BOT項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中的法律風(fēng)險(xiǎn)防范

胡軍擁

河南蒼穹律師事務(wù)所，河南　焦作　454150

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BOT項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中的法律風(fēng)險(xiǎn)防范

胡軍擁

河南蒼穹律師事務(wù)所，河南焦作454150

摘要：BOT作為國(guó)際上通常使用的項(xiàng)目融資方式，BOT項(xiàng)目不僅能夠?yàn)闁|道國(guó)的公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資，而且能夠有效的減少政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。BOT融資模式被廣泛的運(yùn)用到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，由于BOT項(xiàng)目投資期限長(zhǎng)、而且投資的金額大，涉及的主體多，存在的法律關(guān)系比較復(fù)雜。BOT項(xiàng)目中的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同是整個(gè)項(xiàng)目的核心，是東道國(guó)政府與私人投資者之間簽訂的關(guān)于BOT項(xiàng)目的協(xié)議，是實(shí)施BOT項(xiàng)目的前提。因此如何防范特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中的法律風(fēng)險(xiǎn)，保障BOT項(xiàng)目的順利實(shí)施有著重要的意義。

關(guān)鍵詞：BOT項(xiàng)目；特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同；法律風(fēng)險(xiǎn)；防范

一、BOT融資模式內(nèi)涵與特征

(一)BOT融資模式的內(nèi)涵

BOT融資模式是一種新興的融資模式，主要用于公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，公用基礎(chǔ)設(shè)施屬于社會(huì)公益性的項(xiàng)目，主要是由政府出資建設(shè)，而政府的財(cái)政資金具有局限性，因此通過BOT的方式吸引私人資本投資建設(shè)公用基礎(chǔ)項(xiàng)目，能夠有效的保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。BOT融資模式是Build-Operate-Transfer的縮寫，即指東道國(guó)政府為吸引私人資本投資特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施而通過與私營(yíng)企業(yè)簽訂特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的方式，授權(quán)私營(yíng)企業(yè)擁有特定公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，由私營(yíng)公司對(duì)特定的項(xiàng)目進(jìn)行投資與建設(shè)，并經(jīng)營(yíng)管理，等期限屆滿時(shí)私營(yíng)公司將特定公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的所有權(quán)無償轉(zhuǎn)移給東道國(guó)政府的投融資模式。

(二)BOT融資的特征

BOT融資模式自上世紀(jì)80年代出現(xiàn)以來受到各個(gè)國(guó)家的廣泛歡迎，特別是是一些發(fā)展中國(guó)家，BOT不僅能夠廣泛的為公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集資本，而且能夠分散風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前世界上許多著名的公用基礎(chǔ)項(xiàng)目都是采用BOT的融資模式建設(shè)的，如馬來西亞的南北高速公路；我國(guó)深圳的沙角B電廠等。BOT融資模式的主要特征有：

1.特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同具有特殊性

特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同是政府與私營(yíng)企業(yè)簽訂的有關(guān)BOT項(xiàng)目的投資、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)移等方面的協(xié)議。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同并不是單純的行政合同或者民事合同，從性質(zhì)上看，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的性質(zhì)具有廣泛的爭(zhēng)議，從簽訂的主體上看，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的簽訂主體是政府行政機(jī)構(gòu)與私營(yíng)企業(yè)，具有行政合同的特點(diǎn)，但是從合同的內(nèi)容上看，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的內(nèi)容是關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資經(jīng)營(yíng)，屬于民商事合同的內(nèi)容，因此特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同具有特殊性。政府在BOT項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中占據(jù)主導(dǎo)的地位，政府不僅是合同的主體，更是合同的監(jiān)督者與裁判者，其權(quán)利凌駕于私營(yíng)企業(yè)一方。

2.BOT涉及的法律關(guān)系復(fù)雜

BOT項(xiàng)目投資的金額大，項(xiàng)目成本的回收周期長(zhǎng)，涉及的法律關(guān)系比較復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)巨大。BOT項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中涉及的主體是政府與私營(yíng)企業(yè)，但是由于BOT項(xiàng)目關(guān)系著公用基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)情況，關(guān)系著國(guó)計(jì)民生，因此政府必然會(huì)利用自身的職權(quán)對(duì)BOT項(xiàng)目進(jìn)行干涉，導(dǎo)致政府既是私營(yíng)企業(yè)的合作伙伴，又是私營(yíng)公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予者，導(dǎo)致BOT涉及的法律關(guān)系具有復(fù)雜性。

二、BOT特權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)合同存在的法律風(fēng)險(xiǎn)分析

(一)政府對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)存在過度的限制

BOT項(xiàng)目的客體是公用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，BOT項(xiàng)目關(guān)系著公共利益，政府為了保障公共利益必然會(huì)對(duì)BOT項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同進(jìn)行一定的干預(yù)，在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同簽訂的過程中，政府必然利用自身的公共職能而加大項(xiàng)目公司的責(zé)任，特別是在對(duì)項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)管理上，政府往往會(huì)做出諸多的限制。如BOT項(xiàng)目公司在經(jīng)營(yíng)管理公用基礎(chǔ)設(shè)施的過程中，政府嚴(yán)格限制項(xiàng)目公司的股權(quán)變動(dòng)，這種過度的干涉容易影響項(xiàng)目公司的利益。

(二)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的投資者存在商業(yè)欺詐的風(fēng)險(xiǎn)

BOT項(xiàng)目中的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同涉及的主體是政府與私營(yíng)企業(yè)，政府引入私營(yíng)資本投資建設(shè)公用基礎(chǔ)設(shè)施，主要的目的是獲得民間資本投資建設(shè)公共產(chǎn)品，而私營(yíng)企業(yè)愿意投資BOT項(xiàng)目的主要愿意是BOT項(xiàng)目能夠?yàn)槠鋷砝麧?rùn)。在BOT項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中可能會(huì)存在投資者利用政府主管部門的人員不熟悉BOT的規(guī)則而要求政府提供商業(yè)擔(dān)保的現(xiàn)象，也有可能會(huì)存在對(duì)投資建設(shè)的項(xiàng)目偷工減料的行為。

(三)關(guān)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同在立法上存在較多的空白

我國(guó)關(guān)于BOT項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的立法規(guī)定比較少，如《以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問題的通知》等規(guī)定都是上世紀(jì)的行政文件，存在較大的滯后性，而且在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的規(guī)定過于簡(jiǎn)陋，對(duì)于在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中政府的保證、項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等方面的規(guī)定并未明確，導(dǎo)致政府存在較大的操作空間。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同缺乏明確的、具體的法律規(guī)定予以規(guī)范，而特許經(jīng)營(yíng)權(quán)涉及的主體多，法律關(guān)系存在復(fù)雜性，當(dāng)前的規(guī)章制度上存在條文的矛盾性①，難以有效的保障項(xiàng)目的順利開展。

三、BOT特權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)合同法律風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策

(一)明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同政府承諾與保障條款

BOT項(xiàng)目主要是政府主導(dǎo)運(yùn)行的，因此BOT項(xiàng)目的順利開展離不開政府的承諾與保障，BOT項(xiàng)目能否完成很大程度上取決于政府的承諾。在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中，要切實(shí)保障項(xiàng)目公司的合法權(quán)益，對(duì)于項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓行為，政府不應(yīng)當(dāng)過度的干涉與限制。此外，政府還應(yīng)當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)以確保項(xiàng)目公司的收益，政府應(yīng)當(dāng)在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中給予項(xiàng)目公司承諾，在同一地區(qū)不得設(shè)立過多的類似項(xiàng)目，如在高速公路BOT項(xiàng)目上，如果存在過多的可替代路線，則項(xiàng)目公司難以收回成本。因此政府應(yīng)當(dāng)在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的范圍內(nèi)，要給予一定的承諾，保障項(xiàng)目公司能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期的成本回收與利益。

(二)加強(qiáng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同履約的監(jiān)督

在BOT項(xiàng)目的投資與建設(shè)的過程中往往會(huì)存在諸多的風(fēng)險(xiǎn)因素，如政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)與不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等，這些風(fēng)險(xiǎn)的存在很有可能導(dǎo)致項(xiàng)目逾期竣工，對(duì)于涉及公共利益的項(xiàng)目，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)合同履約的監(jiān)督。在BOT項(xiàng)目中也有可能會(huì)存在合同欺詐的風(fēng)險(xiǎn)，如低價(jià)中標(biāo)后采取投資縮水的方式提高投資者的回報(bào)率，也有可能存在利用我國(guó)BOT的立法缺陷而造成不平等的合同條款損害政府的利益，因此政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同履約過程的監(jiān)督，防止項(xiàng)目公司的行為違反合同，侵犯公共利益。

(三)完善BOT項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的立法

當(dāng)前我國(guó)的BOT項(xiàng)目中存在立法位階低的現(xiàn)象，BOT中的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的規(guī)范僅僅是在部委規(guī)章中規(guī)定，而且各地的部門規(guī)章關(guān)于特許權(quán)經(jīng)營(yíng)合同的規(guī)范存在不統(tǒng)一的情況，由于法律上的空白導(dǎo)致實(shí)踐上出現(xiàn)法律適用的困境，因此應(yīng)當(dāng)完善BOT項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同的相關(guān)法律規(guī)定，通過立法明確特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同主體的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)擔(dān)保與承諾的內(nèi)容進(jìn)行限定，有效的促進(jìn)BOT項(xiàng)目的健康發(fā)展。

[注釋]

①1994年的<以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問題的通知>第3條稱“政府機(jī)構(gòu)一般不應(yīng)對(duì)項(xiàng)目做任何形式的擔(dān)?；虺兄Z，其中包括外匯兌換擔(dān)?！?，而1995<試辦外商投資特許經(jīng)營(yíng)權(quán)項(xiàng)目審批管理問題的通知>則規(guī)定，“對(duì)于項(xiàng)目公司償還貸款本金、利息和紅利匯出所需要的外匯，國(guó)家保證兌換和匯出境外”.

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中圖分類號(hào)：D922.29；F283

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)20-0183-02

作者簡(jiǎn)介：胡軍擁(1975-)，男，河南焦作人，本科，河南蒼穹律師事務(wù)所，研究方向：法律。