美國(guó)排污許可制度有哪些經(jīng)驗(yàn)

張建宇

許可證是進(jìn)行有效環(huán)境管理的重要載體。它可以明確企業(yè)的環(huán)境義務(wù)，要求通過監(jiān)測(cè)、記錄保存和報(bào)告方式證明守法，從而有利于執(zhí)法和企業(yè)的守法。

排污許可制度是美國(guó)進(jìn)行污染源管理的主要手段之一。許可證作為一種強(qiáng)制性的法律文書，以排放許可前置條件的形式，描述了排放源必須遵守的污染物排放限值和相關(guān)的法律法規(guī)要求。美國(guó)涉及污染物排放的許可證是依據(jù)單項(xiàng)立法分別制定的，因此大氣排放許可證、水排放許可證是分別發(fā)放的，并且依據(jù)不同的法律，許可證的要求也不同。這里僅以《清潔空氣法》為例介紹美國(guó)排污許可證的管理經(jīng)驗(yàn)。

美國(guó)《清潔空氣法》（Clean Air Act）是大氣許可證的法律依據(jù)?，F(xiàn)行《清潔空氣法》規(guī)定了兩類許可證：建設(shè)前許可證和運(yùn)營(yíng)許可證。建設(shè)前許可證主要適用于新建排放源或者現(xiàn)有排放源的改、擴(kuò)建；運(yùn)營(yíng)許可證所管控的對(duì)象則是現(xiàn)有排放源。

以建設(shè)前許可證確保企業(yè)環(huán)境管理與環(huán)境質(zhì)量管理的統(tǒng)一

依據(jù)美國(guó)《清潔空氣法》的要求，新建主要固定源和對(duì)主要固定源進(jìn)行重大改建都必須在開始建設(shè)前獲得許可證。這個(gè)過程又叫做新源審查，它要求污染源應(yīng)安裝現(xiàn)代化的污染控制設(shè)備以限制空氣污染物的排放，并要求污染源在開始建設(shè)之前就必須獲得限制空氣污染物排放的許可證。因此，新源審查也被稱為建設(shè)前許可證。

新源審查的主要目的是對(duì)區(qū)域空氣質(zhì)量進(jìn)行控制。首先，聯(lián)邦環(huán)保局會(huì)根據(jù)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將不同地區(qū)劃分為達(dá)標(biāo)區(qū)與非達(dá)標(biāo)區(qū)。然后針對(duì)不同區(qū)域設(shè)定不同的排放要求和控制技術(shù)要求，以確保通過發(fā)放許可證能夠帶來空氣質(zhì)量的改善或至少不造成當(dāng)?shù)乜諝赓|(zhì)量的惡化。在空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)地區(qū)發(fā)放的建設(shè)前許可證稱為防止嚴(yán)重惡化許可證，在未達(dá)標(biāo)區(qū)發(fā)放的則稱為空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)地區(qū)新源審查許可證。

防止嚴(yán)重惡化許可證主要適用于年排放250噸以上受控污染物或在聯(lián)邦環(huán)保局規(guī)定的28大類下的年排放100噸以上受控污染物的主要固定排放源。這里的污染物排放源的規(guī)模是指潛在的排放量，是污染物可能排放的最大量，而不是聯(lián)邦法律要求的達(dá)標(biāo)排放量。此類許可證審查的主要要求包括：必須使用最佳可得的控制技術(shù) （BACT）；開展空氣質(zhì)量分析來評(píng)估對(duì)空氣質(zhì)量的影響；開展對(duì)一級(jí)空氣質(zhì)量地區(qū)（如國(guó)家公園和野生物種棲息地）的分析，評(píng)估對(duì)其的影響；開展附加的影響分析、允許公眾參與。

空氣質(zhì)量未達(dá)標(biāo)地區(qū)新源審查許可證與防止嚴(yán)重惡化許可證有很大的不同。從污染源的規(guī)模來看，該許可證的適用條件是：年排放100噸，或根據(jù)污染地區(qū)的級(jí)別，排放量在100噸以下的污染源。此類許可證審查主要的要求是：使用最低的可實(shí)現(xiàn)的排放率技術(shù)（LEAR）；獲得排放補(bǔ)償（offset）；允許公眾參與。

由于空氣未達(dá)標(biāo)地區(qū)新源審查許可證的發(fā)放地區(qū)是非達(dá)標(biāo)區(qū)，因此除了要求采用比最佳可得控制技術(shù)更嚴(yán)格的、最低的、可實(shí)現(xiàn)的排放率技術(shù)（LEAR）之外，還規(guī)定必須對(duì)現(xiàn)有源進(jìn)行改造，以1：1以上的比例抵消新增排放。也就是說，新建污染源不能增加當(dāng)?shù)嘏欧趴偭?，只能幫助其減少。

依據(jù)《清潔空氣法》，新源審查中污染補(bǔ)償減排量必須可以進(jìn)行量化，在聯(lián)邦層面能夠得以實(shí)施執(zhí)行，并且是永久性的。除此之外，要求達(dá)到的污染抵消量不僅要覆蓋排放增量，還要大于排放增量的10個(gè)百分點(diǎn)（即大于10%）。根據(jù)污染物不達(dá)標(biāo)的程度，補(bǔ)償率會(huì)有所不同。例如，在輕微的臭氧不合格區(qū)域減排量與排放增量的比率為1.1：1，而在嚴(yán)重的臭氧不合格區(qū)域比率為1.5：1。

美國(guó)的建設(shè)前許可證將污染源的排放技術(shù)控制、總量控制與空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)實(shí)現(xiàn)了整合。在這項(xiàng)整合中一個(gè)重要的工具是環(huán)境影響評(píng)價(jià)。美國(guó)的新源排放許可證制度與中國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在很大的相似度。新改擴(kuò)建項(xiàng)目如果想要得到批準(zhǔn)，需要對(duì)污染情況進(jìn)行技術(shù)分析，評(píng)價(jià)對(duì)環(huán)境的影響，并提出相關(guān)的治理技術(shù)措施或獲取補(bǔ)償配額。環(huán)境影響評(píng)價(jià)主要依據(jù)聯(lián)邦環(huán)保局開發(fā)的一系列空氣質(zhì)量模型來完成。許可證的申請(qǐng)者和許可證的發(fā)放機(jī)構(gòu)可以用同樣的方式來評(píng)價(jià)對(duì)空氣質(zhì)量的影響。

以運(yùn)營(yíng)許可證明確企業(yè)污染治理的責(zé)任與義務(wù)

美國(guó)對(duì)現(xiàn)有污染源的許可證管理要比建設(shè)前許可證晚。1990年，美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)《清潔空氣法》進(jìn)行了修訂，才增加此項(xiàng)許可內(nèi)容。運(yùn)營(yíng)許可證的目的是合并和簡(jiǎn)化聯(lián)邦、州、部落和地方當(dāng)局所有關(guān)于空氣污染控制的要求，對(duì)污染源采取一證式管理，使排放源所有者和運(yùn)營(yíng)者更容易理解和遵守管制規(guī)定，促進(jìn)空氣質(zhì)量改善。所有主要污染源、申請(qǐng)建設(shè)前許可證的污染源、參與酸雨項(xiàng)目的污染源以及有害物質(zhì)排放標(biāo)準(zhǔn)管理的污染源都必須獲得運(yùn)營(yíng)許可證。

美國(guó)運(yùn)營(yíng)許可證主要是由聯(lián)邦授權(quán)州來發(fā)放，目前有100多個(gè)州和地區(qū)級(jí)別機(jī)構(gòu)被授權(quán)發(fā)放運(yùn)營(yíng)許可證。州可以結(jié)合其自身情況，在第五章許可證程序最低要求基礎(chǔ)上，增加一些額外要求或標(biāo)準(zhǔn)。只有一小部分許可證是由聯(lián)邦環(huán)保局發(fā)出的，主要是在印第安部落的州、在外大陸架、在美國(guó)州一級(jí)無法解決許可證的一些地區(qū)（如關(guān)島、北馬里亞納群島、維爾京群島等）。

以許可證的發(fā)放和管理作為環(huán)境治理的基礎(chǔ)

排污許可證制度對(duì)許可機(jī)構(gòu)、公眾和排污者都規(guī)定了明確的權(quán)責(zé)。這是排污許可證得以有效實(shí)施的前提。

對(duì)于那些由州政府和地方政府簽發(fā)的許可證，聯(lián)邦環(huán)保局可以按照州政府和地方政府的請(qǐng)求在簽發(fā)過程中提供技術(shù)援助。聯(lián)邦環(huán)保局也可以在簽發(fā)許可過程中或公眾意見征詢期間就州政府和地方政府的許可職權(quán)發(fā)表意見。除此之外，對(duì)于依據(jù)許可方案職權(quán)下放簽發(fā)的許可證，聯(lián)邦環(huán)保局可以協(xié)助處理其在法律上面臨的一些質(zhì)疑。

美國(guó)的許可證制度十分重視公眾參與，并有完善的信息公開機(jī)制和救濟(jì)程序來保障公民在許可證制度過程中貫穿始終的參與的權(quán)利。

對(duì)違反許可證行為實(shí)施嚴(yán)厲處罰是許可有效的重要保證。例如，聯(lián)邦環(huán)保局可對(duì)每個(gè)違法行為進(jìn)行每天3.75萬美元的民事處罰。聯(lián)邦環(huán)保局還可就違法設(shè)施的虛假報(bào)告提起刑事處罰。與此同時(shí)，許可證對(duì)企業(yè)的合法權(quán)利也有保護(hù)作用。美國(guó)運(yùn)營(yíng)許可證中設(shè)有“保護(hù)盾”條款對(duì)持證者給予免責(zé)。只要污染源持有明確規(guī)定相關(guān)適用環(huán)境要求的許可證，污染源將不受關(guān)于違反相關(guān)適用環(huán)境要求的執(zhí)法、訴訟或公民訴訟的侵?jǐn)_。美國(guó)還規(guī)定了排污許可證的救濟(jì)事項(xiàng)，對(duì)于未被批準(zhǔn)的許可證，申請(qǐng)者可以向聯(lián)邦環(huán)保局環(huán)境上訴委員會(huì)提出復(fù)議。

許可證是進(jìn)行有效環(huán)境管理的重要載體。它可以明確企業(yè)的環(huán)境義務(wù)，要求通過監(jiān)測(cè)、記錄保存和報(bào)告方式證明守法，從而有利于執(zhí)法和企業(yè)的守法。許可證還可以讓公眾部分分擔(dān)大氣法違規(guī)行為的監(jiān)督責(zé)任。有效的許可證需要對(duì)環(huán)境管理手段做出一致梳理，包括將環(huán)境質(zhì)量、排放標(biāo)準(zhǔn)、控制技術(shù)、排放總量、環(huán)境影響評(píng)估等相關(guān)要求做出明確規(guī)定，同時(shí)還要對(duì)相關(guān)方的責(zé)權(quán)做出明確的規(guī)定。美國(guó)在許可證的實(shí)施上也有諸多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。比如，在許可制度的實(shí)施和企業(yè)守法方面都給予了州和企業(yè)充分的準(zhǔn)備時(shí)間，以保證許可證規(guī)定的內(nèi)容能得到遵守，維護(hù)了許可證的嚴(yán)肅性。