際上和平與發(fā)展成為時(shí)代主題20世紀(jì)80年代以來(lái)，由于蘇聯(lián)的解體，兩極化對(duì)立的局面被打破，國(guó)際形勢(shì)開(kāi)始逐漸緩和，國(guó)際交流和溝通逐步回歸正常，新的世界多元化格局開(kāi)始了歷史演進(jìn)的步伐，和平已經(jīng)成為時(shí)代的一大主題。在這樣一個(gè)有利的國(guó)際環(huán)境下，追求技術(shù)進(jìn)步，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，已經(jīng)成為歷史的一大潮流。以生物工程、微電子技術(shù)、新能源為代表的高新技術(shù)的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用已經(jīng)對(duì)世界上許多國(guó)家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)民生產(chǎn)總值的快速增長(zhǎng)產(chǎn)生了根本性影響。特別是20世紀(jì)60～70年代，資本主義社會(huì)因?yàn)檫@些高新技術(shù)的大量應(yīng)用，獲得了歷史上發(fā)展的黃金時(shí)期。不論是第二次世界大戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國(guó)日本在短短的30年左右迅速成長(zhǎng)為世界第二大經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)，還是亞洲的“四小龍”，即韓國(guó)、新加坡、中國(guó)香港和臺(tái)灣地區(qū)，也一同創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的奇跡。另外，東盟4國(guó)的菲律賓、馬來(lái)西亞、泰國(guó)和印尼的經(jīng)濟(jì)水平也獲得了較大提高，整個(gè)世界已經(jīng)奏響了發(fā)展的旋律。和平的國(guó)際環(huán)境是我國(guó)順利進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的必要條件和有利時(shí)機(jī)。如果沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)展，我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距還會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中將處于更加不利的境地〔5〕。
2 鄧小平時(shí)代的中國(guó)政府執(zhí)政理念分析
馬克思主義認(rèn)為，社會(huì)主義的根本任務(wù)就是解放和發(fā)展生產(chǎn)力，這是社會(huì)主義本質(zhì)所決定的〔6〕。然而，在社會(huì)主義制度建立起來(lái)以后，受左傾指導(dǎo)思想的影響，新中國(guó)政府長(zhǎng)期堅(jiān)持以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱，沒(méi)有及時(shí)把工作轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來(lái)，嚴(yán)重破壞了生產(chǎn)力的發(fā)展，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)曾一度瀕臨崩潰的邊緣。直到黨的十一屆三中全會(huì)以后，黨的執(zhí)政理念才從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心上來(lái)，鄧小平同志對(duì)此有精辟的論述：“貧窮不是社會(huì)主義，更不是共產(chǎn)主義〔7〕?！薄拔覀兪巧鐣?huì)主義國(guó)家，社會(huì)主義制度優(yōu)越性的根本表現(xiàn)，就是能夠允許社會(huì)生產(chǎn)力以舊社會(huì)所沒(méi)有的速度迅速發(fā)展，使人民不斷增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要能夠逐步得到滿足〔7〕?！睂?duì)于如何發(fā)展生產(chǎn)力，體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性？鄧小平認(rèn)為：“我們當(dāng)前以及今后相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)歷史時(shí)期的主要任務(wù)是什么？一句話，就是搞現(xiàn)代化建設(shè)。能否實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，決定著我們國(guó)家的命運(yùn)、民族的命運(yùn)〔8〕?！编囆∑綇?qiáng)調(diào)，“我們的生產(chǎn)力發(fā)展水平很低，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人民和國(guó)家的需要，這就是我們目前時(shí)期的主要矛盾，解決這個(gè)矛盾就是我們的中心任務(wù)”?！吧鐣?huì)主義社會(huì)中的階級(jí)斗爭(zhēng)是一個(gè)客觀存在，不應(yīng)該縮小，也不應(yīng)該夸大。實(shí)踐證明，無(wú)論縮小或者夸大，兩者都要犯嚴(yán)重的錯(cuò)誤〔8〕?！编囆∑竭M(jìn)一步指出，“當(dāng)前和將來(lái)社會(huì)主義社會(huì)所面臨的階級(jí)斗爭(zhēng)，應(yīng)該與歷史上階級(jí)社會(huì)的階級(jí)斗爭(zhēng)存在很大差異”。這些論述進(jìn)一步否定了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的左傾指導(dǎo)思想，為黨的執(zhí)政理念轉(zhuǎn)移到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。
顯然，黨的十一屆三中全會(huì)使得全黨工作重心成功向社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)移，并批判了“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的錯(cuò)誤方針，這既是國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)展的需要，也是對(duì)世界形勢(shì)和時(shí)代主題分析判斷的結(jié)果。而明確以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的執(zhí)政理念，既是黨對(duì)馬克思科學(xué)社會(huì)主義最基本的東西的發(fā)揮和豐富，又是我國(guó)在社會(huì)主義初級(jí)階段面臨最大實(shí)際問(wèn)題的理論概括。正如鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)的，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是“任何時(shí)候都不要受干擾，必須堅(jiān)定不移地、一心一意地干下去〔8〕?！被仡櫄v史，“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的執(zhí)政理念為我國(guó)改革開(kāi)放30多年取得的巨大成就奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，該理念勢(shì)必對(duì)改革開(kāi)放后我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活產(chǎn)生重大影響，而包括我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老的社會(huì)保障制度建設(shè)也不例外，這種影響直接表現(xiàn)在對(duì)我國(guó)“老農(nóng)?！钡闹贫葍r(jià)值取向上。
3 “以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的執(zhí)政理念對(duì)“老農(nóng)保”制度價(jià)值取向的影響
鄧小平在認(rèn)真總結(jié)國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)和我國(guó)社會(huì)主義實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)：“社會(huì)主義本身是共產(chǎn)主義的初級(jí)階段，而我們中國(guó)又處在社會(huì)主義的初級(jí)階段，就是不發(fā)達(dá)的階段，一切工作都要從這個(gè)實(shí)際出發(fā)，根據(jù)這個(gè)實(shí)際來(lái)制訂規(guī)劃”〔7〕。也正是由于生產(chǎn)力這種不發(fā)達(dá)特征，又決定了我國(guó)現(xiàn)階段的主要矛盾，不是階級(jí)斗爭(zhēng)，而是“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)力之間的矛盾〔9〕?！睆倪@個(gè)實(shí)際出發(fā)，要求我們必須著眼于我國(guó)生產(chǎn)力不發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以發(fā)展生產(chǎn)力為第一要?jiǎng)?wù)。鄧小平對(duì)此有精辟的論述：“社會(huì)主義要消滅貧窮。貧窮不是社會(huì)主義，更不是共產(chǎn)主義〔7〕?！敝挥型ㄟ^(guò)大力發(fā)展生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)保障事業(yè)才有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。即社會(huì)保障的實(shí)現(xiàn)程度要受生產(chǎn)力發(fā)展水平的制約，社會(huì)保障水平的提高最終要取決于生產(chǎn)力發(fā)展的狀況。鄧小平為此提出：“我們也反對(duì)現(xiàn)在要在中國(guó)實(shí)現(xiàn)所謂福利國(guó)家的觀點(diǎn)，因?yàn)檫@不可能。我們只能在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上逐步改善生活〔8〕?！?/p>
在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心執(zhí)政理念的指導(dǎo)下，對(duì)于如何開(kāi)展包括農(nóng)村養(yǎng)老的社會(huì)保障制度建設(shè)，以鄧小平為首的中國(guó)共產(chǎn)黨認(rèn)為，盡管建立社會(huì)保障制度的主要目的是在一定程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平性，然而，在解決收入分配帶來(lái)的公平問(wèn)題的具體過(guò)程中，也存在效率高低的差異。從我國(guó)改革開(kāi)放初期的實(shí)際情況來(lái)看，國(guó)家財(cái)政實(shí)力極其薄弱，根本不能實(shí)現(xiàn)通過(guò)財(cái)政出資，建立各種社會(huì)保障制度和發(fā)展社會(huì)福利事業(yè)，對(duì)那些需要救濟(jì)的貧困家庭也不能提供更多的物質(zhì)幫助，這在一定程度上削弱了整個(gè)社會(huì)的公平性。對(duì)此，鄧小平提出：“現(xiàn)在雖說(shuō)我們也在搞社會(huì)主義，但事實(shí)上不夠格〔7〕?！憋@然，社會(huì)的公平性在很大程度上與效率的提高是緊密聯(lián)系在一起的，即只有通過(guò)大力發(fā)展生產(chǎn)力，大幅度提高生產(chǎn)效率，才能增強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的物質(zhì)財(cái)富，國(guó)家才有能力發(fā)展各種社會(huì)福利事業(yè)，才有更多的資金為貧困家庭提供物質(zhì)幫助，將所有社會(huì)成員的差距縮小在一定范圍內(nèi)，為最終實(shí)現(xiàn)共同富裕，提高社會(huì)的公平性，奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
因此，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”執(zhí)政理念的作用下，改革開(kāi)放后我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度(即“老農(nóng)?！?的價(jià)值取向可以概括為“效率優(yōu)先，兼顧公平”。即構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障水平、內(nèi)容、特點(diǎn)和相關(guān)配套措施，都要從有利于生產(chǎn)和保障生活出發(fā)，標(biāo)準(zhǔn)不能太高，國(guó)家、集體不能包得太多，還要貫徹先盡義務(wù)，后享權(quán)利的原則，鼓勵(lì)廣大農(nóng)村居民通過(guò)勞動(dòng)來(lái)贏得養(yǎng)老保障，避免造成鼓勵(lì)懶惰的現(xiàn)象，使社會(huì)保障制度成為懶漢的搖籃。
4 政府責(zé)任在“老農(nóng)?！敝贫戎械闹饕憩F(xiàn)
在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心執(zhí)政理念的作用下，包括農(nóng)村養(yǎng)老在內(nèi)的整個(gè)社會(huì)保障體系的制度建設(shè)價(jià)值取向被定位為“效率優(yōu)先，兼顧公平”。這種理念和價(jià)值取向必然決定了我國(guó)政府更為注重出臺(tái)相關(guān)政策和采取多種措施來(lái)發(fā)展農(nóng)業(yè)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，提高農(nóng)民收入水平等，通過(guò)物質(zhì)財(cái)富的大幅度增加，使得農(nóng)民包括養(yǎng)老在內(nèi)的各種物質(zhì)利益得到充分保障。具體而言，我國(guó)政府在以“老農(nóng)?！睘橹鞯霓r(nóng)村養(yǎng)老保障制度中的責(zé)任主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
4.1實(shí)行家庭承包責(zé)任制，增強(qiáng)養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎(chǔ)鄧小平曾指出：“農(nóng)業(yè)本身的問(wèn)題，現(xiàn)在看來(lái)，主要還得從生產(chǎn)關(guān)系上解決?！睂?duì)于“生產(chǎn)關(guān)系究竟以什么形式為最好，恐怕要采取這樣一種態(tài)度，就是哪種形式在哪個(gè)地方能夠比較容易比較快地恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，就采取哪種形式；群眾愿意采取哪種形式，就應(yīng)該采取哪種形式，不合法的使它合法起來(lái)〔10〕。”遵循這種發(fā)展思路，改革開(kāi)放后，鄧小平提出了恢復(fù)和推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的生產(chǎn)責(zé)任制，打破了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期停滯不前的局面，在堅(jiān)持土地等基本生產(chǎn)資料公有制和必要的統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上，賦予了農(nóng)戶一定程度的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、產(chǎn)品收益權(quán)和部分生產(chǎn)資料所有權(quán)，從而極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力快速發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1976～1980年全國(guó)農(nóng)業(yè)平均遞增僅3.2%。然而，1981～1985年平均遞增率就達(dá)8.2%，1982年全國(guó)農(nóng)民人均純收入達(dá)到270元，比1978年增加了一倍〔11〕。顯然，實(shí)行家庭承包責(zé)任制，推動(dòng)生產(chǎn)力快速發(fā)展，極大地增強(qiáng)了農(nóng)民養(yǎng)老保障的物質(zhì)基礎(chǔ)。
4.2優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高養(yǎng)老保障的支付能力鄧小平在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)時(shí)反復(fù)強(qiáng)調(diào)：“過(guò)去搞平均主義，吃‘大鍋飯’，實(shí)際上是共同落后，共同貧窮，我們就是吃了這個(gè)虧〔7〕?！睂?duì)于改革開(kāi)放初期農(nóng)村普遍貧困的現(xiàn)狀，鄧小平提出了質(zhì)疑：“農(nóng)村的大多數(shù)人處于貧困狀態(tài)，這叫社會(huì)主義〔7〕？”然而，如何建設(shè)社會(huì)主義農(nóng)業(yè)，帶領(lǐng)廣大農(nóng)民共同致富。鄧小平提出了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)要因地制宜、綜合經(jīng)營(yíng)、全面發(fā)展的新思想。即優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使我國(guó)的農(nóng)業(yè)發(fā)展由增產(chǎn)向增效的戰(zhàn)略方向轉(zhuǎn)變。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，首先要在大農(nóng)業(yè)內(nèi)部提高種植業(yè)與林牧漁業(yè)之間的多層次綜合利用水平，更加集約地利用各種農(nóng)業(yè)資源，保持農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的穩(wěn)中有升；其次要進(jìn)一步鼓勵(lì)和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，這樣既可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)部的“以工促農(nóng)”的目的，又可以增加農(nóng)民的就業(yè)機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收；再次要大力發(fā)展農(nóng)村的服務(wù)業(yè)，培育農(nóng)村新型社會(huì)服務(wù)組織；最后要實(shí)行多勞多得，提倡一部分農(nóng)民先富起來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。最終通過(guò)增加農(nóng)民收入提高農(nóng)民養(yǎng)老保障的支付能力。
4.3開(kāi)展“老農(nóng)?！痹圏c(diǎn)，提供養(yǎng)老權(quán)益的制度保障改革開(kāi)放以來(lái)，在鄧小平的大力支持下，我國(guó)的社會(huì)保障工作逐步步入制度化、正規(guī)化的軌道。1986年，國(guó)務(wù)院確定了以民政部為主先行進(jìn)行探索和試點(diǎn)的原則，全國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)(簡(jiǎn)稱“老農(nóng)?！?制度建設(shè)的探索逐步展開(kāi)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到1989年，全國(guó)已有19個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的190多個(gè)縣(市、區(qū)、旗)進(jìn)行了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的探索，800多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))本位或村本位的養(yǎng)老保障制度〔12〕。1991年，民政部制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)方案(試行)》，為“老農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)提供了有力指導(dǎo)。到1998年底，全國(guó)已有2 123個(gè)縣(市)和65%的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，參保的農(nóng)村人口有8 025萬(wàn)人。全年農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入31.4億元，支出5.4億元，當(dāng)期節(jié)余26億元，期末滾存節(jié)余166.2億元。雖然由于各種因素的綜合作用，從1999年開(kāi)始，“老農(nóng)?！敝贫冉ㄔO(shè)逐漸陷入衰退。然而，必須指出，“老農(nóng)?！钡闹贫冉ㄔO(shè)為農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益提供制度保障進(jìn)行了有益嘗試。
4.4倡導(dǎo)扶貧救濟(jì)，突破養(yǎng)老保障的世紀(jì)難題鄧小平認(rèn)為，中國(guó)人民的共同富裕之路是一個(gè)波浪式發(fā)展的過(guò)程，“一部分地區(qū)有條件先發(fā)展起來(lái)，一部分地區(qū)發(fā)展慢點(diǎn)，先發(fā)展起來(lái)的地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)展的地區(qū)，最終達(dá)到共同富?！?〕?！笨梢钥闯觯囆∑匠珜?dǎo)的扶貧救濟(jì)模式是一種積極的、長(zhǎng)期的、生產(chǎn)性的扶持，其目的是通過(guò)幫助被救濟(jì)者提高自身水平，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)自救，走上徹底脫貧致富的道路。國(guó)家救濟(jì)思路的轉(zhuǎn)變，在行動(dòng)上使得社會(huì)救濟(jì)工作由原來(lái)的“輸血型”向扶持發(fā)展的“造血型”轉(zhuǎn)變。應(yīng)該指出，“造血型”社會(huì)救濟(jì)在實(shí)際工作中取得了巨大的成就，以1988年為例，當(dāng)年我國(guó)民政部門(mén)共扶持貧困家庭1 106.8萬(wàn)戶，實(shí)際脫貧337.8萬(wàn)戶，脫貧率達(dá)到了30.52%。截至1990年底，僅僅過(guò)了兩年，我國(guó)人均年純收入在200元以下的貧困家庭就從原來(lái)的1.1億人減少到4 000萬(wàn)人。應(yīng)該指出，這種扶貧救濟(jì)模式，從根本上幫助被救濟(jì)者實(shí)現(xiàn)脫貧致富〔13〕，突破了貧困農(nóng)民養(yǎng)老保障的世紀(jì)難題。
5 對(duì)鄧小平時(shí)代的“老農(nóng)?！敝贫戎姓?zé)任的評(píng)價(jià)和啟示
鄧小平強(qiáng)調(diào)：“我們也反對(duì)現(xiàn)在要在中國(guó)實(shí)現(xiàn)所謂福利國(guó)家的觀點(diǎn)，因?yàn)檫@不可能。我們只能在發(fā)展生產(chǎn)的基礎(chǔ)上逐步改善生活〔8〕?！奔粗挥写罅Πl(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展生產(chǎn)力，社會(huì)保障事業(yè)才有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，農(nóng)民的養(yǎng)老權(quán)益才有物質(zhì)基礎(chǔ)。應(yīng)該指出，改革開(kāi)放后中國(guó)政府所出臺(tái)的一系列政策和措施，包括實(shí)行家庭承包責(zé)任制、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推行“老農(nóng)?！敝贫燃俺珜?dǎo)扶貧救濟(jì)模式等，都是在這種指導(dǎo)思想或價(jià)值取向的影響下進(jìn)行的，其目的就是通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)、提高生產(chǎn)力水平、增強(qiáng)農(nóng)民收入水平，提高農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益的物質(zhì)保障基礎(chǔ)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，改革開(kāi)放后的農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度建設(shè)應(yīng)該是一個(gè)系統(tǒng)工程，其外延并不僅僅限于“老農(nóng)?！敝贫缺旧?，包括實(shí)行家庭承包責(zé)任制，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、倡導(dǎo)扶貧救濟(jì)模式等在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”執(zhí)政理念作用下，我國(guó)政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老在內(nèi)的各種物質(zhì)利益保障所出臺(tái)的一系列政策和措施，都應(yīng)該歸入這個(gè)系統(tǒng)工程內(nèi)。因此，正如張敬一等〔14〕所指出，“老農(nóng)保”制度過(guò)分強(qiáng)調(diào)個(gè)人繳費(fèi)為主，削弱了各種形式的社會(huì)共濟(jì)。從這一角度來(lái)看，政府在農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題上并沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。然而，基于我國(guó)改革開(kāi)放初期的實(shí)際情況，從我國(guó)政府采取多種措施和手段，通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)力，提高農(nóng)民收入水平，從根本上使農(nóng)民的養(yǎng)老等各種利益得到充分的物質(zhì)保障基礎(chǔ)等視角來(lái)看，我國(guó)政府承擔(dān)農(nóng)村養(yǎng)老保障這個(gè)系統(tǒng)工程中責(zé)任的內(nèi)容和方式，是基于我國(guó)改革開(kāi)放初期實(shí)際情況的正確決策，并對(duì)該時(shí)期我國(guó)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。
然而，如果從社會(huì)保障制度自身發(fā)展規(guī)律來(lái)看，社會(huì)保障的目標(biāo)應(yīng)該是從低到高，從補(bǔ)救性制度安排到日益發(fā)揮重要的收入分配調(diào)節(jié)功能〔15〕，顯然“老農(nóng)保”制度中政府責(zé)任是明顯缺位的，特別是政府財(cái)政責(zé)任的缺失，使得“老農(nóng)?！敝贫纫呀?jīng)演變?yōu)椤白兿鄡?chǔ)蓄”制度，極大地打擊了農(nóng)民的參保積極性，該制度的覆蓋面從1998年底的8 025萬(wàn)人直線下降到2003年的5 428萬(wàn)人。因此，明確政府責(zé)任，特別是落實(shí)各級(jí)政府的財(cái)政責(zé)任，是“老農(nóng)?！敝贫葹榻ㄔO(shè)和完善我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，提供的一條重要經(jīng)驗(yàn)。
當(dāng)然，隨著我國(guó)改革開(kāi)放的進(jìn)一步深化，國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平的迅速提高，政府執(zhí)政理念的進(jìn)一步演變，建設(shè)和發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)必然會(huì)逐漸從注重國(guó)民總體利益的粗線條模式，到重視全體國(guó)民具體每一個(gè)方面的局面利益。因此，執(zhí)政理念的變化必然會(huì)推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度價(jià)值取向隨之發(fā)生改變，從而迫使政府主動(dòng)增大對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持力度，促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的快速完善。因此，可以預(yù)計(jì)的是，隨著黨和國(guó)家對(duì)“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”執(zhí)政理念的更加深刻的貫徹落實(shí)，則無(wú)論是各級(jí)政府財(cái)政資金的投入力度，還是農(nóng)民所享受到的實(shí)實(shí)在在的養(yǎng)老利益，都會(huì)得到加強(qiáng)和提升。
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〔2015-08-29修回〕
(編輯苑云杰/王一涵)
2011年度國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目(11BSH066)；2011年度國(guó)家社科基金西部項(xiàng)目(11XSH029)
鄭軍(1976-)，男，博士，碩士生導(dǎo)師，副教授，主要從事保險(xiǎn)與社會(huì)保障研究。
張軍(1978-)，男，博士，碩士生導(dǎo)師，副教授，主要從事社會(huì)保障理論與實(shí)踐研究。
R161
A
1005-9202(2016)18-4641-04；doi：10.3969/j.issn.1005-9202.2016.18.118
1安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院
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