關于對修訂完善　農村土地承包法的幾點認識

市人大常委會農業(yè)與農村辦公室副主任 宋家明

關于對修訂完善農村土地承包法的幾點認識

市人大常委會農業(yè)與農村辦公室副主任 宋家明

《中華人民共和國農村土地承包法》實施已經(jīng)14年了，該法對農村土地承包的形式、承包的程序、承包的期限、發(fā)包方與承包方的權利義務、承包經(jīng)營權的流轉、承包爭議的解決等做出了較為全面的規(guī)定。法律的制定和實施為全面推進與規(guī)范農村土地承包提供了重要法律依據(jù)，對鞏固黨的農村土地承包政策、穩(wěn)定農業(yè)生產關系、解放和發(fā)展農村生產力發(fā)揮了重要的保障促進作用。

一、我市農村土地承包法的實施情況

1、農村土地承包不斷規(guī)范。

農村土地承包法頒布實施以來，我市不斷加大法律實施的執(zhí)行力度，結合我市實際不斷完善政策措施和管理手段。2005年，市政府印發(fā)了《關于進一步穩(wěn)定和完善我市農村土地承包關系的通知》，對落實和維護好農民土地承包經(jīng)營權、依法加強農村土地承包管理作出了明確規(guī)定。2014年以來，按照中央統(tǒng)一要求，在全市推開了農村土地承包經(jīng)營權登記工作，以二輪延包確定的承包關系為基礎，采取圖解法并輔以部分野外實測的技術方式，由承包方民主決策選擇“確權確地”或“確權確股”模式，按照4個環(huán)節(jié)、14個步驟開展登記，對農戶依法享有的土地承包經(jīng)營權進行確認，完善承包合同、健全登記簿、頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證書。截至2015年底，我市共有家庭承包經(jīng)營農戶89.6萬戶，承包地473.13萬畝。同時，在全國率先研發(fā)應用了全市統(tǒng)一的農村土地承包經(jīng)營權管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了農村土地承包管理的信息化、數(shù)字化。到2016年底，全市農村土地承包經(jīng)營權登記工作將基本完成，基本確立以承包合同取得權利、登記記載權利、證書證明權利的土地承包經(jīng)營權登記制度，將為進一步加強農村土地承包管理，穩(wěn)定農村土地承包關系，保護農戶承包權益，引導土地經(jīng)營權流轉和發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營奠定堅實的制度基礎。

2、農村土地流轉深入開展。

近年來，為引導農村承包土地規(guī)范有序流轉，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，我市連續(xù)4年在涉農區(qū)縣開展了農村土地規(guī)范化規(guī)?；鬓D試點，支持各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立土地流轉服務平臺，扶持新型農業(yè)經(jīng)營主體流轉農戶承包土地；2014年，由市市場監(jiān)管委和市農委聯(lián)合制定印發(fā)了《天津市農村土地承包經(jīng)營權合同示范文本》，通過區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺指導土地流轉雙方使用，切實規(guī)范了流轉行為，保障了流轉雙方合法權益；2015年，中共天津市委辦公廳、天津市人民政府辦公廳印發(fā)了《關于引導土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》，進一步明確了全市土地流轉的指導思想、主要任務和有關政策規(guī)定。截至2015年底，全市共設立9個區(qū)縣級和122個鄉(xiāng)鎮(zhèn)級農村土地承包管理和流轉服務中心,土地流轉總面積達到189.31萬畝，占到全市承包土地總面積的40%。

3、農村土地承包糾紛調處機制逐步建立?！掇r村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁法》頒布實施以來，我市積極推進糾紛調解仲裁機構建設、不斷加強土地承包管理及仲裁工作培訓，農村土地承包經(jīng)營糾紛仲裁工作得到持續(xù)鞏固，為加強農村土地承包管理、穩(wěn)定農村土地承包關系、維護農民土地承包權益作出了積極貢獻。截至2015年底，全市已有8個涉農區(qū)縣設立了農村土地承包仲裁委員會，各仲裁委共有成員111人、仲裁辦工作人員47人、聘任仲裁員188人，全市農村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁體系實現(xiàn)了對涉農區(qū)縣的全覆蓋。

從全市當前農村土地承包情況看，農村土地承包經(jīng)營政策落實有力，各項管理措施和服務手段積極有效，農村土地承包關系保持了長期穩(wěn)定，對全市農業(yè)發(fā)展、農村穩(wěn)定、農民增收發(fā)揮了重要作用。

二、對修訂完善農村土地承包法相關問題的認識

今年4月25日，習近平總書記在安徽省鳳陽縣小崗村召開的農村改革座談會上指出：“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系。最大的政策，就是必須堅持和完善農村基本經(jīng)營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎地位，堅持穩(wěn)定土地承包關系?！鞭r村土地承包法實施的14年間，農業(yè)與農村發(fā)生了巨大的變化，特別是近年來，農業(yè)產業(yè)化、農村城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使農村經(jīng)濟發(fā)生深刻的變化，法律規(guī)定的一些內容已與現(xiàn)實不相適應。為了發(fā)揮法律的引領推動作用，做到法律與改革的有效銜接，全國人大農業(yè)與農村委員會正在對農村土地承包法的修訂問題進行調研。按照總書記關于農村土地制度“四個堅持”的重要論述，結合我市農村土地承包的實踐，就修訂完善農村土地承包法的有關問題，談以下初淺認識。

（一）關于農村土地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置的立法規(guī)

范。實施農村土地承包的初期僅有土地所有權和承包經(jīng)營權，承包與經(jīng)營權是合二為一的，都賦予了承包土地的農戶。隨著農村生產力的發(fā)展，承包經(jīng)營權逐步分化為承包權與經(jīng)營權的分置，這是生產關系適應生產力發(fā)展的必然結果。正如習近平總書記指出的“把農民土地承包經(jīng)營權分為承包權和經(jīng)營權，實現(xiàn)承包權和經(jīng)營權分置并行。這是農村改革又一次重大制度創(chuàng)新”。因此，把“三權分置”明確寫入土地承包法中已屬必然。接下來就要對“三權”的分置從法律層面對農用地所有權、承包權、經(jīng)營權的權能主體和權能范圍進行合理的界定，明確三者在占有、使用、收益、處分方面的權能邊界。在落實集體所有權方面，首先要明確所有權的行使主體，對此憲法和相關法律給予了明確，即農村集體經(jīng)濟組織。這在土地承包法修訂中應當予以強化，它牽涉到集體土地公有制的性質，也是落實總書記強調的“不管怎么改，都不能把農村土地集體所有制改垮了”的重要體現(xiàn)。對此要明確保護和保障集體所有權的幾條措施，比如：對土地發(fā)包與征用占用享有的收益權、對土地承包者棄耕拋荒的管理權、對土地經(jīng)營者用地的監(jiān)督權、在防治土地污染和改良提高耕地質量的組織權、在實施土地流轉中的監(jiān)管權等。其次要健全集體經(jīng)濟組織。解決集體經(jīng)濟組織缺位問題，明確劃分集體經(jīng)濟組織和村民自治組織的權能界線，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟組織在管理集體資產，經(jīng)營資產，保值增值的責任與作用，使村黨支部、村委會、集體經(jīng)濟組織工作各有側重，各司其職，發(fā)揮領導核心、自我管理、資產管理與經(jīng)營的作用。再次要抓緊制定農村集體經(jīng)濟組織立法，明確集體經(jīng)濟組織的設立、組織形式、成員的認定、資產的管理與經(jīng)營、經(jīng)濟分配、民主管理等制度做出規(guī)定，從根本上解決集體經(jīng)濟組織缺乏依據(jù)和遵循的問題。在穩(wěn)定農戶承包權方面，首先要明確承包權的行使主體。承包權屬于成員權，只有集體經(jīng)濟組織成員才有資格擁有，具有明顯的身份依附性、社區(qū)封閉性和不可交易性，要從法律層面進一步明確集體經(jīng)濟組織成員的界定標準和界定程序，進而明確承包權的行使主體；其次要落實好承包權行使過程中的占有、使用、收益、處分權能，明確承包期限、創(chuàng)新“確權確股”等有效的承包形式、保障征占地合理補償、探索承包權的有償退出機制。再次要明確加強對承包權的保護，明確非經(jīng)法定條件不得取消農戶承包權的條件。在放活土地經(jīng)營權方面，首先要細分獲得土地經(jīng)營權性質，主要有三種形式：一是根據(jù)經(jīng)營權的取得方式將其分為原始經(jīng)營權，即經(jīng)過承包權獲得。二是通過市場流轉獲得。三是通過集體經(jīng)濟組織對外發(fā)包獲得。其次要落實好經(jīng)營權的占有、使用、收益、處分權能。對于原始經(jīng)營權，應當賦予其抵押、擔保、股份合作等權能，對通過市場流轉獲得農戶土地的經(jīng)營權，要加強監(jiān)管，在附加前置條件的基礎上，如流轉后用于家庭農場、合作社生產的，應當賦予相應的抵押、擔保等權能。對集體經(jīng)濟組織外部其他產業(yè)投資獲得流轉土地經(jīng)營權，不賦予其流轉土地抵押、擔保等權能，因引進其他產業(yè)投資農業(yè)，本身就是為了引進資金。通過農村集體經(jīng)濟組織對外發(fā)包形式獲得的土地經(jīng)營權，則嚴格按照發(fā)包合同約定進行農業(yè)生產經(jīng)營，完全不能將土地用作抵押、擔保等權能。

（二）關于落實農村土地承包“長久不變”的具體實現(xiàn)形式。實行農村土地承包“長久不變”是中央深化農村土地制度改革的重大決策，是對現(xiàn)有土地承包政策的延續(xù)、完善和發(fā)展。在實踐中，基層干部群眾和廣大農戶對落實“長久不變”有很強的期待，但對“長久不變”也有不同的理解和認識。有的認為“長久不變”是承包制度長久不變，二輪延包期滿后可以對具體承包地塊進行調整;有的認為是承包制度和具體地塊的承包關系都長久不變，農戶對現(xiàn)有承包地塊將永久享有承包權。結合這次法律的修訂，應當加以明確。建議在制度安排上實行承包制度“長久不變”，即集體經(jīng)濟組織成員享有承包土地的權利長久不變，實際操作中可以允許在一定條件下實行“大穩(wěn)定、小調整”。在經(jīng)濟發(fā)達而耕地較少的村也可實行確權不確地的模式，由集體管理或經(jīng)營，集體經(jīng)濟組織成員按確定的面積享有收益分配的權利。如果實施制度和地塊都“長久不變”，則無異于土地私有化。同時，現(xiàn)有土地一家一戶條塊分割的耕作，不利于適度規(guī)模經(jīng)營，也影響農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。再者，如果實行制度與地塊的“長久不變”，實行長期的“增人不增地，減人不減地”，必將積聚并引發(fā)一系列的社會問題，土地集體所有的性質也將名存實亡。只有依靠適時的動態(tài)調整，才能保障制度的“長久不變”。

（三）關于土地承包經(jīng)營權入股問題。農村土地承包經(jīng)營權入股是土地流轉的重要形式，對于發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營具有重要意義。農村土地承包法第42條規(guī)定：“承包方之間為發(fā)展農業(yè)經(jīng)濟，可以自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權入股，從事農業(yè)合作生產。”該條款對家庭承包的土地承包經(jīng)營權入股有明顯限制，入股的經(jīng)營主體形式只能是承包方聯(lián)合成立的農業(yè)合作社，而對于本集體經(jīng)濟組織以外的合作社、農業(yè)企業(yè)等經(jīng)營主體，則不允許入股。農村土地實行“三權分置”后，建議對經(jīng)營權的入股問題做單獨規(guī)定，允許承包方在保留土地承包權的前提下，以土地經(jīng)營權入股合作社或龍頭企業(yè)等經(jīng)營主體，從事農業(yè)合作生產。

（四）關于進城農戶的承包地是否交回的問題。農村土地承包法第26條規(guī)定：“承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，并轉為非農業(yè)戶口的，應當將承包的土地交回發(fā)包方?！标P于進城農戶承包地是否回收問題，關鍵要看農戶進城后是否變?yōu)槭忻瘛Ｈ绻M城農戶失去了集體經(jīng)濟組織成員資格，變?yōu)槭忻?，并享受城?zhèn)社會保障，就應當收回承包地。建議該條修改為：“承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，并已經(jīng)享受城鎮(zhèn)社會保障的，集體經(jīng)濟組織可以收回所發(fā)包的土地”。使收回承包權的條件更加嚴格，最大程度地保護農民對土地的承包權益。

（五）關于建立工商企業(yè)租賃農戶承包地的審查制度。對工商企業(yè)租賃農戶承包地的資格進行審查，能有效防止工商企業(yè)擠占農民就業(yè)空間，減少耕地“非糧化”、“非農化”傾向，切實保障農民土地權益。2015年，農業(yè)部、中央農辦、國土資源部和國家工商總局聯(lián)合印發(fā)了《關于加強對工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范的意見》。為貫徹落實意見精神，市農委會同市國土房管局、市市場監(jiān)管委印發(fā)了《關于加強對工商資本租賃農地監(jiān)管和風險防范的意見》，對工商資本租賃農地的面積和時限做了規(guī)定，要求各區(qū)縣加強對工商資本租賃農地的審查力度，加快健全風險防范機制、強化事中事后監(jiān)管。建議在農村土地承包法中增加相應條款，明確規(guī)定要建立工商企業(yè)租賃農戶承包地審查制度，對租地企業(yè)的資質、信用、農業(yè)生產經(jīng)營能力、流轉期限和面積、風險防范措施等進行強制審查，并對租地企業(yè)租地后的生產經(jīng)營活動進行嚴格的監(jiān)管，同時，賦予相關部門監(jiān)管和審查的權利。

（六）關于農村婦女土地承包權益保護問題。農村土地承包法第6條和第30條對婦女的土地權益做了規(guī)定，但因有些婦女的農村集體經(jīng)濟組織成員資格界定缺乏法律依據(jù)，導致很多婦女無法享受土地承包和相應的收益分配權益。因此，建議進一步明確有關婦女的集體經(jīng)濟組織成員資格，凡享有集體經(jīng)濟組織成員資格的婦女，因婚嫁遷出的，遷出地在承包期內不得收回承包地。遷入地的集體經(jīng)濟組織應當按照規(guī)定為其分配承包地，對確實無地可分的村，應建立相應的利益補償機制。針對于集體經(jīng)濟較強的村的婦女出嫁后普遍不愿意遷出情況，可實行按比例一次性給予其財產補償，也可以按一定比例繼續(xù)給予其承包權或集體收益的分配權。因各地情況和集體經(jīng)濟組織狀況不一，可授權集體經(jīng)濟組織在設定框架和形式的基礎上由集體經(jīng)濟組織成員會議決定。