關(guān)于強化規(guī)則意識、規(guī)范司法行為的調(diào)研報告*

●菏澤市中級人民法院課題組

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關(guān)于強化規(guī)則意識、規(guī)范司法行為的調(diào)研報告*

●菏澤市中級人民法院課題組**

**課題組組長：張正智；副組長：王振華、陳文法；調(diào)度人：孔令健、李繼亮；成員：田源、王華棟、梁坤、于莉、王群。

一、強化規(guī)則意識、規(guī)范司法行為的理論內(nèi)涵

（一）對法官規(guī)則意識的理解認(rèn)識

1.法官規(guī)則意識的內(nèi)涵

法官的規(guī)則意識是指法官在履行職責(zé)過程中所應(yīng)具備的關(guān)于規(guī)則的知識以及遵守規(guī)則的愿望、習(xí)慣和內(nèi)心自覺。法官規(guī)則意識包含三個層次：首先是法官關(guān)于規(guī)則的知識，其次是法官關(guān)于規(guī)則的主觀感受和心理體驗，第三是法官關(guān)于規(guī)則的內(nèi)在追求和自我控制。

2.法官規(guī)則意識的特殊性

法院是國家的審判機關(guān)，法官要確保完成審判任務(wù)，必須具有與其從事的審判職業(yè)相稱的法律教育背景、法律信仰、法律知識、法律意識和司法能力。法官不僅應(yīng)當(dāng)具備社會公眾作為公民所應(yīng)有的規(guī)則意識，更須考慮即將作出的判決對將來類似案件產(chǎn)生的影響，以及對社會公眾規(guī)則意識成長的貢獻。這一方面是法官的使命感和職業(yè)崇高感使然，另一方面也是法官社會責(zé)任的應(yīng)有之義。①參見翁子明：《司法判決的生產(chǎn)方式——當(dāng)代中國法官的制度激勵與行為邏輯》，北京大學(xué)出版社2009年版，第156頁。

3.法官規(guī)則意識的必要性

第一，從法治建設(shè)進程看，強化規(guī)則意識是做尊法學(xué)法守法用法模范的重要體現(xiàn)。法官既要通過裁判案件矯正違反規(guī)則的行為，又要帶頭遵守法律和道德等社會規(guī)則，自覺做尊法學(xué)法守法用法的模范。第二，從司法工作特點看，強化規(guī)則意識是維護司法公正的必然要求。法官作為司法過程中掌握法律規(guī)則適用權(quán)力的主體，遵守規(guī)則的首要責(zé)任人，是培養(yǎng)規(guī)則意識的重點對象。②侯學(xué)勇：《解決糾紛還是培養(yǎng)規(guī)則意識——法律修辭在司法中的作用定位》，載《法商研究》2013年第2期。第三，從法院隊伍建設(shè)看，強化規(guī)則意識是改進紀(jì)律作風(fēng)的有效途徑。近年來一些干警違法亂紀(jì)現(xiàn)象仍然時有發(fā)生，損害了人民法院的形象和司法公信力，缺乏規(guī)則意識是導(dǎo)致這些問題的重要原因。第四，從改革和管理的規(guī)律看，強化規(guī)則意識是提升工作效能的重要方法。理性規(guī)則是穩(wěn)定秩序運行的基礎(chǔ)，如果法官具有較強的規(guī)則意識，便能外化為規(guī)范的司法行為，從而提高工作效率。③白泉民：《法官的規(guī)則意識及其培育》，載《人民法院報》2015年11月25日。

（二）法官規(guī)則意識在司法行為中的體現(xiàn)

1.嚴(yán)守紀(jì)律規(guī)矩

嚴(yán)守紀(jì)律規(guī)矩是法官關(guān)于訴訟法等程序性法律法規(guī)的認(rèn)知在司法活動中的反映，是法官規(guī)則意識在案件審理過程中的重要體現(xiàn)。法官必須嚴(yán)格遵守政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，對組織紀(jì)律、審判紀(jì)律、廉政紀(jì)律等各項紀(jì)律和規(guī)矩都保持敬畏之心，并作為衡量言行舉止的標(biāo)準(zhǔn)。

2.保持中立地位

保持中立地位是法官在案件審理過程中關(guān)于自身角色定位認(rèn)知的外在表現(xiàn)。法官應(yīng)當(dāng)在審判中居于中立地位，與雙方當(dāng)事人保持同等的司法距離，對案件保持超然和客觀的態(tài)度，根據(jù)案件的證據(jù)查明案件事實，并作出適當(dāng)?shù)姆蛇m用，不得摻雜個人的利益、偏見在其中。

3.嚴(yán)格依法辦事

嚴(yán)格依法辦事是法官對自身權(quán)利義務(wù)、歷史使命的認(rèn)知在履行審判職責(zé)活動中的反映，是法官規(guī)則意識的核心。法官是具體行使國家審判官的人員，法官的主要職責(zé)就是審判案件。嚴(yán)格依法辦事，是法官踐行公正、廉潔、為民司法核心價值觀的內(nèi)在要求。

4.保持優(yōu)良作風(fēng)

保持優(yōu)良作風(fēng)是法官對自身司法形象及社會評價認(rèn)知的外在表現(xiàn)，是法官規(guī)則意識的直接反映。優(yōu)良的司法作風(fēng)是法官能夠嚴(yán)格遵守規(guī)則執(zhí)法辦案的外在表現(xiàn)。法官良好的司法作風(fēng)能夠提升司法機關(guān)的公信力，進而維護司法權(quán)威。

5.秉持道德操守

秉持道德操守是法官對自身價值取向應(yīng)有認(rèn)知的外化。法官按照自己的理性所確認(rèn)的價值尺度來選擇自己的道德行為，這種選擇的價值起點就是司法良知。在審理案件過程中，法官應(yīng)當(dāng)將公平正義作為基本的價值追求。在日常生活和社會交往中，法官需要時刻謹(jǐn)記法官身份，自覺遵守社會公德、家庭美德和個人品德。

（三）強化法官規(guī)則意識對規(guī)范司法行為的價值意義

1.強化規(guī)則意識是規(guī)范司法行為的必然要求

規(guī)范的司法行為是正確適用法律的前提，是實現(xiàn)司法公正的前提。法官對嚴(yán)守紀(jì)律規(guī)矩、保持中立地位、嚴(yán)格依法辦事、保持優(yōu)良作風(fēng)、秉持道德操守等內(nèi)容的認(rèn)知能夠外化于法官司法行為的具體實踐之中，進而實現(xiàn)法律規(guī)則所設(shè)計的公平、正義的價值目標(biāo)。

2.規(guī)范司法行為對強化規(guī)則意識具有推動作用

外部環(huán)境中規(guī)則體系是否完善及司法行為規(guī)范化程度對法官規(guī)則意識養(yǎng)成具有巨大的推動作用。一方面，司法行為的規(guī)范化程度影響規(guī)則意識的培養(yǎng)。完善的規(guī)則體系能夠促進法官群體規(guī)則意識的形成和提高，但如果外部環(huán)境司法行為規(guī)范化程度不高，那么法官的規(guī)則意識水平就受到影響和抑制。另一方面，當(dāng)違反規(guī)則的行為未受到相應(yīng)制裁時，遵守規(guī)則的人再次遵守規(guī)則的意愿便會受到影響。

3.強化規(guī)則意識是法官公正司法的重要保障

公正司法是黨和人民對法院、法官的基本要求，也是法官在執(zhí)法活動中應(yīng)遵循的行為準(zhǔn)則和追求的最終目標(biāo)。要實現(xiàn)“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的目標(biāo)，需要法官自覺遵守規(guī)則，理性、平和、文明、規(guī)范地審理好每一起案件，使司法活動在正當(dāng)、合法、規(guī)范、有序的軌道上運行。法官只有強化規(guī)則意識，公正司法，才能發(fā)揮好司法對社會公正的引領(lǐng)作用，促進法治國家建設(shè)進程。

4.強化規(guī)則意識是改進司法作風(fēng)的內(nèi)在動力

規(guī)則意識對法官的司法作風(fēng)養(yǎng)成至關(guān)重要。司法作風(fēng)不良必然使法律實施的效果大打折扣，動搖人民群眾的法治信仰和信心。規(guī)則意識強，則能夠嚴(yán)格自我要求，堅守做人、做事、用權(quán)的底線，業(yè)內(nèi)外行為更加自覺自律，從而形成良好的司法作風(fēng)。

二、當(dāng)前法官規(guī)則意識的現(xiàn)狀透視

課題組面向轄區(qū)的10個縣（區(qū)）發(fā)放調(diào)查問卷。問卷依照發(fā)放人群的不同，作出有針對性的設(shè)計，共向法官、案件當(dāng)事人、律師、社會公眾等群體等發(fā)放調(diào)查問卷4類，各300份，共1200份。

（一）法官規(guī)則意識水平的初步認(rèn)知

據(jù)統(tǒng)計，各受訪群體對當(dāng)前法官規(guī)則意識的總體評價一般。28.37%的受訪者認(rèn)為當(dāng)前法官遵守規(guī)則的意識“比較強”，認(rèn)為“一般”的比例為35.97%，占比最高，說明受訪群體對當(dāng)前法官規(guī)則意識的總體評價不高，基本處于“一般水平”；經(jīng)統(tǒng)計，“個別環(huán)節(jié)規(guī)則意識欠缺”的比例為24.32%，“規(guī)則意識較差”的比例也不高，占比6.38%。這一數(shù)據(jù)說明，法官規(guī)則意識的整體現(xiàn)狀仍處于一般水平，甚至個別環(huán)節(jié)規(guī)則意識欠缺和較差。

2.受訪群體對當(dāng)前法官規(guī)則意識的不同認(rèn)識

據(jù)統(tǒng)計，不同群體對當(dāng)前法官遵守規(guī)則意識的認(rèn)識是不同的。法律從業(yè)者——法官群體和律師群體，認(rèn)為法官“規(guī)則意識強”的比例達到45.19%和40.87%，“規(guī)則意識差”的比例在四個群體中也是最低，分別為3.17%和6.7%，說明法律從業(yè)者對法官規(guī)則意識的現(xiàn)狀還是比較認(rèn)可的。訴訟參與者——當(dāng)事人群體和社會公眾群體對此并不完全認(rèn)同，認(rèn)為法官“規(guī)則意識一般”的比例最高，達到了38.74% 和37.04%，“規(guī)則意識差”的比例在四個群體中比較高，分別是5.14%和10.70%。

（二）法官規(guī)則意識欠缺的不同表現(xiàn)

1.部分環(huán)節(jié)未嚴(yán)格遵守法定程序

立案階段存在未遵守法定程序的問題。有9.19%的受訪群體認(rèn)為立案時立案法官沒有一次性告知，即立案登記制后，仍有近1/10受訪群體認(rèn)為立案法官未按照法定程序處理，律師群體認(rèn)為法官未一次性告知所準(zhǔn)備的材料的比例僅為4.32%，而當(dāng)事人群體則達到了22.32%。庭審和合議過程中存在的“隨意更改開庭時間”和“合議時只是承辦法官發(fā)表意見”，受訪群體認(rèn)為法官不遵守法定程序主要集中于“隨意更改開庭時間”和“合議時只是承辦法官發(fā)表意見”，分別占比31.31%和22.19%，當(dāng)事人群體和律師群體認(rèn)為法官“隨意更改開庭時間”的比例較高，達到26.88%和36.51%，而對“合議時只是承辦法官發(fā)表意見”的比例并不高，分別為14.62%和25.40%，以上數(shù)據(jù)說明當(dāng)事人群體和律師群體比較注重庭審程序的權(quán)利保障。實踐中，還存在著公告送達不當(dāng)適用的情況。受訪群體認(rèn)為，“公告送達方式被濫用”的比例為15.81%，雖然比例不太高，但考慮到公告送達適用率并不高，課題組認(rèn)為仍應(yīng)當(dāng)受到重視，而律師群體認(rèn)為，公告送達不規(guī)范，對法官公告送達持否定的比例達到了20.63%，而且法官對此也評價不高，認(rèn)為公告送達適用不當(dāng)?shù)谋壤策_到了8.59%，以上數(shù)據(jù)充分說明無論是法律從業(yè)者還是當(dāng)事人，均認(rèn)為在送達環(huán)節(jié)存在著不當(dāng)適用公告送達的問題。

2.部分法官履職過程中地位不夠中立

分別從立案、會見、庭審、合議方面進行了調(diào)查。法官向當(dāng)事人提供傾向性意見的比例不高，為8.70%，當(dāng)事人認(rèn)為“立案時向當(dāng)事人提供有傾向性意見”的比例明顯增高，達到了12.70%，而律師群體則為8.98%。關(guān)于法官私自會見一方當(dāng)事人或代理人。所謂私自會見，是指沒有在法院指定的場所會見，課題組在對各受訪群體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，29.58%的受訪群體認(rèn)為，法官存在私自會見一方當(dāng)事人或代理人的情形，而當(dāng)事人群體和律師群體則將法官不能保持中立地位的第一選擇投向了“私自會見一方當(dāng)事人或代理人”，比例分別為30.43%和29.76%。法官庭審時隨意與一方當(dāng)事人打招呼。各受訪群體認(rèn)為，法官在庭審時隨意與一方當(dāng)事人打招呼的比例為20.55%，說明此種情形在庭審中還有一定的“市場”，20.55%和20.24%的當(dāng)事人和律師認(rèn)為，法官在庭審時有隨意與一方當(dāng)事人打招呼的行為，法官在庭審中居于中立地位，無論面對一方當(dāng)事人還是公訴人，都應(yīng)該注意自己的言行舉止，如若不然，會讓當(dāng)事人產(chǎn)生合理懷疑，從而影響司法公信力。法官有泄露合議庭審理意見的問題。各受訪群體對此有異議的比率不高，為12.36%，其中當(dāng)事人群體的異議率為9.52%，律師為12.55%，而作為合議的親歷者——法官，比例達到了各受訪群體最高的16.46%，課題組又征求了部分當(dāng)事人和律師的意見，他們認(rèn)為沒有證據(jù)證明法官有泄露合議庭決議的問題，泄露合議庭審理意見屬于比較嚴(yán)重的違反法官規(guī)則的事項。

3.部分法官履職不盡責(zé)

課題組以裁判文書為切入，對法官履職盡責(zé)情況進行了調(diào)查。調(diào)查發(fā)現(xiàn)文書制作說理性不強廣受詬病，各受訪群體認(rèn)為文書制作說理性不強的比例為21.88%，而當(dāng)事人和律師群體對此有異議的比率有所提高，分別為28.18%和22.62%，即使不直接參與訴訟的社會公眾對此也有意見，認(rèn)為文書制作說理性不強的比率達到了18.11%，作為裁判的載體——裁判文書，其制作質(zhì)量，各方受訪群體并不滿意。

4、部分法官行為損害了職業(yè)形象

經(jīng)調(diào)查，法官職業(yè)形象不佳主要表現(xiàn)在“部分法官著裝不得體、語言不文明”、“部分法官對待當(dāng)事人的態(tài)度不平和”、“ 部分法官的業(yè)外活動與法官身份不符”和“部分法官低級失誤挫傷了職業(yè)形象”等四個方面，分別占比20.29%、31.00%、18.34%和21.78%，說明各受訪群體對法官的外在形象比較關(guān)注，法官不僅在庭審上、工作中，甚至在生活上更要注意著裝規(guī)范，也是法官規(guī)則意識比較強的表現(xiàn)。

5、部分法官法律信仰不堅定

法官法律信仰不堅定主要表現(xiàn)在“法律原則性不強”、“ 過分追求社會效果”、“ 法官職業(yè)的尊榮感不高”和“不能以行業(yè)行為規(guī)范約束自我”等四個方面，分別占比21.58%，31.41%、34.85%、19.85%，其中，第一項和第二項是受外界干擾而導(dǎo)致的法律原則喪失居于首位，同為法律從業(yè)者的律師群體和法官群體，對此持相同觀點的比率則分別為35.17%、26.19%和13.81%和30.13%，由此可見，法官在處理案件時，面對外部或者內(nèi)部壓力，確實存在著法律原則不夠堅定的問題。第三項和第四項是法官職業(yè)尊榮感與自我約束不夠。律師群體和法官群體對此持相同觀點的比率則分別為29.76%、18.65%和42.26%和25.10%，由此可見，法律從業(yè)者對法律職業(yè)受尊重的程度比較重視，尤其是法官群體，比率甚至達到了42.26%。

三、強化法官規(guī)則意識、規(guī)范司法行為的對策建議

（一）將規(guī)則意識納入法官隊伍的準(zhǔn)入門檻

1.在為法官隊伍“內(nèi)部造血”時設(shè)置規(guī)則意識考核

所謂法官隊伍的“內(nèi)部造血”，主要是指從法院系統(tǒng)內(nèi)部選拔法官時，設(shè)置相應(yīng)的法官考核機制。具體來說：一是對在工作中因為欠缺規(guī)則意識曾違紀(jì)、違法而受到黨紀(jì)、政紀(jì)處分的準(zhǔn)法官群體，應(yīng)當(dāng)實行一票否決制。二是對于其他的準(zhǔn)法官群體，應(yīng)以我國《法官行為規(guī)范》與《法官職業(yè)道德標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)則》為準(zhǔn)繩制定相應(yīng)的考核辦法，從而保障規(guī)則意識被納入到法官準(zhǔn)入的具體衡量之中。

2.在法官隊伍“外部輸血”時設(shè)置規(guī)則意識考核

我國司法界由律師轉(zhuǎn)變?yōu)榉ü俚陌咐^少。但是，在近期我國司法改革的大背景下，上海等地區(qū)已經(jīng)開始出現(xiàn)這一轉(zhuǎn)換④典型的如：《上海一收入千萬的知識產(chǎn)權(quán)律師轉(zhuǎn)行做法官》，http://epaper.jwb.com.cn/bhzb/html/2015-07/04/ content_1271557.htm，2015年7月15日訪問。。在肯定這一現(xiàn)象的同時，我們也應(yīng)在規(guī)則意識的考核方面加大力度。實務(wù)中，部分律師為了過于追求維護當(dāng)事人的利益而在代理活動中時有出現(xiàn)作偽證、捏造事實等嚴(yán)重違反律師法的行為。對于在律師執(zhí)業(yè)活動中曾經(jīng)出現(xiàn)過類似行為的律師，應(yīng)實行一票否定制。對于律師群體在日常行為中規(guī)則意識的考核，可參照法官的評價、律師同行業(yè)的評價、當(dāng)事人的回訪等方式得出。

（二）通過“軟環(huán)境”培育法官規(guī)則意識

1.加大法官職業(yè)道德建設(shè)

一要通過強化政法核心價值觀等各項職業(yè)道德教育加強法官的規(guī)則意識與行為規(guī)范化。二要通過強化學(xué)習(xí)培育法官規(guī)則意識。三要通過開展形式多樣的活動培育法官規(guī)則意識。法官規(guī)則意識的強化，除了教育、學(xué)習(xí)以及法官個人信念的支撐以外，開展形式多樣的活動亦是極其必要。

2.加強法官在規(guī)則意識與行為規(guī)范方面的培訓(xùn)力度

（1）應(yīng)實現(xiàn)培訓(xùn)教師來源多元化。應(yīng)拓寬教師的來源渠道，通過多種方式增加教師數(shù)量——亦可通過吸納規(guī)則意識較強、行為規(guī)范較好的法官作為教師講述其經(jīng)驗與心得。

（2）應(yīng)引入法官培訓(xùn)考核獎懲機制。針對部分法官在學(xué)習(xí)培訓(xùn)過程中無理缺課、早退等現(xiàn)象，各級法院應(yīng)予以高度重視，堅持把法官培訓(xùn)納入崗位考核。

（3）應(yīng)增加規(guī)范化培訓(xùn)內(nèi)容知識。當(dāng)下法官培訓(xùn)過程中較為重視技能培訓(xùn)，即民商事審判、刑事審判、調(diào)解經(jīng)驗等方面的培訓(xùn)。為此，除了傳統(tǒng)的培訓(xùn)項目以外，應(yīng)增設(shè)規(guī)范化培訓(xùn)科目，授課教師增加對這一類型的講解和培養(yǎng)。

（三）管理與強化：通過“硬手段”培育法官規(guī)則意識

1.利用信息化手段強化對法官行為的監(jiān)督力度

充分利用信息化，實現(xiàn)對法官各個環(huán)節(jié)行為規(guī)范的“無縫”、全面、立體監(jiān)控，以保障法官在履行職責(zé)過程中保持較高的規(guī)則意識，從而實現(xiàn)法官行為的規(guī)范化。

2.利用司法公開倒逼法官的規(guī)則意識

（1）關(guān)于裁判文書的進一步規(guī)范化。一是要進一步提高裁判文書的準(zhǔn)確率、語句通順度以及裁判理由的說理力度。通過裁判文書合議庭成員互相檢查對照、新老法官經(jīng)驗互動、強化文書制作培訓(xùn)等方式予以提高；二是要進一步提高裁判文書的上網(wǎng)率。對于不能上網(wǎng)的裁判文書，一定要求承辦法官將不上網(wǎng)的理由詳細(xì)闡述，審管辦等相關(guān)職能部門亦要加大對不上網(wǎng)文書的審核力度。

（2）關(guān)于庭審中法官規(guī)則意識較為薄弱、司法不規(guī)范現(xiàn)象。調(diào)研中，約30.29%的被調(diào)研群體認(rèn)為當(dāng)前法官對庭審的駕馭能力不夠，建議采取以下措施強化庭審方面的司法公開：一是引入日常旁聽機制，徹底消減庭審過程中的不規(guī)范現(xiàn)象。邀請民眾參與庭審，通過現(xiàn)場的觀摩與實踐，讓民眾真切地感受庭審過程，讓事實說話。二是完善庭審直播新平臺。庭審公開⑤另外，庭審直播也能以證據(jù)的形式消除部分不良當(dāng)事人或律師對法院的質(zhì)疑與謠言，如菏澤中院在處理一起案件中，某律師庭后認(rèn)為法官在開庭過程中存在接電話、辱罵律師現(xiàn)象，為此，法院職權(quán)部門在重新觀看庭審過程后并未發(fā)現(xiàn)此類現(xiàn)象，后將此視頻公示于眾，有力地粉碎了謠言，促進了法院的司法公信力。是司法公開的關(guān)鍵。最高人民法院《關(guān)于推進司法公開三大平臺建設(shè)的若干意見》明確指出：“人民法院應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)新庭審公開的方式，以視頻、音頻、圖文、微博等方式適時公開庭審過程”⑥參見《關(guān)于推進司法公開三大平臺建設(shè)的若干意見》第8條。。進一步公開庭審，對案件實行庭審直播是實現(xiàn)司法公開、推進規(guī)范化的重要一步。

（四）實現(xiàn)對法官規(guī)則意識相關(guān)制度的完善與落實

1.根據(jù)司法規(guī)律強化規(guī)則意識的相關(guān)制度建設(shè)

法官規(guī)則意識的內(nèi)涵不但要求心中有規(guī)則、學(xué)習(xí)掌握規(guī)則、嚴(yán)格遵守規(guī)則，亦要根據(jù)形勢變化，修改完善規(guī)則制度，充分發(fā)揮規(guī)則制度管人、管事、管案、管權(quán)的作用，切實調(diào)動廣大干警的積極性和創(chuàng)造性。

2.建立法官規(guī)則意識與行為規(guī)范的可操作評價機制

培樹法官的規(guī)則意識，強化法官的行為規(guī)范性，除在源頭上增加門檻之外，進入法官隊伍后的考核機制更是必不可少。因此，我們建議在法院內(nèi)部系統(tǒng)設(shè)立法官考評委員會——對包括規(guī)則意識、規(guī)范性在內(nèi)的一系列法官行為進行考核，并建立相應(yīng)的考核辦法。

3.加強對行為趨向不同法官的懲處與獎勵機制

從法院整體的角度來說，通過考核，可以有效地進行人事方面的調(diào)配，優(yōu)化司法人力資源的配置。從法官角度來說，通過考核，可提高法官在規(guī)則意識與行為規(guī)范方面的關(guān)注度，通過法官的自我優(yōu)化、自我反思與自我審視，無疑會對法官素質(zhì)的提升產(chǎn)生良好的促進效果。

責(zé)任編校：姜燕

*本文系全省法院2015年重點調(diào)研課題調(diào)研報告，有刪節(jié)。