郭曉鳴

對(duì)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展而言，盡管通過持續(xù)努力在完善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增加農(nóng)民收入等重要方面取得了一系列重大進(jìn)展，但在“十三五”的新常態(tài)背景下，由于內(nèi)外部條件已經(jīng)或正在發(fā)生深刻變化，我國農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展必將面臨一系列并非短期、偶然，而是持續(xù)存在的新的問題和挑戰(zhàn)。

“十三五”農(nóng)業(yè)發(fā)展矛盾加劇

就現(xiàn)實(shí)而言，“十三五”時(shí)期我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中下述五方面新的挑戰(zhàn)值得高度關(guān)注。

——農(nóng)業(yè)持續(xù)增長與農(nóng)產(chǎn)品安全的矛盾趨于加劇。在自然災(zāi)害頻繁發(fā)生、生產(chǎn)成本大幅上升、市場環(huán)境異常波動(dòng)的多重約束之下，我國糧食生產(chǎn)創(chuàng)紀(jì)錄地實(shí)現(xiàn)了“十一”連增，其他主要農(nóng)產(chǎn)品也實(shí)現(xiàn)同步增長，我國農(nóng)業(yè)增長因此進(jìn)入歷史最好時(shí)期。但與此同時(shí)，我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量卻持續(xù)攀升，2014年，不僅糧食進(jìn)口量突破9000萬噸的歷史最高值，而且棉花、植物油、食糖、肉制品、乳制品等重要農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口量均表現(xiàn)為較大規(guī)模的持續(xù)增長態(tài)勢(shì)，對(duì)外依存度趨于增大?？梢耘卸?，盡管國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品供給能力有所提升，但總體上嚴(yán)重滯后于需求增長，在國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已經(jīng)高于國際市場和生產(chǎn)成本仍然不斷上漲的背景下，我國農(nóng)產(chǎn)品安全特別是糧食安全壓力加劇的矛盾已經(jīng)進(jìn)入最為嚴(yán)峻的時(shí)期，主要農(nóng)產(chǎn)品基本自給底線面臨突破，緊平衡將成為常態(tài)。此外，當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)增長中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一和比較效益偏低的矛盾仍然較為突出，在很大程度上直接限制了農(nóng)民收入增長和農(nóng)業(yè)競爭力提升。

——土地規(guī)模經(jīng)營推進(jìn)與農(nóng)民利益保護(hù)的矛盾趨于加劇。當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)正處于加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)能否順利實(shí)現(xiàn)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的歷史性跨越，從根本上看取決于土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的進(jìn)程是否能夠平穩(wěn)有序地推進(jìn)?，F(xiàn)實(shí)表明，在宏觀政策導(dǎo)向和地方政府推動(dòng)的雙重作用之下，我國農(nóng)地集中和規(guī)模經(jīng)營發(fā)展已全面進(jìn)入加速期，截止到2014年6月，全國家庭承包經(jīng)營耕地流轉(zhuǎn)面積為3.8億畝，占家庭承包耕地總面積的28.8%，比2008年底提高20個(gè)百分點(diǎn)。這無疑是一個(gè)極為深刻的變化，標(biāo)志著我國傳統(tǒng)自給性的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)正無可挽回地走向衰落乃至瓦解，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新的經(jīng)營模式的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)正在實(shí)質(zhì)性地開始形成。但是，土地問題涉及億萬農(nóng)民的切身利益，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的過程不能演變成為其他利益主體對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的剝奪過程，更不能成為大規(guī)模制造無地農(nóng)民群體的農(nóng)民被動(dòng)擠出過程。從現(xiàn)實(shí)看，用簡單化的行政干預(yù)手段來推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和以城市工商資本主導(dǎo)的方式大規(guī)模集中土地的現(xiàn)象仍然普遍存在，農(nóng)民因“被流轉(zhuǎn)”導(dǎo)致土地權(quán)益受損的矛盾還十分突出。因此，在土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營中如何更加重視保護(hù)農(nóng)民的主體地位，更穩(wěn)定持久地保障農(nóng)民的土地權(quán)益，是一個(gè)當(dāng)前和今后較長時(shí)期都需要高度重視的重大問題。

——現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展與勞動(dòng)力老齡化的矛盾趨于加劇。目前，我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的步伐不斷加快，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體快速成長，對(duì)具有較高技術(shù)素質(zhì)和經(jīng)營管理能力的新型職業(yè)農(nóng)民的需求不斷擴(kuò)大。與之相反，由于主要受人口外部流動(dòng)的影響，我國農(nóng)村人口老齡化的問題比城市更為突出，未富先老的矛盾十分尖銳。2013年，全國農(nóng)村65歲以上的人口比重達(dá)到11.3%，比2006年的7.8%上升3.9個(gè)百分點(diǎn)。目前大多數(shù)農(nóng)村區(qū)域?qū)嶋H務(wù)農(nóng)的勞動(dòng)力平均年齡高達(dá)60歲左右，勞動(dòng)力老齡化矛盾加劇不僅直接帶來因供給不足不斷推高農(nóng)業(yè)人工成本，而且促使老齡化的農(nóng)村家庭由多種經(jīng)營向單一經(jīng)營轉(zhuǎn)變，為自食而種地引致商品經(jīng)濟(jì)向自給經(jīng)濟(jì)倒退，結(jié)果是農(nóng)業(yè)的兼業(yè)化和粗放化不斷發(fā)展，“誰來種地”成為普遍性的突出矛盾。還值得關(guān)注的是，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化進(jìn)一步拉低了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的教育水平，對(duì)農(nóng)業(yè)技能培訓(xùn)產(chǎn)生不良影響。而自給性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取向使老齡勞動(dòng)力缺乏有效技術(shù)需求，對(duì)采用機(jī)械運(yùn)用、新技術(shù)、新品種持保守態(tài)度，“如何種地”同樣成為普遍面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。正因如此，當(dāng)前我國事實(shí)上面臨著一些地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加快發(fā)展，與另一些區(qū)域傳統(tǒng)的精耕細(xì)作農(nóng)業(yè)趨于衰落兩種趨勢(shì)并存的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，在現(xiàn)階段如何更有效率地培育出能夠滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)快速發(fā)展需求的新型職業(yè)農(nóng)民群體，是一個(gè)必須盡快破解的重大難題。

——強(qiáng)化農(nóng)業(yè)投入需求增長與現(xiàn)行支持政策效率偏低的矛盾趨于加劇。我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的全面加速必然意味著對(duì)資金等生產(chǎn)要素投入的依賴度不斷提高，客觀上要求必須進(jìn)一步加大投入，滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中技術(shù)進(jìn)步和結(jié)構(gòu)優(yōu)化產(chǎn)生的更大規(guī)模的投資需求。但在新的發(fā)展階段，一方面我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模已經(jīng)遭遇WTO“黃箱”政策的“天花板”限制，所余空間較為有限。另一方面現(xiàn)行嚴(yán)重向龍頭企業(yè)過度傾斜和以小農(nóng)戶為對(duì)象的普惠式農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，不僅實(shí)施成本高，政策效率低，而且放大了財(cái)政補(bǔ)貼總量不足的矛盾，急需改革和完善。此外，現(xiàn)行的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入政策和農(nóng)業(yè)科技投入政策，同樣存在亟待調(diào)整的政策效率偏低的突出矛盾。還需指出的是，在農(nóng)業(yè)比較效益仍然明顯偏低和城鄉(xiāng)投資效率差距較大的現(xiàn)實(shí)條件下，農(nóng)村資金等要素繼續(xù)大規(guī)模向城鎮(zhèn)和二三產(chǎn)業(yè)單向流失的總體趨勢(shì)仍未得到有效扼制，新時(shí)期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中強(qiáng)化要素投入與生產(chǎn)要素繼續(xù)流出的矛盾將表現(xiàn)得愈益尖銳，增大生產(chǎn)要素供給的難度將日趨加大。從總體上看，我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)單一依賴財(cái)政資金支持和現(xiàn)有財(cái)政支持政策效率偏低的雙重局限性已經(jīng)充分暴露，必須大膽改革，拓展思路，主要通過構(gòu)建新的開放式的投融資體系和大力度調(diào)整農(nóng)業(yè)支持政策，從根本上保障現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不斷增長的投資需求。

——農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全要求提升與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的矛盾趨于加劇。我國農(nóng)產(chǎn)品安全包含著數(shù)量安全和質(zhì)量安全的雙重目標(biāo)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅要保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給，而且必須提供優(yōu)質(zhì)安全的農(nóng)副產(chǎn)品，隨著人們生活水平提高和消費(fèi)觀念升級(jí)，質(zhì)量安全將逐步上升為農(nóng)產(chǎn)品供求的主要矛盾，未來農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向必然是綠色、健康、安全的高品質(zhì)農(nóng)業(yè)。但就現(xiàn)實(shí)看，我國農(nóng)業(yè)增長過度依賴化肥、農(nóng)藥的格局仍未扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村中大量未加處置的廢棄物、牲畜糞便和生活垃圾帶來的土壤、水體和大氣污染等矛盾日趨加重，不僅農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的紅燈已經(jīng)全面亮起，在一定程度上危及到了農(nóng)民的基本生存。而且農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的矛盾持續(xù)加劇，前景十分堪憂。從根本上看，在保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給的基礎(chǔ)上更加重視實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全，將始終是我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的最基本目標(biāo)，正因如此，當(dāng)前我國農(nóng)村具有特殊性的生態(tài)環(huán)境治理的任務(wù)十分繁重和緊迫，如何構(gòu)建新的發(fā)展型的農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)，大力拓展生態(tài)農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)等新的發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用并重，兼顧保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)功能的多元發(fā)展目標(biāo)，將是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中較長時(shí)期面臨的又一嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

“十三五”農(nóng)業(yè)發(fā)展五大突破

因此，必須準(zhǔn)確把握新的階段特征，深刻辯識(shí)新的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，以更具針對(duì)性的新的深度改革和政策調(diào)整實(shí)現(xiàn)更大的發(fā)展突破。在“十三五”期間，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展必須重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)以下五大突破：

——在實(shí)施糧食安全戰(zhàn)略重大調(diào)整上實(shí)現(xiàn)重大突破。在耕地資源減少和糧食需求增長不可逆轉(zhuǎn)，以及生產(chǎn)資料價(jià)格不斷上揚(yáng)、人工成本持續(xù)攀升的新形勢(shì)下，“十三五”期間我國糧食安全壓力必將不斷加大，糧食供求弱平衡和緊平衡將成為常態(tài)。在此背景下，以農(nóng)戶為主的“分散化”糧食安全保障模式將難以為繼，必須因勢(shì)利導(dǎo)及時(shí)調(diào)整糧食安全戰(zhàn)略，其核心任務(wù)是以糧食優(yōu)勢(shì)產(chǎn)區(qū)為重點(diǎn)，以糧食專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社為主體，主要依靠適度規(guī)模的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和機(jī)械化替代人工的成本優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)向區(qū)域化的“集中式”糧食安全模式轉(zhuǎn)換，由此完成我國糧食安全戰(zhàn)略的重大調(diào)整。

——在全面創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系上實(shí)現(xiàn)重大突破。在農(nóng)業(yè)老齡化矛盾不斷加劇，小農(nóng)戶經(jīng)營的不適應(yīng)性愈加暴露的背景下，“十三五”期間，我國必須全面創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的基礎(chǔ)性制度支撐。為此，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)有三個(gè)方面的創(chuàng)新性突破，一是在進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)基礎(chǔ)上，加快培育種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等更穩(wěn)定和更具規(guī)模理性的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。二是通過健全培育體系、建立資格制度和完善支持政策，加大力度培養(yǎng)造就高素質(zhì)的新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。三是強(qiáng)化政策支持，在充分發(fā)揮公益性服務(wù)作用的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步促進(jìn)服務(wù)主體多元化、形式多樣化、運(yùn)行市場化，加快建立和完善與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相適應(yīng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。

——在多元化拓寬農(nóng)民增收渠道上實(shí)現(xiàn)重大突破?！笆濉睍r(shí)期是我國全面完成小康建設(shè)任務(wù)的決勝期，而能否確保農(nóng)民持續(xù)增收則是最為關(guān)鍵的重要方面。就實(shí)際看，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收目標(biāo)，必須拓展農(nóng)民增收渠道，使農(nóng)民能夠獲得多元化收入來源。一方面，應(yīng)當(dāng)更大力度優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，通過延長產(chǎn)業(yè)鏈，拓展新功能，發(fā)展新業(yè)態(tài)，實(shí)現(xiàn)一三互動(dòng)，產(chǎn)村融合，繼續(xù)依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化深度提升穩(wěn)定增加農(nóng)民的經(jīng)營性收入。另一方面，要進(jìn)一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)地抵押融資和有償退出機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的資本化進(jìn)程，穩(wěn)步提高農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中增值收益的分配比例，在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入方面實(shí)現(xiàn)重大突破。同時(shí)，要特別重視在推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營中有效防范對(duì)農(nóng)民的擠出效應(yīng)，確保其能夠參與分享農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的收益。

——在進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)支持政策體系上實(shí)現(xiàn)重大突破。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展中過度依賴財(cái)政資金支持和現(xiàn)有財(cái)政支持政策效率偏低的雙重局限性已經(jīng)充分暴露，過于偏重龍頭企業(yè)和對(duì)小農(nóng)戶普惠式優(yōu)惠的政策支持方式，已經(jīng)表現(xiàn)出越來越明顯的不適應(yīng)性。在“十三五”期間，必須適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的新形勢(shì)及時(shí)優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)支持政策，關(guān)鍵是要在兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破：一是進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政投資體制，主要通過制度創(chuàng)新提高支農(nóng)政策的精準(zhǔn)性和有效性，強(qiáng)化支農(nóng)政策對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的支持力度。二是建立和完善涉農(nóng)資金整合平臺(tái)，構(gòu)建財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目與多種新型經(jīng)營主體的對(duì)接機(jī)制，有效提高財(cái)政資金投資效率。

——在切實(shí)提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力上實(shí)現(xiàn)重大突破。就現(xiàn)實(shí)看，我國農(nóng)業(yè)增長過度依賴化肥、農(nóng)藥的格局仍未根本扭轉(zhuǎn)，農(nóng)村中大量未加處置的廢棄物、牲畜糞便和生活垃圾帶來的土壤、水體和大氣污染等問題依然嚴(yán)重，不僅農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的紅燈已經(jīng)全面亮起，不僅在一定程度上危及到了農(nóng)民的基本生存，而且農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的矛盾持續(xù)加劇?！笆濉逼陂g，我國提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境壓力加大將構(gòu)成長期性挑戰(zhàn)，在保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給的基礎(chǔ)上確保實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平大幅提升是一項(xiàng)極為艱巨的任務(wù)。因此，在新的發(fā)展時(shí)期，我國必須以顯著提升農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力為基本目標(biāo)，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。重點(diǎn)是要大力拓展生態(tài)農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)等新的發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用并重，兼顧保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)功能的多元發(fā)展。