淺析海上通道安全國(guó)際執(zhí)法合作

李承奕

海軍大連艦艇學(xué)院，遼寧　大連　116013

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淺析海上通道安全國(guó)際執(zhí)法合作

李承奕

海軍大連艦艇學(xué)院，遼寧大連116013

十八大報(bào)告提出“提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅(jiān)決維護(hù)海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”的發(fā)展戰(zhàn)略，這對(duì)我國(guó)在重要海上通道加強(qiáng)存提出更高的要求，而維護(hù)海上通道安全則是國(guó)家生存和發(fā)展的根本保障。[1]如今恐怖主義、海盜、國(guó)際犯罪、自然災(zāi)害等因素嚴(yán)重危機(jī)海上通道安全，各國(guó)開(kāi)展執(zhí)法合作符合共同利益。今后我國(guó)可以考慮完善我國(guó)海洋法體系、借鑒他國(guó)先進(jìn)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、改革執(zhí)法機(jī)構(gòu)、海軍協(xié)助執(zhí)法。

海上通道；安全；執(zhí)法；合作

習(xí)主席著眼我國(guó)安全威脅主要來(lái)自海上、戰(zhàn)略利益拓展的重點(diǎn)在海上、多種矛盾和斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)在海上，堅(jiān)持把戰(zhàn)略指導(dǎo)重心放在海上，提出“要統(tǒng)籌維穩(wěn)和維權(quán)兩個(gè)大局，堅(jiān)持維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益相統(tǒng)一，維護(hù)海洋權(quán)益和提升綜合國(guó)力相匹配”。[2]21世紀(jì)是我國(guó)的海洋世紀(jì)，海上絲綢之路戰(zhàn)略的提出為我國(guó)走向海洋強(qiáng)國(guó)提供了難得的歷史契機(jī)。在此關(guān)頭，維護(hù)海上通道安全對(duì)我國(guó)至關(guān)重要。

一、海上通道執(zhí)法合作的必要性

在海上通道的安全問(wèn)題上，各國(guó)具有共同的利益，當(dāng)前海上通道的執(zhí)法合作主要是在現(xiàn)有國(guó)際法的框架下，通過(guò)談判簽訂或者締結(jié)各專(zhuān)門(mén)海上執(zhí)法領(lǐng)域的國(guó)際公約、雙邊和多邊條約，并且在這些法律原則和規(guī)則的指導(dǎo)下開(kāi)展執(zhí)法合作。

(一)執(zhí)法合作符合各方共同利益

海上通道范圍極廣，任何一個(gè)單一的國(guó)家都不能有效的維護(hù)海上通道的安全，因此只有各國(guó)展開(kāi)執(zhí)法合作，為維護(hù)海上通道秩序穩(wěn)定的創(chuàng)造先決條件，誠(chéng)深入的交流，不斷積累共識(shí)，縮小分歧才能在共贏的基礎(chǔ)上確保本國(guó)的海上利益。如2002年中國(guó)與文萊、柬埔寨、印度尼西亞、老撾、馬來(lái)西亞、緬甸、菲律賓、新加坡、泰國(guó)、越南簽署《南海各方行為宣言》，其中也指出了各方可在海洋環(huán)保、科學(xué)研究、航行和交通安全、搜尋與救助、打擊跨國(guó)犯罪等方面展開(kāi)合作。

(二)執(zhí)法合作增強(qiáng)我國(guó)對(duì)海域的有效管控

目前，由于我國(guó)在東海、南海都存在島嶼爭(zhēng)端問(wèn)題，而且以美國(guó)為首的西方國(guó)家在背后給予暗中支持，企圖將我海軍封鎖在島鏈之內(nèi)。但單純的正面對(duì)抗并不能有效解決問(wèn)題，因此我們必須通過(guò)合作求發(fā)展。我國(guó)在海上通道進(jìn)行維權(quán)執(zhí)法的同時(shí)，也可以加強(qiáng)對(duì)相關(guān)海域的管控。目前我國(guó)的海上執(zhí)法力量為海警局和海事局，其中海警局和海事局擔(dān)負(fù)南海海域日常巡航執(zhí)法工作。[3]同時(shí)，海軍在專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)以及公海享有對(duì)海盜、非法廣播、販賣(mài)奴隸、販賣(mài)毒品的普遍管轄權(quán)，對(duì)不法分子可以進(jìn)行臨檢拿捕，或行使緊追權(quán)。通過(guò)執(zhí)法合作，一方面接觸到其他國(guó)家經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期海上執(zhí)法積累起來(lái)的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)的管理方法，另一方面利用執(zhí)法的機(jī)會(huì)對(duì)海域進(jìn)行巡視，加強(qiáng)管控。如2015年4月海事局“海巡21”和“海巡1103”船舶編隊(duì)開(kāi)展?？章?lián)合巡航執(zhí)法，并在今后執(zhí)法中投入更多的直升機(jī)、無(wú)人機(jī)等水上飛機(jī)，發(fā)揮其掠海飛行的優(yōu)勢(shì)，從而更有效地維護(hù)我國(guó)海洋利益。

(三)執(zhí)法合作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供保障

隨著中國(guó)“走出去”戰(zhàn)略的實(shí)施，我們?nèi)〉昧肆钍澜绮毮康某删?，中?guó)通過(guò)與東道國(guó)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合作，使各方以互利共贏的方式共同發(fā)展。2013年，國(guó)家主席習(xí)近平在印度尼西亞國(guó)會(huì)發(fā)表題為《攜手建設(shè)中國(guó)——東盟命運(yùn)共同體》的重要演講，重點(diǎn)提出了建設(shè)“21世紀(jì)海上絲網(wǎng)之路”這一概念。但海上絲綢之路沿線(xiàn)國(guó)家不穩(wěn)定的政局與經(jīng)濟(jì)環(huán)境，國(guó)家之間在戰(zhàn)略上的沖突，海上的自然災(zāi)害，以及ISIS恐怖組織和海盜活動(dòng)等都可能給海上絲綢之路安全帶來(lái)危害。中國(guó)與東盟各國(guó)今后的貿(mào)易往來(lái)和友好發(fā)展需要執(zhí)法合作來(lái)保障。

(四)周邊國(guó)家需要中國(guó)執(zhí)法力量

對(duì)于新加坡、泰國(guó)等國(guó)而言，海上航道是其國(guó)家經(jīng)濟(jì)的生命線(xiàn)，各國(guó)都致力于維護(hù)航道穩(wěn)定。航行安全與搜救、打擊海上跨國(guó)犯罪等問(wèn)題早已跨越國(guó)境，各國(guó)在執(zhí)法中面對(duì)搜索范圍大、突發(fā)性強(qiáng)等困難，在危機(jī)處置的過(guò)程中，需要迅速調(diào)動(dòng)大量的人力、物力。周邊國(guó)家資金、技術(shù)、物質(zhì)保障能力不足，這些問(wèn)題的解決需要中國(guó)的援助。中國(guó)與東盟《關(guān)于非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域合作聯(lián)合宣言》提出：中國(guó)與東盟嚴(yán)重關(guān)注販毒、偷運(yùn)非法移民包括販賣(mài)婦女兒童、海盜、恐怖主義、武器走私、洗錢(qián)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪等非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。[4]

二、海上通道執(zhí)法合作的可行性

(一)政策法規(guī)條件

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第242條規(guī)定了各國(guó)應(yīng)促進(jìn)合作，同時(shí)，我國(guó)與南海五國(guó)既是聯(lián)合國(guó)成員國(guó)，也是《東南亞友好合作條約》和《海洋法公約》的締約國(guó)。在今年的6月1日公安部、中國(guó)海警局聯(lián)合工作組訪(fǎng)問(wèn)印度尼西亞、馬來(lái)西亞，商談建立海上執(zhí)法合作機(jī)制，各方一致認(rèn)為，海上執(zhí)法是中印尼、中馬執(zhí)法合作、海上合作的重要組成部分，中印尼、中馬海上執(zhí)法部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)溝通交流，在處置海上突發(fā)事件、人員交流與互訪(fǎng)、信息交換、能力建設(shè)、聯(lián)合演練等方面積極開(kāi)展合作，盡快建立海上執(zhí)法合作機(jī)制。除此之外，2002簽署的《南海各方行為宣言》以及之后我國(guó)與菲律賓、馬來(lái)西亞簽訂《海事合作諒解備忘錄》，2010簽署的《中國(guó)——東盟海事磋商機(jī)制諒解備忘錄》，這些多變文件都傳達(dá)出多方合作意向。

(二)人員物質(zhì)條件

目前我國(guó)與與其他國(guó)家在執(zhí)法方式上普遍采用船舶巡航執(zhí)法，海上通道遠(yuǎn)離大陸，具有范圍廣、航行時(shí)間長(zhǎng)、海況多變等特點(diǎn)，生活物資依托?？垦a(bǔ)給，因此維護(hù)海上通道安全需要大量物質(zhì)與人員投入。當(dāng)前海事局的涉海執(zhí)法隊(duì)伍約為1.7萬(wàn)人，承擔(dān)海上執(zhí)法責(zé)任的中國(guó)海警局編制卻僅為16296名，在經(jīng)費(fèi)方面，中國(guó)海警局的經(jīng)費(fèi)則主要來(lái)自于財(cái)政撥款，執(zhí)法設(shè)施設(shè)備3000噸級(jí)以上在役大型船艇，中國(guó)海警局擁有16艘，交通運(yùn)輸部海事局擁3艘；飛機(jī)數(shù)量，中國(guó)海警局擁有固定翼飛機(jī)及直升機(jī)共17架，交通運(yùn)輸部海事局擁有21架。這些都為海上通道安全的執(zhí)法合作提供了保障。

(三)國(guó)際環(huán)境條件

近年來(lái)，海盜活動(dòng)頻繁，恐怖主義勢(shì)力有所抬頭，周邊國(guó)家在共同維護(hù)南海安全、打擊犯罪等方面存在共識(shí)，且中國(guó)具備較強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、軍事力量，維護(hù)海上通道的和平穩(wěn)定離不開(kāi)中國(guó)，同時(shí)，中國(guó)在參與國(guó)際事務(wù)中展現(xiàn)了良好形象，贏得了支持。在另一方面中國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，自2008年世界金融危機(jī)后，中國(guó)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)作用日益增強(qiáng)，這無(wú)疑增大了中國(guó)在南海執(zhí)法活動(dòng)中的話(huà)語(yǔ)權(quán)。

三、我國(guó)參與海上執(zhí)法合作建議

(一)完善我國(guó)的海洋法律體系

我們需要從國(guó)際法和國(guó)內(nèi)法相結(jié)合的角度，完善和健全我國(guó)海洋法律體系，并建立一支現(xiàn)代化的符合歷史使命的海上執(zhí)法力量，加強(qiáng)執(zhí)法力度，更好地維護(hù)我國(guó)的海洋權(quán)益。完善海洋法律體系要適應(yīng)我國(guó)周邊海域所面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)和復(fù)雜局面，修改與完善我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》、《中華人民共和國(guó)海上環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，填補(bǔ)我國(guó)海洋法律體系的空白，增強(qiáng)法律法規(guī)的可執(zhí)行性。[5]

(二)借鑒和學(xué)習(xí)其他國(guó)家先進(jìn)的執(zhí)法理念與經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)的海上執(zhí)法剛剛起步，相比其他國(guó)家運(yùn)行機(jī)制不高；海上執(zhí)法人員尤其是基層、一線(xiàn)執(zhí)法人員普遍素質(zhì)不高、依法行政意識(shí)不強(qiáng)；投入到海上執(zhí)法領(lǐng)域的資金有限，技術(shù)、設(shè)備等亦跟不上發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展速度等，這些都是我國(guó)海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)改進(jìn)的問(wèn)題。所以，我國(guó)的海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)在參與國(guó)際合作的過(guò)程中，結(jié)合自身在執(zhí)法方面上積累的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，擬定切實(shí)可行的合作方案，推進(jìn)合作進(jìn)程和自身在機(jī)制、體制、法制方面的完善。并將其與更多的國(guó)家，尤其是不發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行分享，通過(guò)資金、技術(shù)、人員的支持幫助他們提高執(zhí)法水平，做到互通有無(wú)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而達(dá)到共贏。

(三)改革海上執(zhí)法機(jī)構(gòu)

十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議提出了重組國(guó)家海洋局計(jì)劃。計(jì)劃將現(xiàn)在的國(guó)家海洋局及其中國(guó)海警、海監(jiān)、漁政、海關(guān)總署以及海上緝私警察進(jìn)行整合，重新組建國(guó)家海洋局，由國(guó)土資源部管理，以中國(guó)海警局名義開(kāi)展海上維權(quán)執(zhí)法，接受公安部業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這樣的改革減少了部門(mén)之間的“都管”“都不管”現(xiàn)象，明確權(quán)責(zé)分工，將大大提高海上執(zhí)法的效率和效果。

(四)海軍海上協(xié)助執(zhí)法

海軍海上協(xié)助執(zhí)法是指海軍在國(guó)家管轄海域—領(lǐng)海、毗連區(qū)、專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架上，協(xié)助國(guó)家海上執(zhí)法機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)國(guó)家海上管轄權(quán)相關(guān)活動(dòng)的總稱(chēng)。在當(dāng)前的和平時(shí)期，海軍的任務(wù)可以區(qū)分為兩大部分，一是維護(hù)國(guó)家海上安全，抵御外敵，保衛(wèi)國(guó)家主權(quán)，二是維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益，即維護(hù)海上治安，打擊海上違法犯罪。[6]我國(guó)海上執(zhí)法形勢(shì)嚴(yán)峻，在其他國(guó)家的執(zhí)法過(guò)程中，越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、印度尼西亞的海軍都參與海上執(zhí)法。今后，我國(guó)應(yīng)通過(guò)高頻率的海上巡邏、海上護(hù)航演習(xí)、海上監(jiān)視等手段加強(qiáng)我國(guó)海上執(zhí)法力量在重要海上通道的存在，切實(shí)增強(qiáng)我國(guó)維護(hù)海上通道安全的能力，為維護(hù)好我國(guó)海上利益邁出關(guān)鍵一步。

[1]鄧曉寶.強(qiáng)國(guó)之略·國(guó)家利益卷[M].北京：解放軍出版社，2014，01：180.

[2]畢晶晶.學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記的軍事戰(zhàn)略思維[EB/OL].httP：//www.djyj.cn/Default.aspx?tabid=99&ArticleId=6122.

[3]李志文.我國(guó)在南海爭(zhēng)議區(qū)域內(nèi)海上維權(quán)執(zhí)法探析[J].政法論叢，2015，03：92-99.

[4]黃麗娜.非傳統(tǒng)安全視角下中國(guó)與東盟的警務(wù)執(zhí)法合作機(jī)制研究[J].湖北警官學(xué)院報(bào)，2015，10：124-127.

[5]范曉婷，羅婷婷.海洋維權(quán)執(zhí)法的法律依據(jù)之辯[J].行政與法，2009(12).

[6]吳又幼.海軍海上協(xié)助執(zhí)法問(wèn)題研究[D].中國(guó)政法大學(xué)，2011.

D815.5

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2095-4379-(2016)25-0078-02

李承奕(1991-)，男，漢族，河北樂(lè)亭人，海軍大連艦艇學(xué)院政治系，碩士研究生，研究方向：軍事法。