《森林法》的修改與完善

賈紀(jì)立

貴州師范大學(xué)法學(xué)院，貴州　貴陽　550001

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《森林法》的修改與完善

賈紀(jì)立

貴州師范大學(xué)法學(xué)院，貴州貴陽550001

摘要：我國(guó)現(xiàn)行《森林法》制定于1984年，在1998年進(jìn)行了修改。到現(xiàn)在十幾年，其中許多內(nèi)容都已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展特別是森林資源管理的需要。對(duì)《森林法》的修改應(yīng)著重確立可持續(xù)發(fā)展的原則，對(duì)森林資源科學(xué)分類，建立森林生態(tài)補(bǔ)償制度，加強(qiáng)對(duì)森林資源及其管理的科學(xué)研究，提高森林管理的科學(xué)化。

關(guān)鍵詞：森林法；可持續(xù)發(fā)展；森林生態(tài)補(bǔ)償；森林科學(xué)

一、現(xiàn)行《森林法》存在的主要不足

森林在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域具有不可替代的作用，然而森林管理的法律依據(jù)《森林法》自從在1998年后一直沒有修改完善，其許多內(nèi)容已不適應(yīng)森林管理的需要。其存在的問題主要有：

(一)《森林法》價(jià)值指導(dǎo)理念落后，無法滿足社會(huì)發(fā)展需要

任何一部法律在出臺(tái)之前，都要有一定的價(jià)值理念作指導(dǎo)，在相應(yīng)的價(jià)值觀、世界觀指導(dǎo)下形成一定的法律法規(guī)，即“理想中的價(jià)值追求需要通過具體法律制度以及司法程序予以釋放、體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)”[1]。制定法律法規(guī)是為了滿足一定的現(xiàn)實(shí)需求，借助法律法規(guī)來實(shí)現(xiàn)一定的價(jià)值目標(biāo)。通過《森林法》的具體條文可以看出，制定于1984年的森林法反映、代表了那個(gè)年代人們對(duì)森林價(jià)值、人與森林關(guān)系的看法，具體而言就是體現(xiàn)出了人類中心主義的思想。我們把森林單純的看作為滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的資源，森林是作為生產(chǎn)資料存在的，即使是從森林生態(tài)功能的視角，比如保持水土、調(diào)節(jié)氣候，預(yù)防洪澇、荒漠化也是單純從人類自身的利益出發(fā)，只注重森林為我們提供良好的生產(chǎn)、生活環(huán)境的功能，而沒有看到森林作為整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的一部分是人類和多種動(dòng)植物賴以生存的條件。

(二)現(xiàn)行《森林法》屬于經(jīng)濟(jì)法而不是環(huán)境資源法

現(xiàn)行的《森林法》主要是一部經(jīng)濟(jì)法，普遍的觀念是《森林法》隸屬于經(jīng)濟(jì)法的法律部門之下，性質(zhì)上為經(jīng)濟(jì)法或經(jīng)濟(jì)行政法[2]。森林法的這一性質(zhì)體現(xiàn)在其關(guān)于森林一系列采伐制度上，從現(xiàn)行《森林法》的制度內(nèi)容上看，這也確實(shí)是一部不折不扣的經(jīng)濟(jì)法，或是林業(yè)行政管理法，主要的制度內(nèi)容都是針對(duì)林業(yè)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行管理的規(guī)則。這樣的法律性質(zhì)和內(nèi)容規(guī)定，忽視了森林在生態(tài)平衡、生物多樣性及生態(tài)安全方面的作用。

(三)森林產(chǎn)權(quán)制度不適應(yīng)市場(chǎng)化環(huán)境，不利于森林產(chǎn)業(yè)發(fā)展

森林具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，森林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開市場(chǎng)力量的投入，而不能僅僅依靠國(guó)家力量。同時(shí)，森林產(chǎn)業(yè)也是許多地區(qū)農(nóng)民生活的依靠，也是發(fā)家致富的依靠。雖然我國(guó)林權(quán)確認(rèn)工作已基本完成，全國(guó)確權(quán)集體林地27億畝，占集體林地總面積的97.7%，發(fā)證面積占確權(quán)林地的95.5%。但配套改革還比較滯后，《森林法》中還有許多內(nèi)容帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，加之帶有很強(qiáng)行政化管理手段，侵犯了森林經(jīng)營(yíng)主體本應(yīng)當(dāng)享有的決策權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)，制約了森林產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(四)《森林法》忽視了森林質(zhì)量，片面強(qiáng)調(diào)森林?jǐn)?shù)量

雖然森林面積是衡量我國(guó)森林管理工作的重要指標(biāo)，但是也決不能忽視森林的質(zhì)量。森林不僅僅是一片樹木的簡(jiǎn)單組合，更是一種生態(tài)群落，包括喬木、灌木、草本植物、動(dòng)物、土壤、溪流等，森林與其周圍環(huán)境共同構(gòu)成了大多數(shù)野生動(dòng)植物的生存環(huán)境。在人類中心主義思想指導(dǎo)下制定的《森林法》只片面看中作為木材的森林?jǐn)?shù)量，而忽視了作為生態(tài)環(huán)境的森林質(zhì)量。正因?yàn)槿绱耍m然很多地區(qū)有茂密的的林木，森林面積很廣泛，卻被稱為“綠色沙漠”。

二、《森林法》的修改與完善

根據(jù)現(xiàn)行《森林法》存在的問題與森林資源保護(hù)和管理的需要，應(yīng)該在以下方面對(duì)其加以完善：

(一)在總則中明確森林管理的價(jià)值取向與理念，明確森林資源的保護(hù)與管理以可持續(xù)發(fā)展為基本原則

簡(jiǎn)單來說，森林資源具有生態(tài)價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。生態(tài)功能具有可持續(xù)性、公共性和非排他性，一個(gè)社會(huì)健康、可持續(xù)的發(fā)展離不開森林生態(tài)功能的發(fā)揮，無論對(duì)當(dāng)代人而言還是后代人來說，生態(tài)功能都是森林的基礎(chǔ)價(jià)值。而且森林生態(tài)功能的發(fā)揮需要長(zhǎng)時(shí)間的積累，一單被破壞短期內(nèi)難以恢復(fù)，如果森林得到良好保護(hù)，則可以恩澤后代。對(duì)于森林的經(jīng)濟(jì)價(jià)值而言，當(dāng)代人對(duì)森林產(chǎn)品的需求可能是無限大的，如果優(yōu)先滿足當(dāng)代人的需求，后代人的需要一定會(huì)無法得到保障。只有先保障后代人的基本需要，再來確定當(dāng)代人的需要。所以，在可持續(xù)發(fā)展原則的指導(dǎo)下，必須把森林資源的保護(hù)放在第一位，其砍伐利用放在第二位。

(二)對(duì)森林資源的分類應(yīng)科學(xué)合理

改變目前以森林的經(jīng)濟(jì)用途為分類的標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，把森林分為生態(tài)林與非生態(tài)林，一般情況下生態(tài)林為國(guó)家所有，以實(shí)現(xiàn)其生態(tài)環(huán)境功能為主，在不損害森林生態(tài)質(zhì)量的前提下向公眾開放，允許進(jìn)行觀光、徒步旅游開發(fā)等活動(dòng)。國(guó)有生態(tài)林應(yīng)主要位于生態(tài)脆弱地區(qū)和具有重要生態(tài)價(jià)值的區(qū)域。同時(shí)應(yīng)借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，比如借鑒美國(guó)《荒野法》把部分國(guó)家所有的生態(tài)林劃定為“荒野和原始地帶”，對(duì)其進(jìn)行永久保護(hù)。還可以學(xué)習(xí)美國(guó)森林法中的“無路創(chuàng)設(shè)權(quán)”，賦予森林管理部門指定“無路的”區(qū)域的權(quán)利，在這些區(qū)域內(nèi)不得修建任何道路，使這些區(qū)域獲得了與原始荒野同等程度的保護(hù)。

(三)《森林法》應(yīng)規(guī)定森林生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)內(nèi)容，建立并完善森林領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償制度

《環(huán)境法》第三十一條提出：“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度?！边@一條文應(yīng)該在《森林法》中得到體現(xiàn)。雖然森林的生態(tài)環(huán)境功能應(yīng)該由國(guó)家所有的生態(tài)林來承擔(dān)，但集體、個(gè)人、企業(yè)植樹造林、保護(hù)培育生態(tài)林的行為也應(yīng)該得到鼓勵(lì)、支持，其為生態(tài)林的發(fā)展壯大所作出的犧牲應(yīng)得到補(bǔ)償。何況，森林資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值具有不可分割性，即使是以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值為目的非生態(tài)林，也具有一定程度的生態(tài)功能，比如果樹林，雖不如生態(tài)林那樣具有明顯的生態(tài)價(jià)值，其在保持水土、凈化空氣等方面仍然具有一定的作用。或者用材林，雖然最終要被砍伐，但其在生長(zhǎng)過程中依然可以發(fā)揮明顯的環(huán)境價(jià)值。這就屬于非生態(tài)林生產(chǎn)過程中的的外部性，不同于大多數(shù)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)過程中排放廢水、廢氣、廢渣所具有的負(fù)外部性，森林產(chǎn)品的生產(chǎn)過程具有明顯的正外部性。經(jīng)濟(jì)林的開發(fā)利用，比如對(duì)用材林、薪炭林的砍伐并不是對(duì)環(huán)境的破壞，而是其正外部性的結(jié)束。而森林生態(tài)補(bǔ)償就是對(duì)非生態(tài)林正外部性的補(bǔ)償，從而減輕森林種植的成本，鼓勵(lì)更多主體植樹造林，保護(hù)森林資源，增加森林資源的存量。

(四)森林主管部門要轉(zhuǎn)變職能，具體制度內(nèi)容應(yīng)從木材管理轉(zhuǎn)向國(guó)有生態(tài)林的保護(hù)、生物多樣性維護(hù)以及為林權(quán)主體提供技術(shù)服務(wù)

現(xiàn)行《森林法》中規(guī)定最為詳細(xì)的內(nèi)容是木材管理體系，該體系是以采伐管理為基點(diǎn)建立起來的體制龐大且結(jié)構(gòu)復(fù)雜的行政管理制度。未來的《森林法》應(yīng)改變林業(yè)主管部門的職責(zé)，把重點(diǎn)轉(zhuǎn)向森林生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)，包括根據(jù)生態(tài)科學(xué)原理，摸底并擴(kuò)大生態(tài)林面積，優(yōu)化生態(tài)林分布區(qū)域，提高生態(tài)環(huán)境脆弱或具有重要生態(tài)價(jià)值的地區(qū)的森林覆蓋率。同時(shí)對(duì)森林質(zhì)量進(jìn)行評(píng)定，對(duì)森林的保護(hù)不只是擴(kuò)大面積，更要提高森林的質(zhì)量，做到科學(xué)保護(hù)。

(五)《森林法》中應(yīng)加入更詳細(xì)、更實(shí)際的加強(qiáng)森林科學(xué)研究的條文，重視森林科學(xué)在森林資源保護(hù)中的地位

現(xiàn)行《森林法》在總則第六條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)林業(yè)科學(xué)研究，推廣林業(yè)先進(jìn)技術(shù)，提高林業(yè)科學(xué)技術(shù)水平?！钡^于籠統(tǒng)和原則，也沒有相應(yīng)的配套制度。森林以及對(duì)森林的管理是一個(gè)比較復(fù)雜的過程，涉及到生態(tài)學(xué)、農(nóng)學(xué)、動(dòng)植物學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科的交叉，加強(qiáng)、鼓勵(lì)政府、高校、社會(huì)團(tuán)體等對(duì)森林以及森林資源管理的研究，并建立相關(guān)制度來確保森林管理活動(dòng)能夠按照科學(xué)研究成果的指導(dǎo)來進(jìn)行，從而實(shí)現(xiàn)森林管理活動(dòng)的科學(xué)化、合理化。可以規(guī)定森林主管部門在制定森林資源管理計(jì)劃時(shí)必須就生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、氣候等事項(xiàng)咨詢相關(guān)的科學(xué)技術(shù)委員會(huì)，對(duì)是否采納其意見做出說明并備案。

[參考文獻(xiàn)]

[1]張?zhí)m.我國(guó)森林法價(jià)值理念的歷史嬗變與森林法的修改[J].世界林業(yè)研究，2011(8)：13.

[2]魏華.森林法修改的若干問題[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2014(10)：157.

中圖分類號(hào)：D922.63

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2095-4379-(2016)16-0183-02

作者簡(jiǎn)介：賈紀(jì)立(1986-)，男，漢族，貴州師范大學(xué)法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。