從規(guī)則之治到多元共治

●鄭家泰

從規(guī)則之治到多元共治

●鄭家泰

山東省十二屆人大常委會通過的《山東省多元化解紛促進(jìn)條例》將于2016年10月1日正式實(shí)施，這是山東省乃至全國法制建設(shè)史上的一件大事，對于在新形勢下動員各方面力量共同化解矛盾糾紛、構(gòu)建穩(wěn)定和諧社會作出了具體規(guī)定，對于建立健全國家治理體系、不斷提高國家與社會治理能力具有里程碑式的重大意義。

一是條例規(guī)定了國家機(jī)關(guān)、政府部門和社會組織在促進(jìn)糾紛多元化解方面的法律地位及法律職責(zé)，是解決社會內(nèi)部沖突、促進(jìn)社會整合、形成穩(wěn)定和諧局面的重要法律保障?；仡櫢母镩_放以來30多年的歷程，經(jīng)濟(jì)與社會的快速發(fā)展使得國家自身建設(shè)面臨現(xiàn)代化與“后現(xiàn)代化”的多重挑戰(zhàn)。一方面，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到商品經(jīng)濟(jì)再到社會主義市場經(jīng)濟(jì)，不到30年的時(shí)間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展形態(tài)經(jīng)歷了幾個(gè)重大模式的遞進(jìn)式轉(zhuǎn)換。反映到上層建筑，要求國家法律體系的加快建立健全及司法、執(zhí)法、守法層面的嚴(yán)格、規(guī)范運(yùn)作，達(dá)到依法治國的理想狀態(tài)；另一方面，經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，使得各領(lǐng)域的糾紛迅猛增多，依靠國家正式法律的干預(yù)緩不濟(jì)急，遇到了與法治成熟國家相似的訴訟“爆炸”、治理“失靈”等困境，不得不在國家正式法律治理之外，同時(shí)開辟多元化解紛、社會化治理的另一條路徑。上一世紀(jì)90年代西方國家普遍應(yīng)用ADR（替代性糾紛解決機(jī)制），建立起以仲裁和調(diào)解為主要內(nèi)容的、由法院以外第三方主持化解紛爭的制度體系，取得了提高解紛效率，降低訴訟成本、節(jié)省司法資源等方面的顯著效果。據(jù)理論研究，ADR這種替代性糾紛解決機(jī)制源自“東方經(jīng)驗(yàn)”，與中華文明的“和”文化存在一定淵源或是“暗合”。在長達(dá)幾千年的中華政治文明史中，基于對“無訟”、“和諧”的追求，基層鄉(xiāng)村自治、宗族管理、行業(yè)管理等等領(lǐng)域都把調(diào)解、和解作為解紛的基本手段和目標(biāo)；即便是在建國后不同的歷史時(shí)期，行業(yè)、單位、鄉(xiāng)村管理等也一直存在著人民調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等非國家法律解紛方式。只不過，在經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展過程中，這些傳統(tǒng)性的社會解紛理念和手段跟不上化解紛爭的需求，遠(yuǎn)不如正式法律運(yùn)作的權(quán)威與成效，導(dǎo)致大量的矛盾糾紛都以訴訟形式涌入法院，呈現(xiàn)出與發(fā)達(dá)國家等量齊觀的訴訟“爆炸”等“后現(xiàn)代”樣態(tài)，對社會穩(wěn)定和諧構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，當(dāng)前我們國家的法治建設(shè)面臨雙重任務(wù)：既要加快建立健全社會主義法律體系和司法體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)以法治國；又要建立健全社會化、多元化解紛體系，動員全社會各機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織都參與到社會矛盾的化解與預(yù)防中來，形成多元共治的國家與社會治理格局；實(shí)踐中，很多地方將預(yù)防、化解糾紛上升到當(dāng)?shù)攸h、政機(jī)關(guān)維護(hù)社會穩(wěn)定第一責(zé)任的政治高度，紛紛成立各種類型的糾紛多元化解機(jī)制，收到了矛盾排查、多元化解、源頭預(yù)防等標(biāo)本兼治的良好效果。這些理論上的研究成果與社會實(shí)踐的成效證成了多元化糾紛解決機(jī)制的可行性與必要性。基于理論與實(shí)踐探索的多樣性和一定程度上的無序性，迫切需要以立法進(jìn)行規(guī)范。山東省十二屆人大常委會通過的《山東省多元化解紛促進(jìn)條例》，是國內(nèi)第一部關(guān)于多元化解紛機(jī)制的地方性法律規(guī)范，首次以法規(guī)的形式賦予多元化解紛機(jī)制的法律地位與功用。條例明確規(guī)定各級人民政府和有關(guān)部門、社會治安綜合治理部門，人民法院、人民檢察院、人民團(tuán)體、基層群眾性自治組織和其他社會組織，應(yīng)當(dāng)按照各自職責(zé)建立健全重大決策風(fēng)險(xiǎn)評估、糾紛排查調(diào)解處理等制度，推進(jìn)糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)，共同做好糾紛化解工作。明確了構(gòu)建多元化解紛機(jī)制乃是上述機(jī)關(guān)、部門、單位、組織的法律義務(wù)和法律責(zé)任，是必須履行的法定職責(zé)；同時(shí)，條例對上述機(jī)關(guān)、部門、單位、組織的職責(zé)分工進(jìn)行了細(xì)化，明確了各個(gè)組成部分在多元化解紛機(jī)制中的定位和具體職能，防止出現(xiàn)職能交叉、職責(zé)越位、推諉扯皮等問題；條例特別指出，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將多元化解紛機(jī)制建設(shè)納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃；各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)預(yù)防和化解矛盾糾紛能力建設(shè)，提供必要的公共財(cái)政保障，支持各類糾紛化解組織發(fā)展。為多元化解紛機(jī)制建設(shè)提供財(cái)力上的支持，在山東省范圍內(nèi)成為各級人民政府的法定職責(zé)，這就為該機(jī)制的建設(shè)解除了后顧之憂，也保證了多元解紛機(jī)制建設(shè)的內(nèi)在活力和發(fā)展動力。

二是通過法律形式明確規(guī)定了多元解紛形式的法律地位和法律后果，使得多元解紛手段上升到與國家解紛手段并立運(yùn)行、相互銜接的高度，為多元解紛機(jī)制快速健康發(fā)展提供了有效的制度支持。商品經(jīng)濟(jì)和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從根本上改變了人們的傳統(tǒng)“義利觀”，“德”、“義”等道德范疇對人們思想和行為的規(guī)制力趨減，傳統(tǒng)的、基于道德倫理勸教、輿論施壓的調(diào)解、和解功能隨之弱化。法權(quán)時(shí)代，一個(gè)基于利益的糾紛要想得到徹底解決，就必須給當(dāng)事人講清楚法律對此是怎樣規(guī)定的，“分”不定則“爭”不止。在法律職業(yè)化、精英化的今天，司法者講法、用法解決糾紛獨(dú)享職業(yè)優(yōu)勢，一般社會管理人員則力有不逮；同時(shí)，傳統(tǒng)的人民調(diào)解、民間和解之履行缺乏必要的強(qiáng)制力，只要一方違約即告調(diào)解無效；再是效率過低、成本過高。在“時(shí)間就是金錢”的物質(zhì)時(shí)代，效率是權(quán)威的重要來源，無效率則無權(quán)威。這就是有些地方社會化解紛、人民調(diào)解、民間和解有心無力、日漸式微的重要原因。多元化解紛機(jī)制要實(shí)現(xiàn)健康發(fā)展，一是要不斷提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)技能，使其兼?zhèn)涞赖屡c法律的雙重素養(yǎng)；在化解工作中，既會講道德理念，也會講法律規(guī)范，從而變舊劣勢為新優(yōu)勢；二是要賦予人民調(diào)解、民間和解一定的法律效力，使其產(chǎn)生對當(dāng)事人的足夠強(qiáng)制力。要么是通過在正式訴訟中對某些領(lǐng)域糾紛設(shè)置必須的調(diào)解前置程序（如勞動爭議、離婚調(diào)解），要么直接規(guī)定某些調(diào)解、和解的法律執(zhí)行力；三是要使人民調(diào)解、民間和解等解紛方式在提高效率、降低成本方面具備比較優(yōu)勢。對此，《山東省多元化解紛促進(jìn)條例》中均設(shè)定了法律對策，比如，對于提高從業(yè)人員的技能和素養(yǎng)，既明確要求人民法院加強(qiáng)對人民調(diào)解、和解等解紛機(jī)制的指導(dǎo)和監(jiān)督，又從組織建設(shè)上鼓勵(lì)和支持律師階層建立調(diào)解員隊(duì)伍、參與糾紛化解；還從業(yè)務(wù)培訓(xùn)、理論研討、人才培養(yǎng)、信息共享等角度為多元化解紛機(jī)制建設(shè)提供人才和智力支持；在賦予多元化解紛法律效力方面，明確規(guī)定了調(diào)解、和解協(xié)議可以分別通過申請辦理公證債權(quán)文書、申請仲裁確認(rèn)、申請司法確認(rèn)來獲得法律效力、執(zhí)行力的途徑；在降低成本、提高效率方面，條例體現(xiàn)了“調(diào)解自愿、不得強(qiáng)制”的精神，對于調(diào)解不成的，要及時(shí)轉(zhuǎn)入其他規(guī)范程序；為降低當(dāng)事人解紛成本，條例規(guī)定通過上述途徑化解糾紛的，“不得向當(dāng)事人收取任何費(fèi)用”，國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體可以通過購買社會服務(wù)方式，將適合的糾紛化解工作委托社會力量辦理；對符合司法救助和法律援助的，有關(guān)機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)負(fù)有提供救濟(jì)義務(wù)。實(shí)踐中，有的地方（如日照市、莒縣）社會化矛盾調(diào)處中心打出了“你有矛盾糾紛，我來免費(fèi)調(diào)解”的行業(yè)品牌，對當(dāng)事人產(chǎn)生了足夠的吸引力，吸附了大量的矛盾糾紛，等等。這些規(guī)定和舉措，取得了相對于正式訴訟的比較優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)了與正式訴訟相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)、協(xié)同解紛的良好態(tài)勢。

三是通過法律形式規(guī)定了參與多元解紛的社會組織建設(shè)，促進(jìn)形成國家與社會多元共治的治理格局。伴隨“從身份到契約”的社會轉(zhuǎn)型，人們逐漸解除對原單位的人身依附，獲得了自由參與社會活動的權(quán)利，大量的、非官方、平權(quán)型的社會組織成為接納“原子式”公民、序化其社會活動的基本單元，也使社會組織成為承接政府釋放管理職能的重要載體?，F(xiàn)代國家治理體系既需要政府自上而下發(fā)揮好管控職能，也需要社會組織以自治方式參與社會治理，解決那些政府管不到、管不了、管不好的社會問題。業(yè)內(nèi)矛盾糾紛的發(fā)生率、化解率成為衡量某個(gè)社會組織是否健全完善、有無生機(jī)活力的重要指標(biāo)，也是對其社會治理功能是否得到有效發(fā)揮的重要評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。社會組織要通過及時(shí)化解矛盾糾紛來發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、彌補(bǔ)缺漏，從而實(shí)現(xiàn)自我治理、自我完善、自我發(fā)展。因此，完善社會組織的解紛功能，促成大量的矛盾糾紛在社會內(nèi)部消化，就不僅僅是一個(gè)消解“訴訟爆炸”、緩解穩(wěn)定壓力的權(quán)宜之計(jì)，而是一個(gè)推進(jìn)國家與社會多元共治的長效之策。社會組織的解紛功能要得到充分發(fā)揮，一方面要充分認(rèn)識到解決業(yè)內(nèi)發(fā)生的矛盾糾紛是其應(yīng)盡義務(wù)、基本職責(zé)，不能將化解矛盾的責(zé)任外推；另一方面解紛堅(jiān)持的指導(dǎo)思想和基本遵循必須契合法律的精神和原則，解紛的過程和結(jié)果不能觸碰法律的底線，要接受司法的審查和監(jiān)督。條例對于基層村、居人民調(diào)解組織、行業(yè)性調(diào)解組織、勞動人事爭議調(diào)解組織、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織、婚姻家庭人民調(diào)解組織、殘疾人法律救助組織等的建設(shè)及解紛職責(zé)作出了明確規(guī)定，化解糾紛成為這些組織的法律責(zé)任；同時(shí)，為保證社會組織解紛合乎法律要求，條例賦予人民法院對社會化解紛的指導(dǎo)、審查、監(jiān)督之責(zé)，對違反法律法規(guī)的和解、調(diào)解協(xié)議、仲裁等不予確認(rèn)和執(zhí)行，以此保證社會化解紛與司法解紛指導(dǎo)思想、價(jià)值原則、程序方法上的一致性，實(shí)現(xiàn)以規(guī)則之治引導(dǎo)多元共治、規(guī)則之治與多元共治并存共興的良法善治格局。

可以預(yù)見，《山東省多元化解紛促進(jìn)條例》的實(shí)施，必將推動全省多元化解紛機(jī)制建設(shè)乃至國家與社會治理工作開創(chuàng)一個(gè)嶄新的局面。

（作者單位：莒縣人民法院）

責(zé)任編校：范岱岳