司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離問題研究

王成龍

鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南　鄭州　450001

?

司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離問題研究

王成龍

鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001

摘要：我國現(xiàn)行司法管轄體制與行政區(qū)劃高度一致導(dǎo)致司法地方化現(xiàn)象嚴(yán)重，法院受制于各級地方政府，司法活動容易受到地方因素的限制，影響判決的公正，阻礙國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成。該文致力于研究建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，分析美國現(xiàn)行法院體制，以之為良好的借鑒，提出重新規(guī)劃司法轄區(qū)、法官選任省級統(tǒng)管等建議。

關(guān)鍵詞：司法轄區(qū)；行政區(qū)劃；司法改革

一、背景：問題的提出

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定》提出：“確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)監(jiān)督權(quán)。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施?！雹佟稕Q定》中提出建立與行政區(qū)域適當(dāng)分離的司法管轄制度作為未來司法改革的方向，意義重大。作為中央事權(quán)之一的司法權(quán)，雖然在實施過程中是全國各地法院在實現(xiàn)這一司法權(quán)，但各地法院并非附屬于當(dāng)?shù)馗骷墮C(jī)關(guān)。然而在實踐中卻出現(xiàn)司法地方化現(xiàn)象，即法院的人財物受制于地方，難以依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)。主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

(一)法院層級設(shè)置與地方高度一致

根據(jù)我國中央“一府兩院”的機(jī)構(gòu)設(shè)置，地方法院在層級設(shè)置中也沿用了同各級政府一一對應(yīng)的方法，在初期起到了維護(hù)社會安定、提高社會管理效率的作用。并且我國《民事訴訟法》關(guān)于管轄制度的規(guī)定也強(qiáng)化了司法轄區(qū)同行政轄區(qū)一致的觀念，使得各級法院在行使獨(dú)立審判權(quán)時受地方政府掣肘?！度嗣穹ㄔ航M織法》第35條也規(guī)定：地方各級人民法院院長由地方各級人民代表大會選舉，副院長、庭長、副庭長和審判員由地方各級人民代表大會常務(wù)委員會任免。這均是法院層級設(shè)置與地方高度一致的產(chǎn)物，也是同司法權(quán)是中央事權(quán)這一原則相違背。

(二)法院與地方隸屬關(guān)系高度一致

我國作為單一制的社會主義國家，人民代表大會制是政權(quán)的組織形式。根據(jù)人民代表大會的制度特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)、地市通過直接選舉或間接選舉的方式組成各級人民代表大會，各級人民代表大會選舉產(chǎn)生各級法院組成人員。各級法院對其人民代表大會負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督。這就使得上下級法院之間雖名為監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但是法院在人事任免、財務(wù)收支及物品裝備管理方面受地方政府限制。這種憲政體制設(shè)計，強(qiáng)化了法院的地方化，削弱了國家司法的統(tǒng)一性。②

二、原因：問題的分析

《決定》中提出司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離，劍指司法地方化，意旨在于保證法治統(tǒng)一，追求司法公正，重塑司法權(quán)威，這樣以來司法權(quán)在實施過程中能夠擺脫來自于當(dāng)?shù)匦姓^(qū)域內(nèi)諸多消極因素的干擾，克服司法地方化現(xiàn)象。③司法地方化主要有以下幾個特點(diǎn)：

(一)導(dǎo)致司法趨向行政化

司法作為維護(hù)人民合法權(quán)益、保障人民合法利益的有力盾牌，在實踐中應(yīng)當(dāng)起到堅定法治信念的目的。然而司法趨向行政化導(dǎo)致法院在負(fù)責(zé)司法之外，還承擔(dān)了大量的政府社會管理職能。維護(hù)社會穩(wěn)定需要法院支持，社區(qū)網(wǎng)格化管理也需要法院出人、出力，當(dāng)?shù)卣杂X不自覺地將當(dāng)?shù)厮痉C(jī)關(guān)納入自已的管理之下，各級法院也不堪重負(fù)，而本身的打擊違法、維護(hù)正義的功能卻受到限制。

(二)滋生地方保護(hù)主義

司法獨(dú)立是司法公正的前提，司法如果不能獨(dú)立那么將無公正可言。然而在目前的司法體制下，法院在人、財、物方面均受到地方政府限制，法院和政府之間存在千絲萬縷的聯(lián)系，法院系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)一般退休前也都會安排到人大工作。并且據(jù)筆者所在市某區(qū)法院了解的情況，訴訟退費(fèi)一般都是院長攢夠一定數(shù)量后到區(qū)主管財務(wù)的副區(qū)長那里簽字才能生效，有時副區(qū)長比較忙的情況下法院院長就在那一直等著，此類現(xiàn)象在其他地區(qū)恐怕也相類似。因此在司法并不獨(dú)立的情況下，地方政府隨時可能對法院的審判工作進(jìn)行干預(yù)，長此以往，法院的司法公正亦不復(fù)存在。④

(三)破壞國家法制統(tǒng)一

在法官由地方選舉的情況下，法官往往認(rèn)為他們對產(chǎn)生其職位的同級地方負(fù)責(zé)即可，而忽視了司法權(quán)是中央事權(quán)，其維護(hù)的是全國整體的法制統(tǒng)一及相同的裁判尺度。不然同一類型同一法律關(guān)系的案件，在A地是這樣的判法，到B地又成了另外一種判法，這不僅破壞了國家法制統(tǒng)一，對于在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下的個體來說，也完全沒有行為預(yù)期可言，不敢貿(mào)然進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動。其實縱觀世界各國司法體制，法官一般都由國家進(jìn)行任免，而非地方進(jìn)行選舉，由國家進(jìn)行任免的法官一般地位較高，能有效防止地方的干擾。然而在我國這種現(xiàn)狀下，中央司法權(quán)難免受到分化，國家司法權(quán)的統(tǒng)一受到影響。

三、借鑒：問題解決的基礎(chǔ)

在司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃分離這一問題上，美國法院體制是司法管轄改革良好的借鑒。

(一)美國設(shè)有二元系統(tǒng)法院體系

受美國政治體制影響，其司法體制也呈現(xiàn)出二元系統(tǒng)特征，即分為聯(lián)邦法院系統(tǒng)和州法院系統(tǒng)。聯(lián)邦法院由美國國會制定的憲法授權(quán)下創(chuàng)立，而州法院由各州憲法授權(quán)下創(chuàng)立，二者是并行的司法系統(tǒng)，聯(lián)邦法院并不是州法院的上級，他們也不是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，州法院作為各州自己成立的法院，承擔(dān)了大量的訴訟案件，聯(lián)邦法院作為公民的可選擇性選項，可以共同約定由聯(lián)邦法院進(jìn)行管轄。當(dāng)然當(dāng)州法院對訴訟反應(yīng)遲緩時，也可以選擇到聯(lián)邦法院進(jìn)行訴訟。聯(lián)邦法院在各地都設(shè)有地區(qū)法院，這類地區(qū)法院的人事、財務(wù)撥款及物資配備均由聯(lián)邦負(fù)責(zé)，地方并不提供支持，這也有效避免了地方保護(hù)主義的出現(xiàn)，干涉司公正。聯(lián)邦法院和州法院的分工在于，聯(lián)邦法院主管聯(lián)邦案件的審理和聯(lián)邦法律的解釋，各州法院則負(fù)責(zé)本州案件的審理和本州法律的解釋，兩者可謂“井水不犯河水”。并且聯(lián)邦法院還設(shè)有12個司法上訴巡回區(qū)，在每一個巡回區(qū)內(nèi)均設(shè)立一個上訴法院。在這種體制下，上訴法院的法官在其轄區(qū)范圍內(nèi)的大城市巡回開庭，主要受理對該區(qū)內(nèi)地區(qū)法院判決的上訴。⑤

(二)聯(lián)邦與州司法管轄權(quán)部分重合

我國的法院系統(tǒng)由當(dāng)?shù)貦?quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，美國州法院系統(tǒng)同樣經(jīng)州憲法授權(quán)并由州議會產(chǎn)生，但是美國州法院系統(tǒng)并未出現(xiàn)地方保護(hù)主義及干涉司法獨(dú)立情況的產(chǎn)生，原因在于聯(lián)邦法院與州法院司法管轄權(quán)的部分重合。由上文可以看出，聯(lián)邦法院主管聯(lián)邦案件的審理和聯(lián)邦法律的解釋，各州法院則負(fù)責(zé)本州案件的審理和本州法律的解釋，但是首先，公民可以選擇適用聯(lián)邦法院或州法院；其次，對于不同州公民進(jìn)行訴訟時不管選擇哪個州都可能存在地方保護(hù)主義，針對這個問題，美國《聯(lián)邦憲法》規(guī)定了“異州管轄”，即授權(quán)聯(lián)邦法院審理“兩個或兩個以上州之間的爭議、一州公民和另一州之間的爭議、不同州的公民之間的爭議”；最后，在州法院進(jìn)行的聯(lián)邦法律案件，聯(lián)邦法院是否有權(quán)對州法院對聯(lián)邦法律進(jìn)行審查，答案是肯定的，聯(lián)邦最高法院對美國法律是否有效、州法律是否符合聯(lián)邦憲法與法律以及如何解釋聯(lián)邦憲法、法律與條約等問題具有最終裁判權(quán)。

四、方案：問題的解決

從對美國二元法院體制的分析可以看出，其對于我國司法區(qū)劃與行政區(qū)劃適當(dāng)劃分有著很好的借鑒意義。筆者結(jié)合目前我國司法現(xiàn)狀及相關(guān)實際情況，就如何解決司法管轄與行政區(qū)劃適當(dāng)分離問題提出以下建議：

(一)重新規(guī)劃司法轄區(qū)

1.初級司法區(qū)。將現(xiàn)在的一區(qū)縣一法院改為三至四區(qū)縣一司法區(qū)，設(shè)立時可以考慮將交通臨近、便利的區(qū)縣設(shè)置為同一司法區(qū)，這樣有利于人們訴訟。法院設(shè)在重點(diǎn)區(qū)縣或位置中心區(qū)縣，不一定同區(qū)縣政府位置一致，有利于防止干涉司法。初級司法區(qū)同樣設(shè)立排除法庭，選擇位置較為偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，同樣有利于人們訴訟而不用穿過好幾個縣進(jìn)行訴訟。

2.上訴司法區(qū)。將四至五個初級司法區(qū)劃歸至一個上訴司法區(qū)，設(shè)立時考慮將交通便利、經(jīng)濟(jì)類型相似的初級司法區(qū)劃歸至一個上訴司法區(qū)，也可以根據(jù)情況考慮夸省級行政區(qū)設(shè)立上訴司法區(qū)，在重新劃分之后因為不涉及到不同省份人財物的管理拘束，也減少了很多的技術(shù)及行政難度。

3.高級司法區(qū)。高級司法區(qū)旨在跨越不同省份，將臨近的幾個省份劃分為同一高級司法區(qū)，根據(jù)省份的地理位置、人口數(shù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況劃歸相類似省份，這樣有利于跨越不同行政轄區(qū)，在最大程度上擺脫行政的干預(yù)，實現(xiàn)司法公正。

4.中央司法區(qū)。中央司法區(qū)即我國區(qū)域全境，行使終審權(quán)及司法解釋工作。由于一國兩制的政體，我國香港、臺灣地區(qū)行使獨(dú)立司法權(quán)，不用劃入中央司法區(qū)，臺灣問題尚待解決，也暫未納入中央司法區(qū)。

根據(jù)重新劃分的司法轄區(qū)，我國形成了四級司法轄區(qū)，每一司法轄區(qū)同相應(yīng)行政區(qū)劃不同，但又在原來行政區(qū)劃上進(jìn)行規(guī)劃，即保留了我國傳統(tǒng)司法區(qū)劃與行政區(qū)劃的相近關(guān)系，又在最大程度上實現(xiàn)司法權(quán)的獨(dú)立，保證審判公正。

(二)法院的財政應(yīng)由國家進(jìn)行統(tǒng)一保障

法院的財政由國家進(jìn)行統(tǒng)一保障，在近期先實現(xiàn)法院省級以下統(tǒng)管，即省級財政統(tǒng)一撥付全省各級法院，這樣有利于省級以下法院擺脫同級政府財政制約，并且省級財政統(tǒng)管有利于實現(xiàn)全省工資薪金水平的統(tǒng)一?？赡芤灿腥藭f不同地區(qū)消費(fèi)水平不同，比如省城和貧困縣的消費(fèi)水平有差距，如果財政統(tǒng)一的話對一部分人不公平，其實這可以根據(jù)各地情況的不同進(jìn)行補(bǔ)貼，但是前提是全省的基本情況是一致的。這樣就斬斷了地方保護(hù)主義的源頭，為司法獨(dú)立創(chuàng)造了條件。

(三)地方法院法官選任權(quán)由省級統(tǒng)管

最后需要說明的問題，也是最核心的問題，即人事任免問題。法官是公正審判的核心，法官的選任與產(chǎn)生至關(guān)重要，在司法轄區(qū)與行政區(qū)劃相適當(dāng)分離的情況下，根據(jù)我國司法改革的趨勢，地方法院法官的額選任權(quán)應(yīng)由省一級進(jìn)行統(tǒng)管。即成立專門的法官選任委員會，委員會由省院領(lǐng)導(dǎo)、退休法官、知名律師及人大代表組成，省院院長擔(dān)任選任委員會主任。委員會按照選任標(biāo)準(zhǔn)提名中基層法院的侯任法官，經(jīng)省級組織部門同意后，由省級人大根據(jù)該委員會的提名統(tǒng)一任命該省轄區(qū)內(nèi)的所有法官。根據(jù)我國目前的社會發(fā)展及經(jīng)濟(jì)情況，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)法官統(tǒng)管并不現(xiàn)實，并且我國大量的人口基數(shù)使得這一想法得到落實尚需一定時間，因此在省級實現(xiàn)法官選任有一定的可行性，也是關(guān)于法官選任改革的方向。

[注釋]

①<中共中央關(guān)于全面深化改革若干問題的決定>第三十二條第一款.

②焦洪昌.從法院的地方化到法院設(shè)置的雙軌制[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2000，1：45，46.

③秦前紅.司法去地方化的難點(diǎn)[J].檢察風(fēng)云，2013(24)：34.

④鄧娜.我國建立與行政區(qū)劃相分離的司法管轄制度探索—以美國法院和我國海事法院體制為分析視角[J].中共桂林市委黨校學(xué)報，2014，3，14(1)：45.

⑤黃國橋.美國法院體制與我國法院體制之比較[J].云南財貿(mào)學(xué)院學(xué)報，2004，8，20(4)：93.

[參考文獻(xiàn)]

[1]何帆.法院人財物統(tǒng)管并非垂直管理[M].北京：中國法院報，2013(11).

[2]鄧娜.我國建立與行政區(qū)劃相分離的司法管轄制度探索—以美國法院和我國海事法院體制為分析視角[J].中共桂林市委黨校學(xué)報，2014(3).

[3]焦洪昌.從法院的地方化到法院設(shè)置的雙軌制[J].國家行政學(xué)院學(xué)報，2000(1).

[4]秦前紅.司法去地方化的難點(diǎn)[J].檢察風(fēng)云，2013(2).

中圖分類號：D926.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：2095-4379-(2016)16-0060-02

作者簡介：王成龍，男，鄭州大學(xué)法學(xué)院，民商法2013級研究生。